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Budget et fiscalité

Moins de déficit en 2025 ? Merci les impôts supplémentaires !

Ce ne sont pas les dépenses publiques qui baissent mais les prélèvements obligatoires qui augmentent

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 05 juin 2026 à 12:23
• Mis à jour le 08 juin 2026 à 12:37

Un déficit de l’Etat en baisse en 2025, sauf en comptabilité patrimoniale…

D’après la Cour des comptes et les informations transmises par l’INSEE, le solde de l’Etat, en comptabilité budgétaire (BG+CS+BA[1]), atteindrait en exécution 2025 -124,2 Md€, soit +31,7 Md€ par rapport à l’exercice précédent. 

Source : Cour des comptes (avril 2026), rapport p.43.

En comptabilité nationale, le solde « maastrichien » de l’Etat s’apprécierait de 23 Md€ à -128,1 Md€, soit de -4,3 % du PIB. Tandis qu’en comptabilité générale au contraire, celui-ci se dégraderait de 7,1 Md€. 

Source : Cour des comptes (avril 2026), rapport p.44.

La Cour indique que « l’écart de variation du solde entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale s’explique en majeure partie par la neutralité, en comptabilité nationale, de la fin du mécanisme d’amortissement de la dette covid (+6,5 Md€ en comptabilité budgétaire) », et avec la comptabilité générale par la technique des acomptes d’impôts, soit 14 Md€ dont 7,5 Md€ de contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises  et 3,5 Md€ pour l’impôt sur les sociétés[2].  On relèvera par ailleurs que, comme en comptabilité nationale, l’effet de la suppression du mécanisme d’amortissement de la dette covid est extourné (sans incidence), tandis que les charges de service public de l’énergie (écart de 7 Md€) et la charge de la dette (écart cumulé de 6 Md€) sont plus accusées en comptabilité générale, notamment parce que les techniques d’imputation sont différentes. Pour la Cour, l’écart avec le solde en comptabilité générale « traduit, en 2025, un nouvel appauvrissement de l’Etat, dont l’endettement croît plus vite que ses actifs ».

… qui s’explique d’abord par une hausse massive de ses recettes

En 2025, les recettes nettes du budget de l’Etat augmentent de 29,2 Md€ par rapport à l’exercice 2024, dont +30,7 Md€ de produits de recettes fiscales nettes, +0,8 Md€ de recettes non fiscales et une augmentation des prélèvements sur recettes (UE, collectivités territoriales) de 1,3 Md€, complétés par une baisse des fonds de concours et attributions de produits de -1 Md€. 

Source : Cour des comptes (avril 2026), rapport p.32, présentation Fondation IFRAP juin 2026.

Cette bonne tenue est liée à une hausse des recettes fiscales brutes (+26 Md€), complétée par une baisse des remboursements et dégrèvements (R&D) sur les impôts d’Etat (-4,7 Md€), qui s’explique notamment par une baisse des crédits d’impôt restitués en matière de TVA. 

Les 30,7 Md€ de variation des impôts nets (+9,4 %) par rapport à 2024 s’expliquent par « d’importantes mesures de hausses d’impôts (14,4 Md€) » et en particulier par la contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises (7,5 Md€) et la fin du bouclier tarifaire (4,6 Md€). 

S’y rajoutent des effets budgétaires liés à des mesures de transfert s’apparentant à des techniques de recentralisation de recettes fiscales : 3,3 Md€, dont 3,2 Md€ de taxes précédemment affectées à d’autres organismes (dont le 1 % logement).

Enfin, cette croissance inédite des recettes fiscales nettes de l’Etat est complétée par l’évolution spontanée des impôts de l’Etat, soit +4 %, +13 Md€, deux fois plus rapide que la croissance (2 %), « portée par le dynamisme des recettes de l’impôt sur le revenu, dû à une progression des revenus supérieure à celle du barème ».

… et par une modération plus faible des dépenses dont des économies peu documentées

Les dépenses nettes du budget général, y compris sur fonds de concours et attributions de produits (donc hors périmètre des budgets annexes et des comptes spéciaux qui sont contractés au niveau de leur solde), s’élèvent à 441,2 Md€ en 2025, contre 443,4 Md€ en 2024, soit une baisse de 2,2 Md€ (-0,5 %) et de -1,7 % en volume (via déflateur de PIB). 

Source : Cour des comptes (avril 2026), rapport p.32, présentation Fondation iFRAP juin 2026.

Mais « cette inflation à la baisse, pour la deuxième année consécutive, ne repose cependant pas sur des économies pérennes qui seraient venues compenser l’augmentation tendancielle de certaines dépenses courantes ». En effet, les dépenses tendancielles augmentent plus de deux fois plus vite que l’année précédente (+15,2 Md€ en 2025 contre +6,1 Md€ en 2024), dépassant sont niveau de 2023 (+14,5 Md€). Cet écart d’évolution tendancielle de la dépense (+9,1 Md€) est principalement dû à l’évolution des dépenses non pilotables (+5,1 Md€), sur laquelle l’évolution de la charge de la dette reste minoritaire (+1,46 Md€), ce qui renvoie pour celles-ci d’abord aux effets du CAS Pensions, (+2,3 Md€ entre 2024 et 2025). S’y ajoutent également les effets de la baisse des mesures de soutien public à l’économie pour faire face aux crises, leur contribution à la modération des dépenses n’est plus que de 8 Md€, soit plus de deux fois inférieur à ce qu’elles représentaient l’année précédente. 

Source : Cour des comptes (avril 2026), rapport p.104, présentation Fondation IFRAP juin 2026

En face, les « économies » sont de deux sortes : d’une part les mesures de régulation budgétaires qui représentent 7,2 Md€, mais que la Cour n’a pu comparer efficacement à celles des années précédentes. Et en second lieu, les mesures d’économies documentées, qui représentent une contribution de -4,8 Md€ dont 3,7 Md€ d’économies pérennes. 

Source : Cour des comptes (avril 2026)

La décomposition des dépenses par nature et de leur baisse permet de constater une baisse des dépenses de fonctionnement de -6,7 Md€, suivi d’une baisse des dépenses d’intervention (-2,7 Md€) et à un moindre degré des pouvoirs publics (-0,1 Md€), mais qui sont neutralisées par une hausse des dépenses de personnel (+3,4 Md€, incluant la hausse du CAS Pensions[3]), de l’investissement (+2,5 Md€) et de la charge de la dette (+1,46 Md€). 

• Les dépenses de fonctionnement en baisse le sont conjoncturellement à cause de la suppression du programme d’amortissement de la dette Covid (-6,5 Md€). Ainsi, « en neutralisant ce changement de périmètre, les dépenses de fonctionnement sont quasiment stables (-0,36 %) ». Sous la forme d’une baisse de 1,3 % des subventions pour charge de service public aux opérateurs, qui passent entre 2024 et 2025 de 34,3 Md€ à 33,9 Md€ (soit -0,4 Md€). Ces baisses sont compensées par une hausse des dépenses de fonctionnement des dépenses de défense (+1 Md€), écologie, développement et mobilité durables (+0,23 Md€) et mission Justice (+0,18 Md€). 

• Les dépenses d’intervention fléchissent de -2,7 Md€ (-1,9 %) en 2025. Mais cette baisse est bien plus faible que celle intervenue en 2024 (-16,6 Md€), à cause de la décroissance des effets d’extinction des dépenses de crise. Mais cette baisse cache mal une hausse importante (+5 Md€) en neutralisant la débudgétisation partielle des charges de service public de l’énergie des zones non interconnectées (contre +3,8 Md€ hors zones non interconnectées). Outre les économies de régulation sur les investissements de France 2030 (-2,8 Md€) et par prélèvement sur la trésorerie des opérateurs (-2,2 Md€) non reconductible en 2026. Les seules mesures structurelles sont constituées par le recentrage des dépenses de formation professionnelle (-1,5 Md€), et baisse des financements aux pôles de compétitivité (-1,3 Md€). 

• S’agissant des dépenses d’investissement, celles-ci sont poussées à la hausse +2,5 Md€ sur un an, tirées à 92 % par l’augmentation des investissements de la mission Défense (+2,3 Md€). A l’inverse, on assiste à une baisse des dépenses d’investissement des missions Transformation et fonction publique (-0,2 Md€) et Ecologie et Plan de relance (-0,1 Md€).

• Enfin, les dépenses de personnel, qui augmentent de +3,4 Md€, recouvrent une hausse des dépenses de rémunération de +1,1 Md€ et +2,3 Md€ pour les contributions du CAS Pensions. On peut considérer que les dépenses de personnel sont en cours de régulation, avec le gel du point d’indice et l’encadrement des revalorisations indemnitaires. Les principales mesures inflationnistes relèvent de l’augmentation de +0,2 Md€, suite à la création de l’ASNR par fusion de deux opérateurs existants, mais aussi de l’impact du GVT (+0,6 Md€) et de l’impact des mesures catégorielles (0,5 Md€) compensées par la fin des mesures exceptionnelles Jeux olympiques (-0,5 Md€). L’augmentation des contributions au CAS s’expliquant par la « hausse de quatre points du taux de contribution employeur à compter du 1^er janvier 2025 » afin de rééquilibrer le financement du CAS pensions[4].

Source : Cour des comptes, DGAFP (avril 2026).

Des reports de crédits, des charges à payer et des lois de programmations qui rigidifient la dépense sur 2026

Les reports de crédits 2025 sur l’exercice 2026 représentent 9,8 Md€ sur l’ensemble du Budget général (6,9 Md€) et des BA et comptes spéciaux (2,9 Md€). Ces reports de crédits sont cependant en baisse par rapport à l’année précédente, où ils représentaient 16,8 Md€ (soit une baisse de 41,6%). 

Par ailleurs, les « charges à payer » qui représentent des prestations réalisées (service fait) s’élèvent en 2025 à 18,9 Md€, en hausse de 2,1 Md€ par rapport à 2024. Ils se décomposent en dettes fournisseurs (6,1 Md€) civiles, 8,1 Md€ pour les charges à payer de la mission Défense. 

Enfin, la Cour note une « rigidification des dépenses » issues des lois de programmation. Ainsi, en 2025, 79,6 % des dépenses de l’Etat peuvent être considérées comme « rigides ». 35,4 % relèvent de la masse salariale, de dépenses contraintes liées aux PSR UE et collectivités territoriales (15,8 %), ainsi qu’aux dépenses de guichet, regroupant les prestations sociales (17 %) et les concours aux opérateurs (11,4 %). « En incluant la charge de la dette (11,7 %), les dépenses rigides atteignent 91,3 % du budget général ».

S’y rajoute la catégorie des « restes à payer » qui correspondent au montant des AENE (autorisations d’engagement affectées non engagées) qui pèsent en 2025 près de 230,5 Md€ en hausse de 13,7 Md€ (+6 %) par rapport à 2024. 51 % d’entre elles relèvent de la mission Défense. Ce montant se décompose en :

• 123,9 Md€ d’ici 2028 sous la forme d’une contractualisation pluriannuelle, dont 34,4 Md€ sur les COP des 434 opérateurs de l’Etat, 4,1 Md€ au titre des COM de l’audiovisuel public (2024-2029), 3,3 Md€ au titre des contrats de plan Etat-région jusqu’en 2027 ;

• L’impact des autres stratégies de programmation estimée à 51,5 Md€ dont pour le financement de la transition écologique 50,7 Md€ pour l’Etat et ses opérateurs à ce titre d’investissement annuel sur 2026-2028 ;

• Les lois de programmations pluriannuelles sectorielles pour +63,8 Md€ de dépenses supplémentaires prioritaires d’ici 2030 :

Source : Cour des comptes, à partir des lois de programmation sectorielles

Le financement de la dette de l’Etat et de sa charge qui atteint 51,0 Md€ en 2025

En comptabilité budgétaire, le besoin de financement de l’Etat s’est élevé à 290,5 Md€ en baisse de 15,2 Md€ par rapport à 2024. Ce besoin « résulte principalement de l’amortissement de la dette à moyen long terme… » pour 12,9 Md€, contrebalancé par un moindre déficit budgétaire (-31,7 Md€) à financer. 

Source : Agence France Trésor, Cour des comptes (avril 2026).

Mais, comme le relève la Cour, « davantage encore que les années précédentes, la principale ressource de financement de l’Etat est constituée par les émissions de titres à moyen et long termes ». Cette source de financement atteint 300 Md€ en 2025 contre 285 Md€ un an plus tôt, soit une progression de 5,3 %. Il est par ailleurs précisé que la catégorie des « Autres ressources de trésorerie » contribue une nouvelle fois négativement au besoin de financement de l’Etat : « d’une part la trésorerie excédentaire accumulée (…) a été consommée en 2022 et 2023 et ne constitue plus une ressource de financement mobilisable », mais encore « l’enregistrement de -14,2 Md€ de décotes à l’émission (…) a diminué d’autant les ressources disponibles », et font partie de cette section du tableau de financement. 

Source : Agence France Trésor, Cour des comptes (avril 2026) et NEB Gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat.

La Caisse de la dette publique consacrée au désendettement n’est plus abondée. Cela fait mécaniquement baisser les dépenses (effet périmétrique) du budget général, mais cela retire une ressource de financement, si bien qu’elle apparaît désormais valorisée à 0 dans le tableau ci-dessus. 

On notera également que l’Etat utilise moins de financement à court terme par l’intermédiaire des BTF, avec une variation négative de -5,2 Md€, ce qui s’explique par une décrue de l’encours de ces titres[5] qui est passé de 201 Md€ à 196 Md€ (ce qui correspond bien à la variation). 

La variation des dépôts des correspondants correspond principalement à la baisse des dépôts des établissements publics (-7,2 Md€). La NEB dédiée précisant que, « sur les vingt plus gros établissements dont les dépôts sont centralisés sur le Compte Unique du Trésor, seize ont vu leur encours diminuer en 2025[6] ». Etant précisé que s’agissant des correspondants internationaux, l’effet est « neutre » puisque la réduction des dépôts des banques centrales africaines (-1,7 Md€) est compensée par la progression de l’encours de l’Union européenne (+1,8 Md€). Par ailleurs, le compte du Trésor a été très sollicité par l’Etat, témoignant d’une baisse de l’encours des disponibilités (baisse de niveau de trésorerie) de 15,2 Md€ en 2026. 

Fin 2025, l’encours de dette négociable de l’Etat atteint 2 737 Md€ répartis entre 2 542 Md€ de titres à moyen long termes (MLT), et de 196 Md€ de titres à court terme. L’encours de dette totale augmente de 135 Md€ sur un an, dont une variation négative de 5 Md€ de la dette à court terme (voir supra) et une augmentation de 142 Md€ de la dette MLT. Etant précisé que le montant à rembourser dans les 10 ans (d’ici 2035) est de plus de 1 880 Md€. Le refinancement des tombées de dettes et son profil montrent l’existence d’un « mur » de capital à refinancer qui représente entre 2027 et 2032 près de 50 % du stock des OAT.

La charge budgétaire de la dette a atteint en 2025 +1,5 Md€ par rapport à 2024, à 51,6 Md€, alors même que l’année précédente cette charge avait diminué par rapport à 2023. Il s’agit d’un effet de la baisse des provisions pour charge d’indexation des OAT indexés, en lien avec la baisse de l’inflation survenue en 2024 puis en 2025, aboutissant à une baisse de la charge d’indexation en 2024 de -8,9 Md€ par rapport à l’année précédente. 2025 proposant une baisse beaucoup plus faible -2 Md€, qui ne suffit pas à compenser la hausse de la charge d’intérêt des OAT (+5,3 Md€) même en y ajoutant le recul du coût des BTF (-2,0 Md€).

Source : Cour des comptes (avril 2026).

Conclusion

Le vote de la loi spéciale pour 2025, jusqu’à l’adoption du PLF 2025 le 13 février, n’a pas spécialement joué dans le blocage des dépenses et ses effets sont insignifiant sur l’augmentation des dépenses. Cependant, une régulation infra-annuelle importante a été appliquée, permettant de conjurer la hausse tendancielle des dépenses de +15,2 Md€, aidé en cela par des effets de périmètres non négligeables (dont -6,5 Md€ de non-prolongation de l’amortissement de la dette Covid). Mais les mesures d’économies pérennes documentées sont faibles, de l’ordre de 3,7 Md€ seulement. Il en résulte que sous le périmètre « normé » des dépenses de l’Etat (PDE), la dépense augmente de 0,4 Md€ :

Source : Cour des comptes (avril 2025, p.33[7] et avril 2026, p.40).

Côté recettes, le caractère allant des ressources fiscales (+30,7 Md€) a été bien conforté par les mesures nouvelles décidées en loi de finances initiales (+14,4 Md€). Ce pis allé, qui compense mal le manque d’économies structurelles côté dépenses, est surtout très difficile à maintenir dans la durée. Il en résulte donc un déficit budgétaire en baisse de 31,7 Md€, insuffisant cependant pour stabiliser le niveau de la dette de l’Etat qui s’accroît encore de 135 Md€ sur un an, du fait à la fois de la nécessité de financer son solde déficitaire, mais également de refinancer l’encours de dettes arrivé à échéance, respectivement 124,2 Md€ et 168 Md€. Reste que le montant des dépenses portées par les lois de programmation sectorielles contribuent à rigidifier grandement la dépense, ce qui limite sans inflexion notable des lois de programmation, la capacité de l'exécutif à faire baisser très sensiblement la dépense publique au niveau de l'Etat. La Cour pointe qu’un mur de refinancement de dette s’approche de nous rapidement, ce qui impliquera d’assainir rapidement nos finances publiques dès 2027 pour faire face à ce choc… or pour le moment rien n’est moins sûr. 

 

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[1] Budget général, comptes spéciaux, budgets annexes, ndlr. 

[2] On relèvera qu’en comptabilité nationale, qui est pourtant une comptabilité d’engagement comme la comptabilité générale, l’imputation des acomptes est réalisée principalement comme en comptabilité budgétaire avec rattachement à l’exercice de perception et non comme en comptabilité générale.

[3] Voir supra, +2,3 Md€

[4] Son solde demeure cependant déficitaire (-2 Md€), à rapporter au solde cumulé (trésorerie du CAS) de seulement 2,6 Md€ fin 2025. 

[5] L’encours de titres doit donc être distingué des volumes empruntés qui ont été réduits quant à eux de 15 Md€ passant de 413 Md€ en 2024 à 398 Md€ en 2025. 

[6] Et en particulier la Société des Grands Projets (SGP) avec une baisse de dépôts de -3,9 Md€, suivie par BPI France (-0,8 Md€), l’ANR (-0,4 Md€) et le Commissariat à l’énergie atomique (-0,4 Md€) etc… Voir NEB Gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat en 2025 p.37. 

[7] https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-04/20250416-RBDE-2024.pdf#page=33 

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