Loi de programmation militaire : nos solutions pour atteindre les 3% du PIB en 2030
Dans une récente audition devant la commission des Affaires Etrangères et de la Défense du Sénat, à la suite de la présentation du PLF 2026, la ministre des Armées Catherine Vautrin a défendu « le quasi doublement du budget » de la défense « sur la période 2017-2027 » dont une hausse de 6,7 Md€ en loi de finances 2026[1]. Celle-ci a par ailleurs affirmé qu’une actualisation de la loi de programmation militaire (LPM 2024-2030) « va être présentée d’ici la fin de l’automne et sera débattue au Parlement afin de permettre l’accélération du réarmement du pays » le 20 octobre dernier[2]. La France suit donc les conclusions de l’OTAN, dont le secrétaire général à l’été a confirmé une montée en puissance de la contribution des états-membres à 5% du PIB se déclinant en 3,5% du PIB de dépenses militaires stricto sensu et à 1,5% de PIB de dépenses supplémentaires ayant très à la sécurité au sens large (protection des frontières, mobilité militaire, sécurité maritime, ou cybersécurité) à horizon 2032, avec un palier à 3% dès 2030. Concrètement la France semble déjà orientée en 2026 sur cette trajectoire puisque la LPM actuelle prévoyait des dépenses militaires (y.c. CAS pensions) de 64,4 Md€, contre 66,7 Md€ en PLF 2026, soit le passage de 2,1% du PIB à 2,18%, très proche de 2,2% qu'une trajectoire à 3% du PIB en 2030 envisagerait. Le différentiel est minime (530 M€). Mais les marches sont beaucoup plus hautes ensuite et les dépenses supplémentaires par rapport à la trajectoire initiale atteindraient les +7,95 Md€ dès 2027 et les +24,7 Md€ d'ici 2030... Nous proposons deux solutions pour y arriver néanmoins : des économies « forcées » sur les autres ministères se traduisant par des redéploiements, et des ressources extra-budgétaires au moyen de fonds de concours abondés par un Fonds défense financé par un nouveau compartiment du livret A (A+).
Ce que représente une programmation militaire atteignant 3% du PIB en 2030
Une loi de programmation militaire actualisée pour porter le budget de la défense (y.c. CAS pensions) à 3% du PIB en 2030 supposerait de passer d’une cible budgétaire de 78,1 Mds€ (2,3% du PIB) à 102,8 Mds€ à cet horizon, soit une augmentation de près de 24,7 Milliards d’euros.
2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | |
| LPM 2024-2030 | 61,2 | 64,4 | 67,6 | 71,1 | 74,6 | 78,1 |
| Sous-jacent en % PIB | 2,06% | 2,11% | 2,15% | 2,19% | 2,24% | 2,28% |
| LPM portée à 3% du PIB à horizon 2030 | 61,20 | 67,23 | 75,55 | 84,30 | 92,32 | 102,79 |
| Sous-jacent en % PIB | 2,06% | 2,20% | 2,40% | 2,60% | 2,80% | 3,00% |
| Crédits votés/proposés | 59,9 | 66,7 | ||||
| Sous-jacent en % PIB | 2,01% | 2,18% | ||||
| Ecart crédits votés/LPM | -1,25 | 2,32 | ||||
| Ecart 3% en 2030/LPM | 0,00 | 2,83 | 7,95 | 13,20 | 17,72 | 24,69 |
Sources : Rapports d’exécution Défense, Sénat, Fondation iFRAP octobre 2025.
Actuellement, les crédits prévus dans le PLF 2026 sont de 66,7 Mds€, soit près de 2,3 Mds€ au-dessus de la programmation initiale de la LPM 2024-2030 pour 2026, mais encore 0,5 Md€ en dessous de celle d’une LPM portée à 3% du PIB à horizon 2030, comme l’évoquait le Sénat au printemps dernier[3]. Pour 2025, la LFI (Loi de finance initiale) a prévu un montant total de crédits votés pour la Défense de 59,9 Mds€, soit un niveau inférieur à celui programmé par la LPM pour le même exercice (-1,25 Md€). Cependant, de l’avis même du Sénat, « il a pu être évoqué dans les derniers mois l’hypothèse de l’ouverture de crédits supplémentaires en gestion » permettant ainsi de rattraper la trajectoire de programmation. Seule l’exécution nous permettra de le vérifier. Les sommes à mobilier sont donc considérables :
2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | Total cumulé | |
| Effort annuel LPM par rapport à 2025 (Md€ courants) | 3,2 | 6,4 | 9,9 | 13,4 | 16,9 | 49,8 |
| Effort complémentaire (actualisation) en Md€ courants | 2,8 | 8 | 13,2 | 17,7 | 24,7 | 66,4 |
| Total (Md€ courants) | 6,0 | 14,4 | 23,1 | 31,1 | 41,6 | 116,2 |
Sources : Rapports d’exécution Défense, Sénat, calculs Fondation iFRAP octobre 2025.
Il s’agit d’augmenter par rapport à leur niveau de 2025 l’ensemble des crédits de programmation de près de 16,9 Mds€ en 2030, auxquels s’ajouteraient 24,7 Mds€ de crédits d’actualisation. Notons cependant qu’il existe un hiatus de construction entre l’objectif OTAN et la LPM actualisée. En effet, la LPM présente actuellement une évolution des crédits en valeur, indépendamment de l’évolution de la croissance nominale. Il en résulte que c’est le ministère des Armées qui supporte les écarts d’inflation sous la forme d’une perte de pouvoir d’achat éventuelle. Au contraire, en format OTAN, l’objectif est assigné en volume. Donc indépendamment des perspectives de croissance. Le budget militaire doit donc être assuré d’obtenir les crédits nécessaires à chaque étape de programmation.
Une démarche nécessaire de « sincérisation » des crédits de la Défense
Si la LPM 2024-2030 atteint les niveaux de dépenses programmés, les reports de crédits explosent atteignant près de 8 Mds€ en 2024 reportés en 2025. Cela représente tout de même 21,8 % des crédits hors dépenses de personnel (titre 2).
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | |
| Total dépenses de défense exécutées ou votées | 44,3 | 46,1 | 47,9 | 50,5 | 54,8 | 58,4 | 59,9 | 66,7 | 67,7 | 70,9 |
| dont reports de crédits de l'année n-1 | 3,40 | 3,89 | 3,76 | 3,88 | 3,88 | 6,09 | 8,02 | |||
| Total des dépenses votées de l'année exécutées | 40,90 | 42,21 | 44,14 | 46,62 | 50,93 | 52,34 | 51,93 | 66,73 | 67,65 | 70,91 |
| Dépenses de personnel Titre 2 | 20,57 | 20,79 | 21,05 | 21,54 | 22,31 | 23,17 | 23,17 | 23,83 | 24,11 | 24,45 |
| Dépenses hors titre 2 hors reports de crédits | 20,33 | 21,42 | 23,09 | 25,08 | 28,62 | 29,17 | 28,76 | |||
| Proportion des dépenses hors titre 2 votées et consommées dans l'année | 85,7% | 84,6% | 86,0% | 86,6% | 88,1% | 82,7% | 78,2% | |||
| % des reports de crédits dans le total des dépenses hors titre 2 | 14,3% | 15,4% | 14,0% | 13,4% | 11,9% | 17,3% | 21,8% |
Source : Cour des comptes, NEB et rapports Assemblée nationale et Sénat loi de règlement du budget et d’approbation des comptes, LFI 2025 et PLF 2026.
Il s'agit d'un phénomène en constante augmentation depuis 2023, avec une croissance des reports de crédits de paiement de près de 106,7 %. Dans ces conditions, l’objectif de reports de crédits nuls à horizon 2027 pourrait être atteint si l’actualisation de la LPM était mise en partie à profit pour respecter le plafond de dépenses nouvelles prévues dans le cadre de la LPM initiale.
En revanche, les restes à payer continueraient de s’accumuler, puisqu’il s’agit de programmes d’investissement en cours traités budgétairement sous la forme d’AENE (d’autorisations d’engagement non engagées). Les montants actualisés font apparaître un niveau de 99 Mds€ pour la seule mission Défense en 2024, soit 2,81 fois le budget de la défense hors titre 2 de l’année en cours.
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Estimation des restes à payer (Md€ courants) | 59,7 | 64,1 | 83,0 | 91,0 | 97,2 | 99,0 |
| En % du budget défense hors titre 2 | 2,51 | 2,53 | 3,09 | 3,14 | 2,99 | 2,81 |
Source : Sénat, rapport sur le RAP 2024 et antérieurs.
Quels mécanismes utiliser pour financer l’actualisation de la LPM 2024-2030 ?
Afin de sécuriser la trajectoire d’augmentation des dépenses militaires, plusieurs leviers pourraient être activés :
Travailler au doublement de la réserve de précaution des ministères :
Actuellement la réserve de précaution des ministères est fixée en loi de finances, et par la circulaire annuelle relative au lancement de la gestion budgétaire et à la mise en place de la réserve de précaution à un effort de 4 %, hors titre 2, et de 0,5% sur les dépenses de personnel. L’architecture valable jusqu’à plus ample informé (circulaire budgétaire pas encore parue), jusqu’en 2026 inclus, serait la suivante :
| Exercices budgétaires | 2015 à 2017 | 2018 à 2019 | 2020 à 2022 | 2023 | 2024 à 2026 |
| Taux moyen de mise en réserve hors titre 2 | 8,0% | 3,0% | 3,5% | 4,0% | |
| Taux de réserve réduit (dépenses contraintes) – prestations sociales |
| 0,5% | |||
| Taux de réserve majoré (dépenses modulables) |
| 4% | 5% | 5,5% | |
| Taux de mise en réserve pour le titre 2 | 0,50% | ||||
| Programme dont les crédits sont évaluatifs et exemptés de mise en réserve | Pas de mise en réserve | ||||
Sources : Lois de finances et circulaires annuelle relative au lancement de la gestion budgétaire.
Par ailleurs, l’usage de la réserve de précaution est aujourd’hui avant tout destinée à des annulations de crédits en fin de gestion afin d’éviter toute sur-exécution des dépenses, ou de compenser une sous-exécution des recettes dans un but de pilotage du solde d’exécution budgétaire.
| En Md€ | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 (p) | 2026 PLF en cours |
| Réserve initiale [A] | 4,52 | 5,10 | 5,51 | 8,78 | 8,94 | 9,40 | 8,80 |
| "Surgels" (y compris fin de gestion) [B] | 1,74 | 0,12 | 0,22 | 5,63 | 19,25 | 4,2 | |
| Réserve après "Surgels" [C]=[A]+[B] | 6,26 | 5,22 | 5,74 | 14,41 | 28,18 | 13,60 | |
| Dégels: crédits rendus disponibles (y compris fin de gestion) [D] | 3,29 | 3,65 | 4,11 | 6,55 | 10,78 | ||
| Crédits conservés en réserve ou définitivement annulés [E]=[C]-[D] | 2,97 | 1,57 | 1,62 | 7,86 | 17,41 | 13,60 | |
| dont annulations | 2,72 | 1,56 | 1,52 | 5,19 | 15,86 | 2,7 | |
| dont réserve résiduelle | 0,24 | 0,01 | 0,11 | 2,68 | 1,55 | ||
| Pourcentage de crédits de la réserve de précaution rendus disponibles [D]/[C] | 53% | 70% | 72% | 45% | 38% |
Sources : Lois de finances et circulaires annuelle relative au lancement de la gestion budgétaire ; (p) provisoire.
En 2024, les annulations de crédits ont représenté 91 % des crédits réservés hors dégels en cours d’année. La réserve résiduelle ne représente que 1,55 Mds€ est reportée, permettant des ouvertures en début de gestion de l’année suivante. Par ailleurs, pour 2026, les crédits mis en réserve devraient représenter 8,8 Mds€ dont 8 Mds€ au titre des dépenses hors titre 2 à 4 %, contre 9,4 Mds€ un an auparavant (8,6 Mds€ hors titre 2 et 800 M€ de titre 2).
Nous proposons donc dans un premier temps de doubler la réserve de précaution pour la passer à nouveau à 8% hors dépenses de personnel – afin de conserver 8 milliards d’euros dans la réserve de pilotage classique et d’appliquer l’équivalent d’un surgel automatique en début de gestion de 8 milliards d’euros supplémentaires.
Créer un compte d’affectation spécial « actualisation de la LPM 2024-2030 » :
Créé en loi de finances, le CAS « actualisation LPM » serait abondé par le produit du doublement de la mise en réserve de précaution effectuée pour partie en début d’année et pour partie en LFG (loi de finances de fin de gestion). Techniquement, il s’agirait de dégels puis de virements successifs. A ce titre, et en vertu de la LOLF (article 12, II), ces mouvements inter-ministériels entre programmes de ministères distincts doivent être autorisés par décret après information des commissions parlementaires compétentes, sans les limites du plafond de 2 % des crédits ouverts par programme comme pour les virements de crédits intra-ministériels. Cependant, l’emploi des crédits transférés doit traditionnellement correspondre à des actions du programme d’origine et à un objectif déterminé. La première condition qualitative de niveau organique pourrait toutefois être modifiée à titre exceptionnel et pour cet usage seulement en loi de finances ou en loi de programmation des finances publiques[4]. Le CAS serait alors abondé par virements des autres ministères à partir des sommes mises en réserve pour un montant annuel récurant de 8 à 9 Mds€.
Développer le financement extra-budgétaire du ministère et de ses opérateurs :
Il s’agirait ici de créer un outil de type Livret Défense qui viendrait directement abonder les investissements des opérateurs et du ministère via le dispositif des fonds de concours.
Le montage pourrait prendre la forme d’une augmentation fléchée du livret A, en créant un compartiment dédié au financement des investissements de défense (A+). Celui-ci viendrait abonder un fond de financement de la défense dont les produits seraient rebudgétisés sous la forme de fonds de concours. Les intérêts seraient reversés aux épargnants sous une forme proche des dotations non consomptibles des universités.
Pour le financement de la BITD, Bpifance lance le fonds « Allons enfants ! »Bpifrance a lancé le 14 octobre 2025 le fonds « Allons enfants ! » avec Axa, BPCE et Meilleurtaux, qui est d’ores-et-déjà ouvert aux particuliers, leur donnant ainsi accès au private equity « kaki [5]». Il faut dire que le secteur de la BITD (base industrielle et technologique de défense) a des besoins estimés à plus de 15 Mds€. Le fonds devrait permettre d’apporter 450 M€ de financements aux PME et ETI de la défense ainsi qu’aux entreprises duales. Il s’agit d’un fonds semi-ouvert, si bien que les épargnants pourront souscrire pendant 10 ans avec la possibilité d’effectuer des rachats trimestriels à partir de la 6ème année (donc à partir du 30 juillet 2030). La durée du fonds est fixée à 20 ans avec un rendement cible de 5 % et des frais annuels entre 2,1 % et 3,25 %. Il s’agit d’un fonds sans garantie de capital ni de rendement[6]. Par ailleurs, Bpifrance devrait étendre son offre en proposant le lancement d’obligations Défense. Une première émission est annoncée à partir de l’automne 2025 pour un montant minimal de 500 M€. |
Cette démarche s’inspirerait de celle initiée par François Hollande qui en 2012 voulait porter le plafond du livret A de 15 000 à 30 000 euros. Il ne le sera finalement qu’à hauteur de 22 900 euros. En effet, les encours sont encore très significatifs : d’après les statistiques de la Fédération bancaire française[7], l’encours du livret A s’élevait en décembre 2024 à 442,5 milliards d’euros, et sa collecte nette cumulée sur l’année (Caisse des dépôts) à près de 15 milliards d’euros[8]. Nous estimons que si l’on augmentait le plafond du livret A de 75 %, et compte tenu du nombre de ménages dépassant déjà le plafond légal actuel (12,7 % mais 43 % de l’encours total 2023), il serait possible de collecter la 1ère année 20 milliards d’euros supplémentaires fléchés vers les investissements de défense (sur base volontaire dans un compartiment dédié A+).
- Un usage avisé des flexibilités offertes par ReArm Europe :
Annoncé le 6 mars 2025, le plan ReArm Europe débouche finalement sur un financement davantage national qu’européen. Sans surprise en effet, les Etats peinent à concilier le principe de souveraineté nationale avec le besoin d’agir de concert. Ainsi, le Plan de la commission européenne ne flèche pas de financement particulier en direction des programmes communautaires de défense déjà mis en place pour soutenir l’industrie militaire comme le FEDEF (Fonds européen de la défense) et le futur EDIP (Programme industriel de la défense européen[14]). Dans le futur budget européen (cadre financier pluriannuel 2028-2034), le volet défense et espace serait doté de 131 Mds€[15].
La France a d’ores et déjà annoncé qu’elle autofinancerait sa propre montée en puissance, sans dégrader son déficit.
Les principales mesures de ReArm EU (mars 2025)ReArm EU propose un certain nombre de flexibilités qui pourraient être partiellement sollicitées en cas de crise :
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Conclusion
Pour parvenir à augmenter notre effort de défense jusqu’à 3,5 % d’ici 2032 et à 3% en 2030, il faudrait parvenir, sans modifier la trajectoire du solde public déjà arrêté, à financer une augmentation de près de 25 Mds€ supplémentaires à horizon 2030. Nous proposons deux solutions à cette fin :
Des économies « forcées » sur les autres ministères se traduisant par des redéploiements : sous la forme de mises en réserves suivies de l’abondement d’un CAS spécifique doté annuellement de près de 8 à 9 Mds€. En l’absence de toute consommation exhaustive, les sommes seraient reportées pour créditer les années suivantes. Ce vecteur permettrait de « sincériser » la trajectoire des dépenses militaires à compter de 2027 en « neutralisant » les reports de crédits estimés jusqu’à présent à environ 8 Mds€/an.
En développant des ressources extra-budgétaires au moyen de fonds de concours abondés par un Fonds défense, lui-même financé par un nouveau compartiment du livret A (A+). Près de 20 milliards d’euros/an pourraient être collectés à cette fin et utilisés spécifiquement en matière d’investissements.
[1] https://www.publicsenat.fr/actualites/economie/defense-catherine-vautrin-defend-un-doublement-du-budget-des-armees
[2] https://www.bfmtv.com/economie/entreprises/defense/413-milliards-d-euros-pour-les-armees-entre-2024-et-2030-la-ministre-catherine-vautrin-va-presenter-une-actualisation-de-la-loi-de-programmation-militaire_AD-202510210748.html
[3] Dominique LEGGE, rapport d’information sur les perspectives de financement des objectifs fixés par la loi de programmation militaire, Sénat, n°615, 14 mai 2025 p.14.
[4] Et dont l’actualisation est nécessaire puisque les fondamentaux de la LPFP 2023-2027 sont aujourd’hui caducs. Alternativement des « actions pour le financement de la défense » pourraient être définis dans l’ensemble des programmes.
[5] https://www.lesechos.fr/finance-marches/banque-assurances/allons-enfants-de-linvestissement-bpifrance-lance-son-nouveau-fonds-depargne-dans-la-defense-2192028
[6] https://www.lesechos.fr/patrimoine/placement/defense-faut-il-investir-dans-le-nouveau-fonds-de-bpifrance-2192045
[7] https://www.fbf.fr/uploads/2025/02/Lepargne-des-menages-Fevrier-2025.pdf#page=10
[8] Voir Caisse des dépôts, situation à la fin février 2025, https://www.caissedesdepots.fr/sites/default/files/2025-02/2025%2002%2024%20-%20Communiqu%C3%A9%20Collecte%20mensuelle%20LA-LDDS%20-%20LEP%20janvier%202025.pdf, les chiffres ne sont pas définitifs et peuvent encore être ajustés en attendant la publication annuelle de la banque de France (ex-observatoire de l’épargne réglementée).
[9] Les plafonds ont été rehaussés à de multiples reprises, pour un historique de l’augmentation des plafonds du livret A voir https://www.moneyvox.fr/livret-a/plafond.php
[10] Le livret A en 2011 réalisant 2ème plus important gain de collecte de son histoire, avec +17,38 Md€, voir https://www.20minutes.fr/economie/868542-20120127-francois-hollande-propose-doubler-plafond-livret-a-bonne-nouvelle
[11] https://www.lexpress.fr/politique/livret-a-les-calculs-de-hollande-sont-ils-justes_1426533.html?auth=54b6889359&auth=bc0ac300b0
[12] https://www.europe1.fr/economie/Livret-A-le-plafond-ne-devrait-pas-depasser-22-950-euros-854916
[13] Rapport annuel de la Banque de France sur l’épargne réglementée, année 2024 p.33 et 34 https://www.banque-france.fr/fr/publications-et-statistiques/publications/rapport-sur-lepargne-reglementee-2023
[14] Federico Santopinto, Le plan ReArm Europe et la quadrature du cercle entre intégration et souveraineté nationale, IRIS, 12 mars 2025.
[15] https://www.reif-eu.org/actualite/proposition-de-cadre-financier-pluriannuel-de-la-commission/
