Emploi et politiques sociales

Rénovation des logements : 13 milliards pour quoi faire ?

02 juillet 2020 • Sandrine Gorreri

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Résultat des municipales oblige, les propositions de la Convention citoyenne pour le climat ont fait beaucoup de bruit. Les travaux de rénovation énergétique des logements figurent en bonne place des recommandations car ils sont considérés comme fortement créateurs d'emplois non délocalisables. Une aubaine dans le contexte de crise actuelle. Mais le rapport ne s'étend pas sur deux problèmes importants que ces travaux soulèvent : qui va payer ? Le rapport parle d'un coût annuel des travaux de rénovation total d’environ de 22 milliards d'euros. Et comment gérer l'impact de ces travaux sur le coût du logement alors même que les dépenses contraintes de logement sont déjà ressenties comme trop élevées par nombre de Français ? Même le président de la République a montré quelques réserves sur le sujet.

La Convention citoyenne pour le climat a rendu ses conclusions et le président de la République s’est engagé à y donner suite[1]. Dans les 460 pages du rapport final[2], 50 pages sont consacrées à la thématique « se loger » avec 3 thèmes : rénovation des bâtiments, consommation d’énergie, et artificialisation des sols.

En ce qui concerne la rénovation des bâtiments, l’objectif est ambitieux puisqu’il s’agit de rendre obligatoire la rénovation globale d’ici 2040 avec pour effet de diviser par 2 les émissions de gaz à effet de serre issues du secteur résidentiel tertiaire estimées à 16% du total des émissions nationales. Concrètement on parle de 20 millions de logements à rénover soit un triplement de l’effort actuel de rénovation.

Deux éléments importants sont à retenir dans l’approche de la Convention citoyenne :

  • il s’agit d’une rénovation globale s’entendant par opposition à une rénovation à petits pas ;
  • il est désormais envisagé de contraindre les propriétaires occupants et bailleurs à rénover, et non plus de les inciter, afin d’atteindre un niveau de performance énergétique A ou B.

Ce programme prévoit aussi de s’attaquer aux bâtiments de l’État et des collectivités territoriales : les universités, hôpitaux, écoles, bibliothèques, services administratifs des mairies, mairies, musées... avec une programmation de 20 % de rénovation d´ici 2025, 50 % d´ici 2030 et 100 % au plus tard en 2040.

Les industriels ne sont pas oubliés puisqu’ils doivent calculer et publier chaque année un bilan carbone et prendre les mesures nécessaires pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Un défi dès lors que l'activité s'appuie sur de la sous-traitance ou des achats de composants étrangers.

Les recommandations de la Convention citoyenne s’inscrivent dans le prolongement des propositions d'En Marche durant la campagne présidentielle "Nous allons lancer un grand plan Marshall de la rénovation du bâtiment (…). Les passoires énergétiques seront interdites à la location à partir de 2025." (site En Marche)

Quel calendrier pour les objectifs de rénovation ?

Le renforcement de la réglementation prévoit plusieurs étapes :

→Pour les copropriétés et les bailleurs sociaux : • Rendre obligatoires les rénovations globales des passoires énergétiques (F&G) d’ici à 2030 ; • Rendre obligatoires les rénovations globales des bâtiments énergivores (E&D) d’ici à 2040.

→Pour les maisons individuelles : • Rendre obligatoires les rénovations globales des passoires énergétiques (F&G) louées d’ici à 2030 ; • Rendre obligatoires les rénovations globales des maisons individuelles énergivores (E&D) louées d’ici à 2040.

La Convention citoyenne pour le climat n’ignore pas que ces travaux peuvent avoir un coût important et prévoit pour les propriétaires à faibles revenus la mise en place d’un bail réhabilitation (le propriétaire ne perçoit plus les loyers le temps de rembourser les travaux) ou d’un prêt remboursable in fine (au moment de la vente du bien ou de la succession).

Quelles sanctions ?

Des sanctions sont recommandées, notamment pour les passoires énergétiques :

Bailleurs :

→ Dès 2021 : bloquer l’augmentation des loyers, lors des changements de locataire ou du renouvellement du bail, tant que le logement n’est pas rénové ;

→À partir de 2028 : • Interdire de mettre en location une passoire énergétique ; • Sanctionner les propriétaires bailleurs n’ayant pas effectué les travaux, par une amende, notamment par un malus sur la taxe foncière après 2028.

Propriétaires occupants :

→À partir de 2024 : sanctionner les propriétaires occupants (environ 50 % des passoires) n’ayant pas effectué les travaux deux ans après une transmission par un malus sur la taxe foncière ;

→À partir de 2028, sanctionner les copropriétés n’ayant pas fait les travaux obligatoires (FG) par un malus sur la taxe foncière (tout en tenant compte des copropriétés surendettées).

On notera que la Convention citoyenne impose les mêmes chiffres de consommation d’énergie au m2 (les catégories de diagnostic énergétique) quelle que soit l’énergie utilisée alors que les énergies ont des impacts très différents sur le climat. Ainsi installer une pompe à chaleur fonctionnant sur une électricité très largement décarbonée (nucléaire) devrait permettre d’économiser sur les isolations les moins rentables pour atteindre le même effet bénéfique sur le climat.

Déjà l’année dernière, des députés La République en Marche avaient déposé un amendement pour interdire à la location les appartements classés F et G en termes de diagnostic énergétique, à l'occasion de la discussion sur la loi énergie-climat. Le gouvernement s'y était opposé. Une autre proposition consistait en l’expérimentation d’une retenue pour travaux à l’occasion de la vente des passoires thermiques, 5% par exemple du produit de la vente aurait été mis sous séquestre pour réaliser des travaux de rénovation énergétique. Le gouvernement avait là aussi opté pour des incitations aux travaux plutôt qu’à une obligation, prévue dans un second temps.

Une multiplication par 4 du coût budgétaire : 13 milliards €

Le rapport de la Convention citoyenne recommande de renforcer le système d’aides existantes dont le coût global devra être partagé entre le public et le privé. En 2020, les budgets programmés pour ces différents dispositifs étaient les suivants :

 

Rappel des soutiens publics et privés sous différentes formes :

→ prim’renov adoptée en loi de finances 2020, gérée par l’Anah ; à partir du 1er janvier 2021, le CITE sera abrogé ;

→ subventions versées par l’ANAH dans le cadre du programme « habiter mieux – sérénité », ressources de l’ANAH notamment via le budget général ;

→ prêt à taux zéro (éco-PTZ) financé par l’Etat, il couvre le surcoût lié à la mise en place d’un prêt à taux zéro pour des travaux de rénovation des logements (l’Etat apporte un soutien financier aux établissements bancaires par le biais de conventions) ;

→ « certificats d’économie d’énergie » financement privé en faveur des économies d’énergies. Le dispositif s’appuie sur les fournisseurs d’énergie, qui doivent réaliser des efforts d’économies d’énergie, les fournisseurs doivent rendre à l’administration des certificats attestant de la réalisation de travaux.

Le rapport estime que les besoins additionnels de financements doivent prévoir la rénovation globale d’au moins 500 000 logements par an, voire à moyen terme 800 000 logements par an pour un coût variant selon la performance énergétique et la typologie (maison individuelle / logement collectif) entre 12 000 et 40 000 €. Soit un coût annuel des travaux de rénovation d’environ de 22 milliards d'euros.

Au nom d’une « ambition de justice sociale exprimée par les membres de la Convention citoyenne pour le climat » il est prévu de financer à 90 % les travaux pour les ménages très modestes, à 70 % les travaux pour les ménages modestes et à 30 % les travaux pour les autres ménages[3]. Le rapport compte aussi sur les économies d’énergie pour baisser les dépenses des ménages en factures énergétiques, qui doivent participer au financement des travaux.

Appliquée à la répartition des ménages en fonction de chaque type d’habitat, les dépenses requises sont estimées à 13 milliards d'euros. Ce qui implique de multiplier par 4 les dispositifs existants. Un effort qui aura un impact très important sur les finances publiques avec un besoin annuel de subventions publiques de 5,8 Md€ entre 2021 et 2030. Les certificats d’économies d’énergies devraient représenter également un effort important : 5,5 Md€ de dépenses qui auront forcément un impact non négligeable sur les factures énergétiques des ménages et des entreprises « puisque les obligations sur les certificats d’économies d’énergie représentent des dépenses pour les fournisseurs d’énergies qui sont répercutées sur le prix des énergies dans les factures ». La Convention citoyenne pour le climat estime que cela devrait se traduire par une augmentation d’environ 14 % de la facture d’énergie (électricité, gaz et carburants) en TTC, ce qui impactera plus fortement les ménages précaires.

Des limites aux propositions de la Convention citoyenne 

La Convention est consciente des différentes limites de ce programme et cite plusieurs obstacles. On relèvera au moins 3 points évoqués dans le rapport :

  • les limites constitutionnelles au droit de propriété que constitue l’encadrement du prix de vente ou des loyers ;
  • dans le même registre, la rupture d’égalité entre des contribuables qui auront des obligations de rénovation différentes selon les échéances, les types d’habitat ou encore la performance énergétique ;
  • les limites à la rénovation en termes d’aspect extérieur, de matériaux et donc de coût, dans des zones avec des règles d’urbanisme bien particulières (ex. centres villes avec monuments historiques).

Des difficultés que la Convention citoyenne pour le climat n’a pas résolues : tout juste indique-t-elle qu'il est "possible de renforcer les obligations législatives qui existent déjà, mais attire l’attention sur le fait qu’elles ne devront pas porter une atteinte excessive au droit de propriété ni créer d’inégalités de situations qui ne puissent être justifiées par la nécessité pour atteindre le but d’intérêt général poursuivi".

L'impact du coût des travaux sur le marché du logement

D’autres limites apparaissent, nettement cette fois, au niveau du coût des mesures proposées : évoquant l’impact de répercussion sur les prix de l’énergie du mécanisme des certificats d’économie d’énergie, le rapport reconnaît quand même qu’ « il est nécessaire d’assurer une progressivité de la montée en charge des rénovations ». Une progressivité qui semble un peu contradictoire avec le principe de rénovation globale…

On notera également la contradiction à vouloir obliger les bailleurs ou vendeurs à faire des travaux pour louer/vendre en même temps que l'on souhaite augmenter l'offre pour faire face au coût du logement. Ces mesures risquent de bloquer les propriétaires et de les encourager à laisser les logements vacants. La Convention citoyenne pour le climat estime que « L’obligation de rénovation globale n’aura pas d’impact sur la fluidité du marché de la location à condition que des mesures soient prises pour libérer les logements vacants (environ 1 million de logements) » mais il faut se rappeler que la taxe sur les logements vacants existe déjà et que malgré cela on ne peut encore obliger à mettre en vente/en location un bien immobilier.

De même il faut rappeler que la pénalisation par les loyers a déjà montré son inefficacité, la plupart des logements de la catégorie IV (la plus mauvaise) de la loi de 48 dont les loyers étaient définitivement bloqués n’ont pas été rénovés mais abandonnés jusqu’à ce que le départ des locataires permette leur démolition. La pénalisation par la taxe foncière devrait avoir le même effet égatif en diminuant aussi la capacité financière de celui qui doit rénover.

Autre contradiction : le rapport évoque le cas des propriétaires dans les zones détendues, où les prix sont peu élevés et pour lesquels le prix de vente risquera d’être réduit pour intégrer le besoin de rénovation qui reviendra à l’acheteur. La baisse du prix de vente sera toutefois limitée par la perspective des aides à l’acheteur précise le rapport. Mais c’est justement ce que l’on reproche à l’heure actuelle aux aides à la pierre, à savoir leur caractère inflationniste qui conduit les acheteurs à n’être motivés que par la carotte financière ou fiscale sans considération du bien acheté (voir les nombreux rapports de la Cour des comptes sur le sujet !) Pour éviter la spéculation sur la rénovation, les subventions publiques seront soumises à conditions : le propriétaire bénéficiant d’aides, s’il revend son logement dans un délai inférieur à 6 ans, devra rembourser une partie des aides à l’État.

Le président de la République ne s’y est pas trompé : sur la rénovation des bâtiments, il ne s’est pas prononcé sur l’obligation de rénovation globale mais s'inquiète plutôt que l’interdiction de louer ou de vendre ne conduise propriétaire et locataire dans une impasse[4].

"Vous proposez aussi d'interdire des passoires thermiques. Nous le souhaitons tous. Et vous reconvoquez un débat qu'il y a eu au sein du Gouvernement avec le Parlement, qui est très compliqué et qui pose toute la difficulté de l'articulation de la problématique environnementale et sociale ; et vous l'avez d'ailleurs vécu dans vos débats. On s'est arrêté à une position qui vous apparaît trop timide parce qu'on n'a pas totalement interdit les passoires thermiques avec une date ; c'était dans mes propositions de campagne. Si le Gouvernement, avec les acteurs du secteur et le Parlement, ne l'a pas totalement interdit, c'est qu'il a vu que si on y mettait les moyens actuels, interdire, c'était, au fond, mettre des ménages qui sont parfois en situation modeste dans des situations impossibles et c'était réduire l'offre de logement, et donc accroître le mal-logement dans notre pays. Il y a sans doute un chemin qui rend la chose possible - et c'est ça que nous allons travailler sur la base de vos propositions." (Extrait discours Emmanuel Macron recevant la Convention citoyenne pour le climat, le 29 juin 2020).

Autre impact de ces mesures : elles risquent de complexifier/ralentir les ventes ou mises en location avec un objectif inverse à la fluidité recherchée, surtout en zone tendue ; contrairement à ce que la Convention citoyenne pour le climat semble penser il est difficile d’envisager les travaux de rénovation globale pendant que le locataire occupe les lieux par exemple. La Convention citoyenne pour le climat aborde aussi la difficulté de faire des travaux dans les copropriétés, particulièrement lorsqu’il y a déjà des impayés mais là elle dégaine la création d’un fonds de garantie « mis en place pour prendre en charge les sommes dues par des copropriétaires défaillants en attendant leur sortie des locaux, sans que les copropriétaires restants ne soient pénalisés ». Une solution qui ne sera pas sans poser de problème sur la réalisation des transactions.

Quel rendement pour les travaux d'économies d'énergie ?

Le fil rouge du rapport sur ce thème c'est l'impact des travaux sur les dépenses d'énergie et les économies qui seront ainsi possibles. Le rapport suggère par exemple qu'en cas d'emprunt la banque intègre l’économie d’énergie réalisée par les travaux dans le calcul du reste à vivre et puisse alors élever le taux d’endettement. Mais les travaux de rénovation énergétiques obéissent à la « loi des rendements décroissant » comme le montrent les différentes durées d’amortissement du tableau ci-dessous ; il y a des travaux à prix raisonnable qui apportent une forte économie, par exemple l’isolation des combles, et des travaux presque luxueux qui ajoutent peu d’économie pour un coût élevé, par exemple le triple vitrage. Obliger à une rénovation globale pour atteindre une catégorie administrative donc un chiffre arbitraire de consommation peut obliger à inclure des travaux coûteux qui font capoter toute l’opération faute de rentabilité économique. Le rendement des travaux peut être faible, particulièrement en zone tendue où le coût des travaux est plus élevé et les logements plus souvent collectifs et en copropriété.

Rendement des travaux d'économies d'énergie sachant que les Français dépensent environ 1.200 euros par an de chauffage pour un logement moyen de 70 M2

Isolation

Économie sur les 1.200 euros

Amortissement

10.000 euros

10 à 15%

120 à 180 euros par an

55 à 83 ans

50.000 euros

40 à 60%

480 à 720 euros par an

69 à 104 ans

Pompe à chaleur

Économie

Amortissement

8.000 euros

40 à 60%

480 à 720 euros par an

11 à 21 ans

Notes : 1) l’amortissement est calculé ici hors taux d’intérêt et coût d’entretien, 2) de nombreuses « passoires thermiques » présentent d’autres sérieux inconvénients (ex. localisation, architecture, isolation phonique) et seront détruites bien avant la durée d’amortissement.   

Pour beaucoup de « pavillons passoires », la solution qui associe au mieux économie et écologie consiste à isoler raisonnablement et à investir dans une pompe à chaleur fonctionnant à l’électricité[5]. Mais cette solution ne s'applique pas partout.

C'est le paradoxe de ces propositions prônant une rénovation globale mais qui ne hiérarchisent pas les priorités, et en tout premier lieu, les ménages pour qui la précarité énergétique est un vrai problème. Sur la performance énergétique des logements, les diagnostics (aussi controversés soient-ils) sont indépendants des capacités contributives du propriétaire et aussi de l'usage du logement (par ex. résidence secondaire).

Dernier point à soulever : le bénéfice d'un certain nombre d'aides passera par la validation des travaux (par ex. travaux auto-réalisés, certificats d'économies d'énergie, diagnostics). On mesure en tout cas avec ces différents exemples le déferlement normatif qui risque de s'appliquer au secteur du logement.

Conclusion

Ces propositions, si elles sont visibles auprès de l’opinion, font courir deux risques majeurs : un alourdissement de la facture budgétaire et un frein sur le marché du logement.

Pour résoudre ce problème, surtout en zones tendues, il faut augmenter l'offre locative plutôt que de tout faire pour la décourager. Cela passe par une fiscalité allégée (voir notre étude "Fiscalité immobilière : le France surtaxée") pour les bailleurs plutôt que la fiscalité punitive actuelle et qui ne cesse de s'alourdir. L'incitation plutôt que la contrainte. Aujourd'hui la multiplication des normes, s'agissant de la construction, de l'encadrement s'agissant des opérations d'urbanisme et le millefeuille territorial, rendent la construction de plus en plus difficile et coûteuse.

Quant à la réhabilitation des centre villes avec des copropriétés parfois anciennes et dégradées, les travaux à envisager sont beaucoup trop importants au regard des standards que fixe la Convention. Il faut aussi accepter la construction dans le neuf plutôt que de vouloir absolument lutter contre l'étalement urbain. La crise sanitaire a montré l'attachement et le regain d'intérêt des Français pour le modèle pavillonnaire.


[1] A l’exception de trois : la réécriture du préambule de la Constitution, la limitation de la vitesse à 110 km/h sur les autoroutes et la création d’une taxe de 4 % sur les dividendes pour des entreprises en distribuant plus de 10 millions d’euros par an.

[3] Concernant les niveaux de revenu des ménages, la qualification « très modeste » correspond à un revenu annuel pour un ménage de 2 personnes de 30 225 € en Ile-de-France et de 21 760 € en province, et la qualification « modeste » de 36 792 € en Ile-de-France et de 27 896 € en province, au sens de l’ANAH.

[5] La Convention prévoit aussi d'obliger le changement des chaudières au fioul et à charbon d'ici 2030 dans les bâtiments neufs et rénovés.

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