Sans budget, comment poursuivre le réarmement ?
Dans le cadre de la loi spéciale, les dépenses militaires sont également reconduites sous la forme de services votés. En conséquence, il n’est pas possible de mettre à niveau la loi de programmation militaire ou même de revaloriser le budget du ministère de la Défense comme il était prévu initialement dans le cadre du PLF 2026 (+6,7 Md€). Pourtant des moyens existent pour contourner cette difficulté en lien notamment avec la situation géopolitique exceptionnelle que nous vivons aujourd’hui. De ce point de vue, l’Espagne qui n’a pas eu de nouveau budget au niveau central depuis près de 4 ans, pourrait être une source d’inspiration en la matière, bien que sa législation soit beaucoup moins rigide que la nôtre. L'Espagne bénéficie d'une souplesse constitutionnelle que la France n'a pas. La LOLF est impitoyable : sous le régime de la « loi spéciale » (art. 45 de la LOLF) où nous sommes en ce début 2026, le gouvernement ne peut qu'assurer la continuité des services (le « minimum vital »). Cependant, pour « desserrer l'étau » et s'inspirer de l'agilité (ou de l'acrobatie) espagnole, voici les quatre pistes techniques que la France pourrait activer pour contourner le blocage parlementaire avec la technique de la « Société de Projet » publique. L'idée : au lieu que l'État achète des frégates ou des blindés directement (ce qui nécessite des crédits budgétaires bloqués), on demande à une entité tierce de les acheter.
En Espagne, en l’absence de budget voté, celui des armées est revalorisé
En théorie, un budget prorogé (celui de 2023 reconduit en 2024, 2025 et potentiellement 2026) fige les plafonds de dépenses. En pratique, l'Espagne utilise une véritable ingénierie budgétaire pour contourner le Parlement et injecter des milliards dans la Défense afin de complaire à l'OTAN (objectif 2 % du PIB)[1].
Voici les quatre mécanismes techniques précis qu'utilise Madrid pour augmenter ses dépenses militaires sans loi de finances :
L'arme fatale : Le "Real Decreto-ley" (Décret-loi)
C'est le mécanisme principal. Le gouvernement de Pedro Sánchez, ne pouvant faire voter un budget complet à cause de la fragilité de sa coalition (notamment l'opposition de Sumar[2] aux dépenses militaires), celui-ci utilise les décrets-loi (sortes d’ordonnances) pour continuer à légiférer en la matière.
Le mécanisme : Le Conseil des ministres adopte un décret-loi approuvant un « Crédito Extraordinario » (Crédit extraordinaire) ou un « Suplemento de Crédito » (Supplément de crédit) spécifiquement pour la Défense.
L'astuce : La Constitution espagnole (art. 86) autorise les décrets-lois en cas « d'extraordinaire et urgente nécessité ». Le gouvernement invoque la guerre en Ukraine et les engagements OTAN pour justifier cette urgence. Une fois le décret signé, l'argent est disponible immédiatement, le Parlement ne fait que le valider a posteriori, souvent "le dos au mur".
Le détournement du "Fondo de Contingencia"
C'est un classique des finances espagnoles, souvent critiqué par la Cour des comptes du pays.
La théorie : Le Fonds de Contingence est une réserve budgétaire destinée aux imprévus majeurs (catastrophes naturelles, crises sanitaires). Il est abondé à hauteur de 2% des dépenses de fonctionnement[3] et peut être mobilisé par l’exécutif directement sans recours aux chambres du Parlement.
La pratique (Le tour de passe-passe des OPEX) : L'Espagne sous-budgétise volontairement ses opérations extérieures (Missions de maintien de la paix : Liban, pays baltes, etc.) dans le budget initial. Une fois l'année commencée, elle pioche dans le Fondo de Contingencia pour payer ces missions, arguant qu'elles sont "imprévisibles".
Le gain : Cela libère des crédits dans le budget ordinaire du Ministère de la Défense pour acheter du matériel (au lieu de payer les soldes des soldats en opération), gonflant artificiellement la capacité d'investissement.
Les PEA (Programas Especiales de Armamento[4]) et l'aide de l'Industrie
C'est une technique de "dette cachée" ou de préfinancement qui permet d'acheter des équipements lourds (Eurofighter, sous-marins S-80, F-110) sans impacter immédiatement le déficit de la Défense.
Le mécanisme : Ce n'est pas le Ministère de la Défense qui paie la facture initiale, mais le Ministère de l'Industrie. Celui-ci accorde des prêts à taux zéro aux entreprises de défense (Navantia, Airbus, Indra) pour lancer la production.
Le remboursement : Le Ministère de la Défense ne commence à rembourser l'Industrie que lorsque les matériels sont livrés, parfois des années plus tard. Cela permet de lancer des programmes colossaux (plusieurs milliards) sans avoir besoin de crédits de paiement immédiats dans un budget prorogé.
Les "Créditos Ampliables" (Crédits extensibles/évaluatifs)
Comme pour la contribution à l'UE que nous avons déjà évoquée[5], certaines lignes budgétaires de la Défense sont classées comme "extensibles" ou « évaluatives ».
Cela concerne souvent les dépenses de personnel ou les engagements internationaux. Si l'OTAN appelle des fonds pour une structure commune, le gouvernement peut augmenter cette ligne budgétaire automatiquement, sans vote, car c'est une dette de l'État reconnue par traité.
En résumé :
L'Espagne n'a pas besoin de voter un nouveau budget pour dépenser plus. Elle utilise la structure existante (le squelette du budget 2023) et lui greffe des rallonges via des décrets (pouvoir exécutif) et des préfinancements industriels (dette différée).C'est ainsi que Pedro Sánchez peut promettre à Bruxelles et Washington une hausse des dépenses militaires, tout en gérant un Parlement paralysé à Madrid.
Quels enseignements en tirer dans le cas français ?
L'Espagne bénéficie d'une souplesse constitutionnelle (la prorogation automatique et les crédits extensibles) que la France n'a pas. La LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) est impitoyable : sous le régime de la « loi spéciale » (art. 45 de la LOLF) où nous sommes en ce début 2026, le gouvernement ne peut qu'assurer la continuité des services (le « minimum vital »). Lancer des programmes d'armement nouveaux est juridiquement interdit, puisque seuls les services votés peuvent être dépensés.
Cependant, pour « desserrer l'étau » et s'inspirer de l'agilité (ou de l'acrobatie) espagnole, voici les quatre pistes techniques que la France pourrait activer pour contourner le blocage parlementaire :
La technique de la « Société de Projet » (L'inspiration espagnole directe)
C'est la transposition la plus fidèle du modèle espagnol (où le ministère de l'Industrie préfinance).
L'idée : Au lieu que l'État achète des frégates ou des blindés directement (ce qui nécessite des crédits budgétaires bloqués), on demande à une entité tierce de les acheter.
La mécanique : L'État crée ou utilise une Société de Projet (SPV) ad hoc. Cette société s'endette sur les marchés privés (garantie par l'État) pour acheter le matériel aux industriels (Dassault, Naval Group, Nexter).
Le paiement : L'armée ne paie pas l'achat, mais verse un loyer à cette société pour utiliser le matériel.
L'avantage en « loi spéciale » : Le loyer passe en « fonctionnement » (services votés) ce qui est plus facile à justifier que des milliards d'investissement sec. Cela transforme une dépense d'investissement immédiate en dépense de fonctionnement étalée. La France a failli le faire pour ses frégates FREMM[6] avant d'y renoncer pour des raisons de sincérité budgétaire.
Le détournement des « Reports de crédits » (Le trésor de guerre)
Contrairement à l'Espagne qui utilise des décrets, la France peut utiliser le « gras » des années passées.
L'idée : En comptabilité publique, les crédits d'investissement non consommés à la fin de l'année N-1 peuvent être reportés sur l'année N.
La mécanique : Le ministère des Armées est le champion des reports (souvent plusieurs milliards d'euros). En période de blocage (loi spéciale), le gouvernement peut publier un arrêté de report.
L'effet : Cela crée une trésorerie disponible immédiatement sans avoir besoin du vote du Parlement pour 2026. C'est de l'argent voté en 2024 ou 2025 mais non dépensé, qui peut servir de « coussin d'air » pour payer les factures urgentes des industriels.
Le recours massif aux « Décrets d'avance » (L'article 13 de la LOLF)
C'est l'équivalent français (en plus contraint) du décret-loi espagnol.
L'idée : L'exécutif ouvre des crédits sans vote préalable en cas d'urgence.
La contrainte : La loi limite ces décrets à 1 % du montant total des crédits de la loi de finances précédente. De plus, il faut « gager » (annuler) des crédits ailleurs pour rester à l'équilibre.
L'inspiration espagnole : Pour imiter Madrid, l'exécutif français pourrait déclarer l'urgence géopolitique (guerre aux portes de l'Europe) pour justifier un décret d'avance massif, en annulant des crédits sur des ministères « moins régaliens » (Écologie, Travail, Culture). C'est brutal politiquement, mais efficace budgétairement pour prioriser la Défense sans vote.
L'externalisation vers Bpifrance ou la Caisse des Dépôts
Pour contourner l'absence de budget de l'État central, on déplace la dépense vers les opérateurs de l'État qui, eux, ont leur propre budget autonome.
L'idée : Faire porter le financement de la R&D militaire ou des stocks stratégiques par Bpifrance ou via le programme France 2030.
La mécanique : Ces entités disposent de fonds déjà dotés (par des lois précédentes). On peut imaginer que Bpifrance finance les avances de trésorerie aux industriels de la défense (comme le fait l'Industrie en Espagne). L'État rembourserait Bpifrance plus tard, une fois la crise politique passée et un vrai budget voté.
Résumé de la stratégie pour la France
Mécanisme Espagnol | Transposition Française possible |
|---|---|
Ministère de l'Industrie paie | Bpifrance / France 2030 avancent les fonds R&D |
Décret-loi illimité | Décret d'avance (Art 13 LOLF), mais limité à 1% et gagé |
Crédits extensibles | Fonds de concours (si l'UE ou des alliés nous paient) |
Dette cachée | Sociétés de Projets (leasing de matériel militaire) |
Sans préparation politique et législative, le risque de censure n’est pas nul
Le risque constitutionnel n’est cependant pas négligeable sauf à se déclarer en « économie de guerre » : En France, contrairement à l'Espagne, le Conseil constitutionnel veille au grain. Si l'exécutif utilise ces artifices de manière trop visible pour contourner les droits du Parlement en pleine loi spéciale, le risque de censure de ces actes réglementaires est très élevé. L'Espagne joue avec la ligne jaune ; la France n’a pas du tout la même latitude sous le contrôle du juge constitutionnel.
Sociétés de projet / leasing
La transposition du modèle espagnol de préfinancement industriel via une société de projet est juridiquement envisageable mais politiquement sensible, car elle revient à transformer des dépenses d’investissement en charges de fonctionnement de long terme sans débat budgétaire complet.
Le risque est double : opacité de la dette implicite et remise en cause du principe de sincérité budgétaire, qui a déjà fait l’objet de critiques de la Cour des comptes sur des montages voisins (PPP, externalisations patrimoniales).
Reports de crédits
L’idée de mobiliser agressivement les reports de crédits d’investissement de la mission Défense est réaliste : le ministère est traditionnellement important pourvoyeur de reports et ceux‑ci restent des crédits régulièrement ouverts.
Toutefois, une stratégie de « trésor de guerre » massive accentue la sous‑exécution chronique, brouille la lisibilité de la trajectoire pluriannuelle et peut être jugée contraire à l’objectif de bonne information du Parlement sur l’exécution de la LPM.
Décrets d’avance (art. 13 LOLF)
Attention à ne pas surestimer cependant la portée stratégique du levier des décrets d’avance dans la limite de 1% des crédits ouverts en loi de finances : dans un contexte de tensions sur toutes les missions, trouver des gages sur des ministères « non régaliens » à hauteur significative est politiquement explosif et juridiquement surveillé par la Cour des comptes.
Externalisation via Bpifrance / CDC / France 2030
L’utilisation des opérateurs (Bpifrance, France 2030) pour financer R&D et capacités duales existe déjà et peut être intensifiée, mais dans un cadre finalisé à la transition industrielle, non à la substitution pure à un budget de défense bloqué.
Aller au‑delà ferait glisser ces dispositifs vers un quasi‑budget de défense parallèle, au risque de contestation constitutionnelle sur la sincérité des lois de finances et la portée du monopole organique des lois de finances sur l’autorisation de percevoir les ressources et d’ouvrir les crédits.
Nos propositions : une préparation de l’opinion en toute transparence
La leçon la plus robuste de l’exemple espagnol n’est pas l’ingénierie technique, mais la décision politique assumée d’atteindre le seuil de 2% de PIB en explicitant les choix de priorisation, y compris vis‑à‑vis de l’OTAN[7].
Dans le cas français, la situation de loi spéciale doit être utilisée pour clarifier une hiérarchie des missions : la défense peut être priorisée, mais au prix de renoncements explicites sur d’autres politiques et avec un véhicule législatif ad hoc plutôt qu’un empilement de bricolages réglementaires.
Sur le plan juridique et procédural
Engager rapidement un texte organique ciblé clarifiant le périmètre des services votés en période de loi spéciale, incluant explicitement une clause de sauvegarde des crédits de la LPM déjà autorisés par loi antérieure.
Encadrer par la loi ordinaire l’usage des sociétés de projet et des opérateurs (Bpifrance, CDC) pour la défense (plafonds, durée, information du Parlement), afin d’éviter une dérive non contrôlée vers une dette cachée.
Sur le plan budgétaire
Utiliser de façon ciblée les reports de crédits au profit d’un nombre limité de programmes prioritaires (munitions, MCO, renseignement) en les assortissant d’un rapport d’information détaillé au Parlement sur l’impact capacitaire.
Mobiliser les décrets d’avance à due concurrence du plafond de 1%, mais uniquement pour des dépenses strictement urgentes et non différables, avec une stratégie transparente de gage et une concertation renforcée avec les commissions des finances.
Sur le plan politique et stratégique
Assumer publiquement un cadrage pluriannuel visant au moins le maintien de la trajectoire LPM, en annonçant dès à présent qu’un collectif budgétaire ou une loi de finances rectificative interviendra dès sortie de la loi spéciale pour régulariser les mesures transitoires[8].
Compléter l’argumentaire « économie de guerre » par une doctrine de transparence budgétaire : tout mécanisme d’ingénierie (SPV, opérateurs, reports) devrait être accompagné d’une consolidation affichant l’effort réel de défense et son coût intertemporel.
[1] Non sans critiques juridiques en la matière voir par exemple Jorge Agudo Gonzalez, Un parallèle inquiétant avec le conflit budgétaire prussien, Almacen de Derecho, 2 avril 2025, https://almacendederecho.org/ley-de-presupuestos-y-gasto-militar
[2] Coalition puis parti politique espagnol ancré à gauche.
[3]https://www.lamarea.com/2025/03/05/911-millones-gasto-militar/
[4] https://www.defensa.gob.es/ceseden/-/la-industria-de-defensa-en-espa%C3%B1a.-i-d-i-y-programas-especiales-de-armamento
[5] https://www.ifrap.org/loi-speciale-2026-les-points-positifs-et-les-points-negatifs
[6]https://lemarin.ouest-france.fr/defense/fregates-fremm-hollande-renonce-a-la-societe-de-projet-be631d8c-f376-4ebd-9078-52dd67a9fc59
[7]https://www.yenisafak.com/fr/international/espagne-madrid-atteint-2-du-pib-pour-la-defense-mais-refuse-lobjectif-de-5-fixe-par-lotan-46696
[8] C’est d’ailleurs déjà ce que le Ministère des finances a fait en matière de politique agricoles et de diverses mesures d’ordres économiques et sociales, voir https://presse.economie.gouv.fr/loi-speciale/
