Loi spéciale 2026 : Les points positifs et les points négatifs
Et Rebelote ! Après la loi spéciale pour 2025 adoptée le 20 décembre 2024, voilà la loi spéciale pour 2026 adoptée le 26 décembre 2025. C’est désormais la 4ème fois sous la Vème République qu’une telle loi spéciale est adoptée après les précédents historiques de 1962 et de 1979. En vertu de la loi spéciale, les impôts pourront être prélevés selon la législation fiscale en vigueur en 2025. Tous les nouveaux impôts prévus par le budget 2026 sont pour l'instant non effectifs : taxe holdings... La CDHR (contribution différentielle sur les hauts revenus) et la CEBS (pour les entreprises à l’IS) sont aussi suspendues puisque votées en 2025 uniquement pour un an. Et c'est tant mieux. Par ailleurs, les prélèvements sur recette au profit des collectivités territoriales sont reconduits explicitement, alors que ceux relatifs à l’UE le seraient implicitement. En revanche, c’est la seconde année consécutive que l’Etat est autorisé à s’endetter sans plafond s’agissant du montant de sa dette négociable (article 3)… ce qui peut induire des dérapages sur le niveau de la dette publique et sur le coût de la charge de la dette en 2026.
La loi spéciale pour 2026 constitue la 4ème loi spéciale de la Vème République
En 1962, l’adoption d’une motion de censure dans le cadre de l’activation de l’article 11 par le Général de Gaulle afin de réviser la constitution (pour obtenir l’élection du Président au suffrage universel) le 4 octobre conduit le Président de la République à dissoudre l’Assemblée national le 9. Les élections législatives ont lieu les 18 et 25 novembre 1962. En conséquence une loi de spéciale est votée le 22 décembre, après dépôt le 11 décembre autorisant la perception des recettes et reprenant la Première partie de la loi de finances. La seconde partie ne sera examinée qu’entre janvier et février 2023 pour une promulgation le 23 février 1963.
En 1979, la loi de finances pour 1980 a été censurée intégralement par le Conseil constitutionnel le 24 décembre 1979. En effet une règle procédurale n’avait pas été respectée : le vote de la partie recette avant celui de la partie dépenses d’après l’ordonnance de 1959 (référence budgétaire alors en vigueur). En pratique face au conflit entre le RPR de Jacques Chirac et l’UDF de Valérie Giscard d’Estaing, l’article d’équilibre du budget est rejeté mais passe tout de même à l’examen de la seconde partie consacrée aux dépenses. Le Gouvernement déclenche ensuite l’article 49.3. Or puisque la première partie avait été rejetée, la seconde partie devenait sans objet. En conséquence le législateur a adopté dans l’urgence une loi spéciale autorisant le Gouvernement à percevoir les impôts et taxes existants. La loi de finances n’étant adoptée que le 18 janvier 1980.
En 2024, une motion de censure a été adoptée le 4 décembre au cours de la discussion du PLFSS 2025. Dans ces conditions « les délais restants pour la discussion du projet de loi de finances et l’absence de nomination d’un Gouvernement de plein exercice en temps utile ont justifié le dépôt d’un projet de loi spéciale autorisant à continuer à percevoir les impôts existants, jusqu’au vote de la loi de finances pour 2025 » intervenue les 5 et 6 février 2025 et promulguée le 14[1].
Un contexte fiscal plus doux que celui prévu par le PLF 2026 initial
En l’absence d’adoption du PLF 2026 dans les délais impartis, toutes les mesures fiscales décidées dans le cadre de la « petite lois » proposée par l’Assemblée nationale au Sénat sont « suspendues ». En conséquence plusieurs cas de figure apparaissent :
Les impôts exceptionnels prorogés (CEBS pour les entreprises (pour la moitié de son rendement de 2025 et la CDHR (contribution différentielle) pour les ménages les plus aisés déjà assujettis à la CEHR) sont suspendus. Bien entendu, la manière de liquider ces impôts sous la forme d’acomptes, fait que même en cas de non-adoption du PLF 2026 dans sa forme de 2025 ou dans la nouvelle mouture présentée en janvier 2026, une fraction sera toutefois prélevée en 2026 puisqu’il s’agissait d’une imposition pour 2026 dont la liquidation quasi-intégrale était anticipée en 2025 pour faire échec à la non-rétroactivité dans le cadre de l’adoption du PLF 2025. D’autres impôts sont provisoirement suspendus bien que largement rabotés comme par exemple la taxe sur les « holdings ».
Les suppressions de niches fiscales envisagées sont elles aussi suspendues jusqu’à plus ample informé. Initialement, le Gouvernement tablait sur la suppression/Rabot de pas moins de 23 niches fiscales pour un volume financier de 5 Md€[2]. L’ensemble de ces réformes ayant survécus à la discussion budgétaire demeurent inapplicables.
En revanches d’autres impôts pourraient augmenter et notamment l’IR faute de revalorisation de son barème par la loi spéciale qui vise à poursuivre le prélèvement des impôts courants et qui ne peut pas procéder l’adaptation de son barème qui par définition est « gelé ». Il en résulterait alors des recettes en plus, environ 1 Md€ en année pleine si aucune lois de finances n’est adoptée ensuite pour en moduler le barème. Le dernier pointage disponible fait état d’un paiement en 2025 de l’IR 2024 par 47% des foyers fiscaux[3]. Il serait dépassé.
Un traitement différencié des prélèvements sur recettes de l’Etat qui interroge
En revanche s’agissant des prélèvements sur recettes effectués au bénéfice des collectivités territoriales et de l’Union européenne, des divergences manifestes de traitement apparaissent. Dans son avis du 9 décembre 2024 relatif à la loi spéciale pour 2025[4], le Conseil d’Etat a précisé que[5] « l’autorisation de continuer à percevoir les impôts existants (…) doit être regardée (…) comme emportant également, la reconduction des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales. » Il en résulte qu’il n’était pas nécessaire de préciser dans le cadre de la loi spéciale le montant exact et exhaustif des prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales comme le fait pourtant l’article 2 de la loi spéciale, tout en n’y faisant pas figurer le montant des PSR en direction de l’Union européenne. Cela n’a bien évidemment aucune conséquence juridique particulière. Il s’agit plutôt d’une mesure d’affichage à raison des élections municipales qui interviennent en mars 2026.
En revanche ces montants sont nécessairement ceux de l’année précédente. Si aucune loi de finances n’était finalement votée en 2026, des économies seraient dégagés sur le champ des collectivités locales puisque le montant des prélèvements sur recettes reproduirait celui de l’année précédente soit 45,2 Md€ contre un PLF 2026 qui les fixaient à 49,5 Md€ soit une « économie » en année pleine de +4,3 Md€.
Il existe donc une difficulté particulière pour le PSRUE puisqu’en 2026 précisément la contribution de la France devrait passer en la matière d’une contribution de 23 Md€ à près de 28,4 Md€. Cette augmentation s’expliquant par « une hausse de 37 Md€, soit 23,8% des crédits de paiement proposés (…) par rapport au budget initiale pour 2025 » de l’Union européenne « notamment sous l’effet d’un phénomène de rattrapage des paiements effectués au titre de la politique de cohésion. » Si le PSR UE restait à son niveau 2025 sans correction par le législateur, la France baisserait sa participation au budget de l’UE de quelques 5,4 Md€. Mais cela ouvrirait immédiatement une crise institutionnelle et internationale.
Et pourtant sans budget depuis 3 ans comment font les Espagnols ?En Espagne, bien que l'État fonctionne avec un budget prorogé (reconduit) depuis plusieurs années (le budget de 2023 a été reconduit pour 2024, 2025 et désormais 2026), le paiement de la contribution au budget de l'Union européenne (l'équivalent du PSR français) ne pose aucun problème technique ou juridique. Voici comment ce paiement est assuré malgré l'absence de vote d'une nouvelle loi de finances :
Contrairement à la France où l'absence de budget au 1er janvier bloquerait tout (d'où les lois spéciales d'urgence évoquées précédemment), la Constitution espagnole (Article 134.4) est beaucoup plus souple :
Le montant dû à l'UE varie chaque année (selon le RNB ou la TVA), donc le montant inscrit dans le budget de 2023 (prorogé) peut ne pas correspondre exactement à la somme due en 2026. Pour résoudre cela, la loi budgétaire espagnole (Ley General Presupuestaria) classe certaines dépenses comme « crédits ampliables » (extensibles).
En résumé En Espagne, le paiement à l'UE est considéré comme une dette de l'État. Il est prioritaire et automatique. L'absence de nouveau budget n'est qu'un problème politique, pas un obstacle comptable pour honorer les engagements internationaux du pays. |
Quels effets de la loi spéciale sur les dépenses ?
La loi spéciale ne permet en théorie la reconduction de l’ensemble des crédits de l’année précédente mais ne consomme que les crédits qualifiés de « services votés ». Il s’agit puisque la LOLF ne connaît pas cette catégorie de dépenses jugées « courantes » c’est-à-dire non exceptionnelles permettant d’assurer a minima la continuité de l’Etat et de la vie de la nation. A ce titre les ministères peuvent continuer à payer des dépenses de personnels dans le cadre des enveloppes existantes, mais aussi les dépenses de fonctionnement courant et les subventions pour charge de service public pour leur montant de l’année précédente.
Ainsi la loi spéciale publiée au J.O. le 27 décembre a été immédiatement prolongée par un décret promulgué le 30 décembre relatif aux « services votés[6] », permettant aux ministères d’assurer la continuité de l’action publique dans l’attente de l’adoption d’un PLF 2026 en cours d’année. Une circulaire[7] a été émise le même jour, notée très signalée, dans laquelle le Premier Ministre LECORNU rappelle que « ces services votés ne constituent pas « une autorisation à dépenser le niveau de crédits ouverts en loi de finances 2025 ». Ils correspondent à « la faculté de mobiliser les seuls crédits indispensables pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions approuvées l’année précédente par le Parlement. »
Une seconde circulaire du 30 décembre 2025[8], décline les blocages mis en place dans Chorus (progiciel de gestion intégrée de l’Etat) à l’instar de l’année précédente, Amélie de Montchalin Ministre des comptes publics précise que « seuls 25% » des crédits ouverts « [seraient] disponibles » à compter du 2 janvier. Le reste des crédits restant bloqués jusqu’à l’adoption de la loi de finances 2026.
Cette règle n’est cependant qu’imparfaitement valable pour les dépenses dites « de guichet ». Ces dernières sont en effet « estimatives », sauf à supprimer les guichets ou à en rendre les crédits limitatifs (donc épuisables selon la formule « premier arrivé, premier servi », mais pas tous (voir notre encadré).
La question épineuse des dépenses de guichetDans le langage budgétaire, les « dépenses de guichet » désignent des dispositifs d'aides ou de subventions qui sont automatiquement accordés à tout demandeur (particulier ou entreprise) remplissant les conditions fixées, tant que le dispositif est ouvert. Ce sont des dépenses particulièrement redoutées par Bercy car elles sont « évaluatives » et difficilement pilotables : l'État ne décide pas du montant final dépensé, c'est le nombre de demandeurs qui le dicte. Si le succès est au rendez-vous, la facture peut exploser bien au-delà des prévisions. Voici les principaux postes qui relèvent actuellement de cette logique en ce début d'année 2026 : 1. Les aides à l'apprentissage (Le « super-guichet ») C'est le poste le plus massif de ces dernières années.
2. Les aides à la rénovation énergétique
3. Les guichets de soutien aux entreprises Bien que les dispositifs « Covid » (PGE, fonds de solidarité) soient fermés, des mécanismes de soutien ont perduré, notamment face à la crise énergétique :
Pourquoi est-ce un sujet de tension ? Dans un contexte où les marges de manœuvre sont nulles, ces dépenses sont les premières visées. Le gouvernement a souvent deux choix brutaux pour les maîtriser :
4. L’épineuse question des guichets sociaux : l'État supporte directement sur son budget plusieurs "guichets sociaux" massifs qui fonctionnent exactement comme des dépenses de guichet classiques (droit ouvert = paiement obligatoire). Et sur ces dépenses, il n’est pas question d’une régulation budgétaire en gestion. Par ailleurs leur indexation sur l’inflation est partiellement automatique, sans mesure législative spécifique. Ainsi pour l’AAH et la part (forfaitaire) de la prime d'activité la revalorisation est automatique, pour l’ASS elle ne l’est pas et nécessite la prise d’un décret. Enfin s’agissant des bonifications individuelles de la PA, elles sont discrétionnaires. Voici les principaux : a. La Prime d'activité (Le plus gros guichet "travail") C'est une dépense de l'État pur (programme 304 de la mission "Solidarité").
b. L'Allocation aux Adultes Handicapés (AAH) C'est historiquement la plus grosse prestation sociale payée directement par le budget de l'État (programme 157).
c. L'Allocation de Solidarité Spécifique (ASS) Souvent oubliée, elle est pourtant payée par l'État (via France Travail qui agit comme opérateur).
Résumé : Qui paie quoi ?
*Exception : L'État a "recentralisé" (repris à sa charge) le RSA dans certains départements en faillite ou volontaires, comme la Seine-Saint-Denis ou les Pyrénées-Orientales, transformant pour ces territoires le RSA en dépense d'État. |
La question du non-plafonnement de la dette négociable de l’Etat
En vertu de l’article 34 de la LOLF, c’est à la loi de finances initiale de fixer un plafond de variation de la dette négociable de l’Etat d’une durée supérieure à 1 an. Cette exigence vise à encadrer la capacité d’endettement de l’Etat et à permettre un contrôle parlementaire. Mais cette règle organique ne s’applique explicitement qu’aux lois de finances initiales, rectificatives et de fin de gestion. Elle ne s’applique pas aux lois spéciales prévues à l’article 45 de la LOLF qui constituent une catégorie distincte des lois de finances.
Pourtant, l’article 47 alinéa 4 de la constitution et l’article 45 de la LOLF définissent un champ très restreint pour la loi spéciale – autorisation de percevoir les impôts existants, ouverture par décret des crédits relatifs aux services votés – mais ne font aucune mention d’un plafond d’endettement ni du refinancement de l’Etat. D’ailleurs la loi spéciale de 1979 ne comportait aucune disposition sur l’emprunt. Ce n’est qu’en 2024 à la faveur de la loi spéciale qu’une faculté à emprunter a été prévue. Le Gouvernement y a été autorisé par le Conseil d’Etat qui dans son avis du 9 décembre 2024 a précisé que « eu égard à leur différence d’objet et de fondement juridique, l’autorisation de recourir à l’emprunt ne saurait être assimilée à l’autorisation de percevoir l’impôt. Toutefois, dès lors que les emprunts représentent à l’heure actuelle, une part significative du total des ressources annuelles de l’Etat, cette autorisation conditionne la possibilité même pour le Gouvernement d’ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés. » En conséquence le CE considère que le Gouvernement pour se conformer aux obligations de l’article 47 de la Constitution, doit inscrire dans le projet de loi spéciale des dispositions autorisant l’Etat à recourir à l’emprunt.
Pour d’une part financer l’écart entre les dépenses se rapportant aux services votés et le produit des impôts existant (et des recettes non fiscales) ;
Pour d’autre part refinancer les emprunts venus à échéance ;
Le Conseil d’Etat ne se prononce que sur la couverture de l’ensemble des charges de trésorerie de l’Etat, mais pas sur le second versant de la formule inscrite à l’article 3 et présente traditionnellement en lois de finances, à savoir « ou pour renforcer les réserves de change »… ce qui peut signifier que si « l’absence de plafond ne signifie pas que l’Etat serait libre d’emprunter sans contrainte » comme le relève le rapport annexé du Sénat, il existe quand même une latitude supplémentaire en sus de l’interprétation restrictive qu’en donne le Conseil d’Etat… une latitude qui pourrait faire dériver la dette faute de plafond bien défini.
On aura beau jeu de remarquer que l’autorisation d’emprunt non plafonné introduite en 2024 pour l’Etat « n’a pas été censurée » pour la simple raison qu’elle n’a pas été déférée au Conseil constitutionnel, pas plus que celle-ci si bien que l’on ne connaît pas la position des « sages de la rue de Montpensier » sur cette question.
Enfin s’agissant du volet d’emprunt des organismes de sécurité sociale, approuvé par un article 4 en 2024 dans le cadre de la loi spéciale pour 2025, le Conseil d’Etat l’a approuvé comme permettant à ces organismes d’assurer « la continuité des paiements et [le] remboursement des prestations sociales » dont l’interruption « aurait été de nature à porter atteinte aux principes constitutionnels de protection de la santé et d’accès à des moyens convenables d’existence » garantis par l’alinéa 11 du Préambule de la constitution de 1946. Dans le cas d’espèce de la loi spéciale pour 2026, cette question ne se pose pas puisque la LFSS 2026 a été promulguée le 30 décembre 2025. Elle n’a donc pas besoin d’une disposition spécifique en la matière.
Une économie en trompe l’œil s’agissant du non financement des allègements de charges
S’agissant enfin des compensations accordées par l’Etat à la sécurité sociale dans le cadre de la LFSS 2026, on sait qu’environ 4,5 Md€ ont été accordés contre le maintien d’allègements généraux de charges aux entreprises. Cette compensation faisait partie de la négociation avec le groupe socialiste à l’Assemblée nationale afin d’aboutir à l’adoption de la LFSS 2026. Or faute de loi de finances 2026 votée, la loi spéciale ne peut porter cette modification compensatoire[9].
Le solde budgétaire de l’Etat en serait donc mécaniquement amélioré si la loi spéciale remplaçait durant toute l’année une loi de finances impossible à adopter, tandis que le solde de la sécurité sociale serait dégradé d’autant, sans effet sur le déficit public global, mais avec sans doute un léger renchérissement de la charge de la dette – puisque les conditions d’emprunts de l’ACOSS sont moins favorables que celles de France Trésor.
Conclusion
La loi spéciale adoptée dans un format comparable pour la 2ème année consécutive – mais dans un contexte politique sans doute encore plus contraint – impacte de façon positive comme négative la trajectoire de nos finances publiques. Elle bénéficie également diversement au contribuable français:
Négativement, les économies additionnelles prévues manquent à l’appel. S’y ajoutent les effets mécaniques de certaines dépenses de guichets et principalement à caractère social dont en outre les revalorisations sont parfois automatiques. La non revalorisation du barème de l'IR est un coup dur pour les contribuables qui le paient déjà, avec des effets de bords à attendre à l'entrée du barème et au voisinage des tranches.
Positivement, des dépenses n’ayant pas le caractère de « services votés » sont bloquées, tandis que les crédits sont décaissés au compte-goutte. On trouve également des économies de constatation sur les prélèvements sur recettes en direction des collectivités territoriales ou de l’Union européenne. Pour les contribuables, la loi spéciale suspend la mise en place ou la prolongation de taxes exceptionnelles (CDHR, CEBS), le plafonnement de l'abattement de 10% pour les retraités, ainsi que la non suppression de près de 23 niches fiscales.
S'agissant des prélèvements sur recettes, la question est cependant posée du financement de nos engagements internationaux. On a montré que dans le cas Espagnol ce type de transferts n’était pas affecté car qualifié d’évaluatif dans sa législation financière, ce qui n’est pas du tout le cas en France. La crise politique française pourrait donc diffuser ses effets jusqu’au sein du budget de l’Union européenne, ce qui n’a pas nécessairement été bien anticipé.
Enfin s’agissant de l’endettement, l’ouverture vers la couverture des risques de change semble assez flexible, et affaiblit le contrôle parlementaire sur la dette négociable de l’Etat, précisément en période de crise politique. La faiblesse des rentrées fiscales et le manque d'économies risquent de conjuguer leurs effet pour faire augmenter le montant de la dette.
[1] Voir par exemple, le dossier législatif relatif à la loi spéciale, https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-248.html et en particuliers les développements portés par les rapporteurs généraux, Philippe JUVIN et Jean-François HUSSON.
[2] https://www.leparisien.fr/economie/impots/budget-2026-voici-la-liste-des-23-niches-fiscales-menacees-etes-vous-concerne-15-10-2025-6TVOGHESAJEGFEXLOS46VID45M.php, ainsi que https://www.lefigaro.fr/conjoncture/budget-2026-quelles-sont-les-23-niches-fiscales-que-le-gouvernement-veut-supprimer-20251015
[3] Voir DESF, L’impôt sur le revenu 2024 a été plus dynamique que prévu, DGFiP Statistiques n°41, Novembre 2025.
[4] https://conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-relatif-a-l-interpretation-de-l-article-45-de-la-lolf-pris-pour-l-application-du-quatrieme-alinea-de-l-article-47-de-la-constitution
[5] Considérant n°7.
[6]https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000053202506
[7] Circulaire 6515/SG du 30 décembre 2025 https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=45637
[8] Circulaire NOR : CPPB2536414C du 30 décembre 2025 relative à la gestion budgétaire de l’Etat et des organismes publics et opérateurs financés par l’Etat pendant la période des services votés en 2026. https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf/circ?id=45636
[9] Voir notre précédente note sur le sujet en date du 11 décembre 2025 : https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/le-deficit-de-la-securite-sociale-pourrait-vite-depasser-les-22-mdeu-en-2026
