Exécution des finances publiques 2025 : vers une augmentation des impôts sans fin ?
En cette fin avril, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), cis auprès de la Cour des comptes, a rendu son avis relatif au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025. Il a été publié conjointement à un avis sur le RAA 2026 (rapport d’avancement annuel) dont nous traiterons dans une prochaine note. Disons-le tout de go, si le déficit 2025 semble exécuté à -5,1% du PIB, soit en amélioration de +0,3 point par rapport à son niveau anticipé en LFI 2025 et si cette bonne surprise permet de faire baisser ce même déficit public de +0,7 point par rapport à son niveau 2024 (-5,8% du PIB) c’est uniquement grâce à une bonne tenue spontanée des recettes fiscales (élasticité de 1,1) et à l’adjonction de 23 Md€ de mesures additionnelles en prélèvements obligatoire. L’augmentation de la dépense contribue à creuser le déficit de -0,1 point de PIB (+0,1 point hors alourdissement de la charge de la dette). Enfin, la dette augmente de 2,9 points à 115,6% du PIB faute au solde public d’atteindre son niveau stabilisant (-2,2 % du PIB). Car il y a un « catch » comme disent les anglosaxons, en effet, la trajectoire des dépenses primaires nettes sur laquelle le Gouvernement s’est engagé auprès du Conseil Européen a une porte de sortie : il est possible de dépasser le niveau de dépenses attendu si l’on les gage par des mesures fiscales supplémentaires « pérennes ». Faute de majorité politique pour baisser telle ou telle dépense, le recours à la fiscalité devient une option de facilité et qui monte en puissance.
Un déficit en baisse, grâce à une augmentation inédite des prélèvements obligatoires
Ainsi que le relève le HCFP « après deux années de forte dégradation des finances publiques françaises, le déficit public a diminué en 2025 de 0,7 point de PIB pour s’établir à 5,1 points de PIB. » Ce résultat a été obtenu en gestion à partir des éléments suivants :
2024 | 2025 | Ecart en Md€ | |
| Total recettes publiques | 1 503,6 | 1 561,6 | 58,0 |
| Total des dépenses publiques | 1 672,7 | 1 714,1 | 41,4 |
| Solde public | -169,1 | -152,5 | 16,6 |
La décomposition est la suivante :
Déficit public en 2024 | -5,8 | Montants % PIB | Effets | En Md€ |
Variation | 0,7 | 1,7 | dont P.O | 50,9 |
0,8 | dont mesures nouvelles en P.O. | 23 | ||
0,9 | dont évolution spontanée des P.O. | 27,9 | ||
0,2 | dont recettes non fiscales | 7,1 | ||
-1,4 | dont dépenses publiques | -41,4 | ||
| Déficit public en 2025 | -5,1 | Var totale | 16,6 |
Source : PJ loi de règlement et avis du HCFP avril 2026.
L’amélioration de 0,7 point entre 2024 et 2025 est obtenue par une amélioration du solde public de 16,6 Md€. Cette performance « modeste » étant réalisée par une hausse des prélèvements obligatoires de +4,1% (+50,9 Md€) répartis entre une évolution spontanée de 2,2% (soit une élasticité de 1,1 pour une croissance de 2% en valeur) soit +27,9 Md€ et des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires de 23 Md€ avec entre autres « la surtaxe d’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises (+7,5 Md€), plusieurs mesures de hausse des cotisations sociales et de réduction des allègements (autour de 5 Md€), et la sortie du bouclier tarifaire sur l’électricité (3,7 Md€). »
2023 | 2024 | 2025 | Ecart 25-24 | |
| Déficit public Md€ | -151,9 | -169,1 | -152,5 | 16,6 |
| Déficit public en pt PIB | -5,4 | -5,8 | -5,1 | 0,7 |
Source : INSEE, comptes nationaux et avis du HCFP avril 2026.
On relèvera également une hausse des recettes non fiscales (hors P.O. y compris UE) de +7,1 Md€. En revanche, les dépenses publiques augmentent de +41,4 Md€ sur un an, soit une augmentation supérieure à la croissance du PIB de 2,5%. Un rythme qui ne faiblit pas d’ailleurs lorsque l’on en retranche les crédits d’impôt (toujours +2,5%, à 400 M€ près).
2024 | 2025 | Evol (Md€) | Evol (%) | 2024 | 2025 | Evol Pts | |
| Total des dépenses publiques (Md€/% PIB) | 1 672,7 | 1 714,1 | 41,4 | 2,5 | 57,3 | 57,6 | 0,3 |
| Dépenses hors crédits d'impôts | 1 652,9 | 1 693,9 | 41,0 | 2,5 | 56,6 | 56,9 | 0,3 |
| Total des recettes publiques | 1 503,6 | 1 561,6 | 58,0 | 3,9 | 51,5 | 52,4 | 0,9 |
| Prélèvements obligatoires (y.c. UE, net de CI) | 1 254,2 | 1 305,1 | 50,9 | 4,1 | 43,0 | 43,8 | 0,9 |
| Recettes hors prélèvements obligatoires | 249,4 | 256,5 | 7,1 | 2,9 | 8,5 | 8,6 | 0,1 |
Source : INSEE, comptes nationaux et avis du HCFP avril 2026.
Enfin, on constatera que la dépense a été tenue grâce d’abord à un repli significatif de la hausse des dépenses des collectivités territoriales (classées au sein des APUL) avec une augmentation en valeur de +1,7% en 2025 en valeur et de +0,6% en volume, ce qui constitue une modération significative qu’il faut mettre au crédit du cycle électoral (les élections municipales intervenant en mars 2026). Par rapport à 2024 les écarts sont très significatifs, de -3,1 points en valeur et de -1,8 point en volume.
Evolution en valeur et en volume de la dépense publique par sous-secteurs hors transferts internes à champ courant | ||||||
En valeur (%) | En volume (%)* | |||||
2024 | 2025 | Ecart (en pt) | 2024 | 2025 | Ecart (en pt) | |
| Etat | 1,2 | 2,4 | 1,2 | -1,1 | 1,3 | 2,4 |
| ODAC | 3,8 | -0,4 | -4,2 | 1,4 | -1,5 | -2,9 |
| APUL | 4,8 | 1,7 | -3,1 | 2,4 | 0,6 | -1,8 |
| ASSO | 5,5 | 3,4 | -2,1 | 3,1 | 2,3 | -0,8 |
| Total | 4,0 | 2,5 | -1,5 | 1,6 | 1,4 | -0,2 |
Source : PLF de règlement et avis du HCFP avril 2026. *Déflatés du déflateur de PIB.
Cette modération s’observe également s’agissant des ODAC, avec un repli encore plus marqué (mais un volume moindre de départ[1]), ces « agences » (puisque ce champ INSEE ne recouvre pas exactement le champ budgétaire des opérateurs[2]) baissant leurs dépenses dans toutes les métriques (-0,4% en valeur et -1,5% en volume). En revanche, les dépenses :
de l’Etat augmentent significativement de +2,4% en valeur et de +1,3% en volume « tirées par les charges d’intérêt et les dépenses de défense. » Elles accélèrent même par rapport à l’année passée de l’ordre de +1,2 point en valeur et de +2,4 points en volume entre 2024 et 2025.
de sécurité sociale (ASSO) qui bien qu’en décélération (-2,1 points en valeur et -0,8 point en volume par rapport à 2024) restent toujours les plus dynamiques et tirent l’augmentation globale de la dépense publique avec +3,4% en valeur et +2,4% en en volume en 2025. « Elles sont tirées par la hausse des prestations de santé (+4,9%), en lien avec la dynamique des soins de ville et de l’activité des hôpitaux et établissements de santé publics[3], et par les prestations vieillesse (+3,5%) » (pour cause de refus de désindexation).
Une meilleure exécution qu’escomptée en LFI 2025 par une dépense publique mieux maîtrisée et des P.O. meilleurs qu’attendus
La comparaison de l’exécution 2025 avec la LFI 2025 amendée (pour cause de loi spéciale) fait apparaître un solde structurel légèrement plus enfoncé qu’escompté, tandis que le niveau du solde conjoncturel lui semble divisé par deux par rapport aux estimations de la LFI 2025 amendée : (-0,4 points de PIB). Cependant, celui-ci va être substantiellement relevé dans le cadre du RAA 2026 pour l’année 2025 dans la mesure où (voir infra) sa contribution passe de -0,4 point de PIB à -0,1 point de PIB pour 2025.
Contrairement à l’image que renvoie à première vue ce tableau ci-dessous, si le solde effectif s’améliore de 0,3 point de PIB par rapport à la prévision initiale, soit +8,2 Md€ c’est d’abord par une meilleure rentrée des recettes (+7,6 Md€) « dont un peu plus de la moitié du fait des prélèvements obligatoires » alors que leur contribution en en points de PIB n’est que de 0,1 point de PIB. En effet, le montant constaté des P.O. de 1.305,1 Md€ est supérieur (y compris UE) de 4,4 Md€ à la prévision de la LFI amendée (1.300,7 Md€), mais relève surtout d’un effet de base, puisque l’exécution 2024 a été meilleure qu’attendue (+4,3 Md€).
Exécution 2025 | LFI 2025 | ||
| En % du PIB sauf mention contraire | Prévisions | Ecarts | |
| Solde structurel en point de PIB potentiel | -4,7 | -4,6 | -0,1 |
| Solde conjoncturel | -0,4 | -0,8 | 0,4 |
| Solde des mesures ponctuelles et temporaires | -0,1 | -0,1 | 0 |
| Solde effectif | -5,1 | -5,4 | 0,3 |
| Dette au sens de Maastricht | 115,6 | 115,5 | 0,1 |
| Taux des P.O. y.c UE nets des C.I. | 43,6 | 43,5 | 0,1 |
| Dépenses publiques (hors C.I.) | 56,6 | 56,8 | -0,2 |
| Dépenses publiques (hors C.I.) en Md€ | 1 694 | 1 695 | -1 |
| Evolution de cette dépense publique en volume (%) à champ constant | 1,6 | 1,2 | 0,4 |
| Principales dépenses d'investissement (en Md€) à champ constant | 26 | 29 | -3 |
Source : PLF de règlement et avis du HCFP avril 2026.
En particulier, on relève une moins-value historique de TVA (-3 Md€), liée à une atonie de la consommation et d’un effet « petits colis », contrebalancé par une encaisse plus importante sur l’IS (+6,9 Md€) par rapport à la prévision initiale amendée. Les mesures nouvelles décidées en 2025 sont en définitive plus faibles qu’escomptées de -3 Md€ environ en lien avec l’abandon de la deuxième journée de solidarité.
En revanche les dépenses publiques hors crédits d’impôt baissent de 0,2 point de PIB, se traduisant en valeur par une augmentation de 1 Md€. Sachant que la charge d’intérêt des administrations publiques baisse par rapport à la prévision de 0,5 Md€. On notera en particulier que :
L’exécution du l’agrégat budgétaire du périmètre des dépenses de l’Etat (PDE) hors transfert excède de 4 Md€ la LFI, alors même que « les dépenses de transfert de l’Etat vers d’autres entités publiques ont été plus basses que prévu » ;
A l’inverse, les dépenses des opérateurs sont exécutées beaucoup plus bas qu’anticipé initialement de près de 4 Md€ du fait « de moindres dépenses au titre du plan France 2030. » L’enveloppe globale APUC est donc « tenue » à raison d’une baisse des investissements.
S’agissant des ASSO, leurs dépenses dépassent de plus de 4 Md€ la prévision initiale en exécution malgré la tenue de l’ONDAM (-0,45 Md€) « en raison notamment de dépassements sur les dépenses de chômage, ainsi que sur les dépenses des hôpitaux et des établissements publics de santé ».
Enfin les APUL voient leurs dépenses en baisse par rapport aux prévisions de près de 6 Md€, en fonctionnement comme en investissement, là encore touchés par la première année du DILICO et par le cycle électoral.
La dette quant à elle est légèrement plus haute en exécution que prévu initialement de +0,1 point à 115,6% du PIB « en raison d’une croissance nominale plus faible que prévu (2,0% contre 2,3%) » sans effet stock-flux majeur (opérations financières) en cours de gestion.
Mais l’application d’une trajectoire de dépenses primaires nettes permissive qui ouvre la porte à des augmentations d’impôt sans fin
Faute de majorité stable pour dégager un consensus sur une stratégie de baisse structurelle des dépenses publiques, c’est in finenotre respect de la trajectoire d’évolution de la dépense primaire nette qui est scruté par les institutions européennes. Or, ce dispositif a été pensé comme respecté à partir du moment où des recettes fiscales supplémentaires viennent combler les dérapages constatés. Et « en 2025, du fait notamment des hausses d’impôts, cette évolution a juste respecté le plafond annuel auquel la France s’est engagée (+0,8% en 2025). » Il y a donc un risque non nul que les ajustements à trouver en dernière minute se trouvent d’abord dans des facilités fiscales plutôt que dans des économies structurelles… ad infinitis.
La décomposition du solde public selon les règles budgétaires Maastrichiennes se présente comme suit :
| En pt de PIB | 2024 | 2025 | Variation |
| Solde effectif | -5,8 | -5,1 | 0,7 |
| Composante conjoncturelle | 0,0 | -0,1 | -0,1 |
| Mesures ponctuelles et temporaires | -0,1 | -0,1 | 0,0 |
| Solde structurel | -5,7 | -4,9 | 0,8 |
| Ajustement structurel | -0,4 | 0,8 | 1,2 |
| Effort structurel | 0 | 0,7 | 0,7 |
| dont effort en prélèvements obligatoires | 0,2 | 0,8 | 0,6 |
| dont effort en dépense | -0,2 | -0,1 | 0,1 |
| Composante non discrétionnaire | -0,4 | 0,1 | 0,5 |
| dont recettes hors P.O. | 0,1 | 0,1 | 0,0 |
| dont effets d'élasticités fiscales des P.O. | -0,5 | 0,1 | 0,6 |
Source : RAA 2026, avril 2026.
On y fait apparaître clairement que l’ajustement structurel réalisé a reposé entre 2024 et 2025 sur un effort de 0,8 point de PIB s’agissant des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires contre un effort en dépenses négatif de -0,1 point de PIB. Il est possible d’en soupçonner un potentiel dépassement de l’objectif d’évolution de la règle de dépenses primaires nettes imposé à la France. En pratique la cascade de retraitements permettant de définir le niveau de la dépense primaire nette est la suivante en partant des dépenses publiques brutes :
2023 | 2024 | 2025 | Var 25-24 | Var cumulée depuis 2023 | |
| Total des dépenses y.c. C.I. | 1 608,3 | 1 672,7 | 1 714,1 | 41,4 | 105,8 |
| - dépenses financées par des transferts de l'UE | 12,1 | 10,8 | 11,2 | 0,4 | -0,9 |
| Total des dépenses financées au niveau national | 1 596,2 | 1 661,9 | 1 702,9 | 41,0 | 106,7 |
| - Cofinancement national des programmes financés par l'Union | 3,4 | 2,9 | 2,4 | -0,5 | -1,0 |
| - Charge de la dette publique | 53,4 | 60,1 | 66,6 | 6,5 | 13,2 |
| - Composante conjoncturelle des prestations chômage | -0,1 | -0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |
| - Dépenses ponctuelles incluses dans les projections | 2,8 | 2,8 | 2,1 | -0,7 | -0,7 |
| Total des dépenses primaires nationales avant prise en compte de mesures supplémentaires en recettes | 1 536,7 | 1 596,1 | 1 631,6 | 35,5 | 94,9 |
| Total des dépenses primaires nationales nettes avec prise en compte des mesures en recettes | 1 536,7 | 1 590,1 | 1 608,6 | 18,5 | 71,9 |
Source : RAA 2026, avril 2026, tableau n°5 p.25
Les retraitements consistent à soustraire les dépenses financées par les transferts de l’UE, mais aussi les cofinancements nationaux des programmes financés par l’Union, la charge de la dette considérée comme une dépense non pilotable, la composante conjoncturelle des prestations chômage afin de neutraliser la part conjoncturelle d’une partie des stabilisateurs automatiques (hors minima sociaux), enfin les dépenses ponctuelles notifiées à la commission. Ainsi recalculée l’enveloppe des dépenses publiques primaires nettes (DPN) augmente de 35,5 Md€ entre 2024 et 2025 contre 41,4 Md€ initialement.
2023 | 2024 | 2025 | |
| Dépenses primaires nettes avant mesures en matière de recettes (Md€) | 1 536,7 | 1 596,1 | 1 631,6 |
| Variation | 59,4 | 35,5 | |
| En % | 3,9 | 2,2 | |
| Mais mesures nouvelles en recettes | 6,0 | 23,0 | |
| Variation des dépenses primaires nettes après prise en charge via mesures nouvelles en recettes | 53,4 | 12,5 | |
| En % | 3,5 | 0,8 |
Source : RAA 2026, avril 2026, et calculs Fondation iFRAP avril 2026
Hors mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, l’évolution des dépenses auraient été de +3,9% en 2024 et de +2,2% en 2025. Soit techniquement un dépassement franc de l’objectif 2025 fixé à +0,8%. Pour « tenir l’objectif » les pouvoirs publics ont donc injecté pour 23 Md€ de mesures nouvelles en recettes permettant de respecter in fine l’objectif Maastrichien sans ralentir suffisamment les dépenses.
Pour rappel, il n’y a pas en 2024 de « cagnotte » constituée par une sous-exécution de l’objectif d’évolution de la dépense primaire nette imposée par le Conseil européen :
| en % | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 |
| Recommandation du Conseil Européen | 0 | 3,8 | 0,8 | 1,2 |
| Réalisation/projection | 0 | 3,5 | 0,8 | 1,2 |
| Evolution de la dépense primaire nette cumulée du Conseil Européen | 3,8 | 4,6 | 5,8 | |
| Evolution de la dépense primaire nette cumulée réalisée ou projetée | 3,5 | 4,3 | 5,5 |
Source : RAA 2026, avril 2026, et calculs Fondation iFRAP avril 2026
En effet, le différentiel de 0,2 point intervenu en 2024 « s’explique par plusieurs facteurs de divergence de chiffrages sur différentes composantes de la DPN : mesures discrétionnaires en recettes, dépenses conjoncturelles de chômage, périmètre des dépenses provisionnées par des transferts de l’UE. »
Conclusion
L’avis du HCFP a le mérite in fine de « mettre les pieds dans le plat » pour souligner la fragilité de l’atteinte des objectifs financiers pour l’année 2025. La « bonne nouvelle » et la production d’un déficit moins enfoncé qu’escompté (-5,1% du PIB contre -5,3% y compris en actualisation de la LFI 2026) témoignent d’une bonne tenue des dépenses uniquement en direction des opérateurs via ralentissement des investissements France 2030 et des collectivités locales dans le cadre du cycle électoral. Pour les autres postes de dépenses et au premier chef celles relatives à la sécurité sociale (ASSO) aucune mesure d’envergure n’a pu être prise, ni en direction des retraites ni des dépenses d’assurance malade malgré l’atteinte de l’ONDAM.
L’exécution des comptes publics 2025 et la bonne surprise du déficit reposent d’abord sur un retour d’une élasticité des P.O. proche de l’unité (1,1) malgré une croissance plus faible qu’attendue (2% contre 2,3%) et surtout à près de 23 Md€ de prélèvements obligatoires en plus. Cet apport a permis de tenir l’objectif de DPN (dépenses primaires nettes) assigné à la France pour 2025 à hauteur de +0,8%. D’où un débat politique centré « surtout à gauche et au centre » sur les prélèvements obligatoires… une facilité qui ne pourra pas se reproduire éternellement et notamment dans la perspective de 2027.
[1] On regrettera d’ailleurs que ces tableaux ne soient pas également livrés en valeur absolue, ce qui aurait permis d’en mieux suivre les évolutions en euros constants et courants.
[2] Voir sur ce sujet notre dossier dédié de mai 2025, Agences et opérateurs : supprimer, fusionner et privatiser, Société civile n°267.
[3] Se reporter pour une analyse détaillée en comptabilité générale voir notre note d’analyse sur le 1er avis du comité d’alerte de l’ONDAM d’avril 2026, https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/ondam-2026-prevoir-1mdeu-deconomies-pour-eviter-le-depassement
