Actualité

Budget et fiscalité

Débat d’orientation des finances publiques en 2027 : où sont les prévisions de recettes ?

• 

  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 17 juillet 2026 à 12:26
• Mis à jour le 20 juillet 2026 à 17:19

Les principaux points à retenir sont les suivants :

• Un effort d'État réel, mais optique. La progression affichée de +20 Md€ du budget général masque un quasi-gel des moyens discrétionnaires : hors dette et défense, +0,4 % en valeur, soit une contraction nette en volume. L'affichage d'un « effort le plus important » de l'État se vérifie sur le champ discrétionnaire, non sur le total.

• Le pari local. Le gel en valeur des dépenses des collectivités (339 Md€) suppose à la fois un repli d'investissement et une progression du fonctionnement limitée à l'inflation, alors même que la contribution au régime de retraite territorial augmente (~1 Md€). La Cour des comptes évalue à ~5 Md€ le dérapage possible dès 2026, ~2 Md€ pour le comité d’alerte des finances publiques de fin juin : c'est l'hypothèse la plus fragile du cadrage.

• La dynamique de la dette devient structurante. La charge d'intérêts passe de 64,8 à 74,2 Md€ (+9,4 Md€) et redevient, depuis 2020, un facteur aggravant du déficit (+0,2 pt de PIB/an en moyenne). L'effet de refinancement à taux élevé d'émissions passées à taux bas jouera mécaniquement à la hausse plusieurs années, ce qui renforce l'argument d'une réduction rapide du déficit.

• Les opérateurs (ODAC), angle mort récurrent. Stabilisés en 2025 (142,3 Md€), ils repartiraient à la hausse dès 2026. Leur retraitement symétrique (fait ici) est indispensable pour ne pas sous-estimer la dépense centrale : État + ODAC atteignent 777 Md€ en 2027 avant neutralisation de 69 Md€ de transferts internes. Toute réforme de la trajectoire centrale devra explicitement viser ce sous-secteur.

Cadrage général : un effort concentré sur l'État, largement neutralisé par la dette et la défense

En publiant le 15 juillet 2026 ses plafonds de dépenses au titre de l'article 48 de la LOLF, le Gouvernement affiche l'ambition de faire porter à l'État l'essentiel de l'effort de redressement, dans un contexte que la Cour des comptes a qualifié d'« alarmant ». En 2025, la dette publique a atteint 115,9 % du PIB, la charge de la dette 2,1 % du PIB et le déficit public s'établit à −5,1 % du PIB, soit un niveau encore supérieur à celui qui permettrait de stabiliser le ratio d'endettement.

Le message central du rapport doit toutefois être lu avec prudence. Les crédits du budget général progresseraient d'environ 20 Md€ en valeur (pour atteindre 417 Md€ hors CAS Pensions), mais cette hausse est presque intégralement absorbée par deux postes contraints : la charge de la dette (+12,3 Md€ sur le périmètre de l'État) et la trajectoire de la loi de programmation militaire (+6,4 Md€). Hors défense, l'ensemble des budgets ministériels ne progresseraient en 2027 que de +1,5 Md€, soit +0,4 % — environ quatre fois moins que l'inflation attendue en 2027.

Les autres sous-secteurs sont sollicités différemment : les dépenses de sécurité sociale progresseraient encore de +17 Md€ (+2,1 %), et les dépenses des collectivités seraient gelées en valeur à leur niveau de 2026 (339 Md€), le Gouvernement misant sur le repli d'investissement classique en année post-électorale et sur une progression du fonctionnement limitée à l'inflation. La Cour des comptes ayant récemment mis en doute cet optimisme (surcroît possible de dépenses locales de l'ordre de 5 Md€ dès 2026), la trajectoire locale constitue le principal aléa du cadrage.

Le montant de l'État est reconstitué par différence, à partir du total consolidé de l'APUC et de la dépense des ODAC : État (y c. transferts) = APUC consolidée + transferts internes − ODAC. Les transferts internes à l'APUC (pour l'essentiel des versements de l'État à ses opérateurs) sont mesurés à 72,1 Md€ en 2024 et 68,9 Md€ en 2025 dans les comptes de la nation, et ressortent à 67,5 puis 68,7 Md€ en 2026-2027 selon la décomposition du rapport — ordre de grandeur cohérent. Il en résulte une dépense de l'État hors crédits d'impôt de 607,7 Md€ en 2026 et 631,3 Md€ en 2027.

Sources : rapport « Plafonds de dépenses du PLF 2027 » (tableau 1, p. 3) ; Insee, comptes de la nation base 2020 (T.3202/3203/3204). Champ courant, y compris transferts, hors crédits d'impôt. Le total « État » est la somme de ses quatre composantes ; la ligne de neutralisation ramène État + ODAC au total consolidé de l'APUC. Calculs IFRAP.

Cette présentation restitue au champ central la même lecture que le champ local : deux sous-secteurs identifiés (État et ODAC / collectivités et ODAL) et une neutralisation explicite des flux croisés. Elle fait notamment ressortir que, sur les +25,1 Md€ de progression de l'APUC en 2027, +9,4 Md€ proviennent de la seule charge d'intérêts et +8,9 Md€ de la défense : hors ces deux postes et hors PSR-UE, la dépense de l'État ne croît que de +2,5 Md€, tandis que les opérateurs (ODAC) contribuent pour +2,7 Md€.

Cartographie de l’effort ministériel : contributeurs et bénéficiaires

L'analyse des plafonds par mission (tableau 2 du rapport, crédits budgétaires et taxes affectées, hors CAS Pensions et hors charge de la dette) fait apparaître une hiérarchie très resserrée, dominée par deux hausses contraintes. La lecture doit isoler ces dernières : la défense (+6,4 Md€, au titre de la LPM) et la charge de la dette (+12,3 Md€, logée hors de ce périmètre, dans la mission « Engagements financiers de l'État » sur le champ élargi) absorbent quasiment toute la marge, ne laissant qu'un solde de +1,5 Md€ pour l'ensemble des autres ministères.

Les principaux bénéficiaires de crédits supplémentaires

Au-delà de la défense, les hausses reflètent quelques priorités politiques assumées — sécurité, justice, écologie — et une hausse « contrainte » des prestations de solidarité (AAH et prime d'activité) pour environ +1 Md€. La justice progresse de +0,4 Md€ (+5 %, au-delà de la loi de programmation), l'écologie de +1,5 Md€ (dont l'amorçage du « nouveau nucléaire français »), et les missions régaliennes de l'Intérieur (Sécurités + Administration générale) d'environ +1 Md€.

Périmètre tableau 2 (crédits budgétaires + taxes affectées, hors CAS Pensions et charge de la dette). « Défense » et prestations de solidarité relèvent de hausses largement contraintes.

Les principaux contributeurs au redressement

Côté économies, un ministère se détache très nettement : le Travail et l'emploi, dont les crédits reculent de −1,9 Md€ (−9 %), auxquels s'ajoute une baisse de 0,9 Md€ des taxes affectées, soit −2,8 Md€ au total — de loin la première contribution à l'effort. Les autres baisses sont d'ampleur limitée (au plus −0,4 Md€) et tiennent souvent à des facteurs de périmètre ou de démographie (régimes sociaux et de retraite, aide publique au développement, dépassement de la phase d'amorçage de « France 2030 »). La stabilisation en valeur de la quasi-totalité des autres missions constitue, compte tenu de l'inflation, un effort réel en volume.

Périmètre tableau 2. La baisse du Travail combine −1,9 Md€ de crédits budgétaires et −0,9 Md€ de taxes affectées.

Un gel en valeur des dépenses des collectivités et des APUL en PLF 2027 : un objectif inédit en quête d’instrument

Le PLF 2027 assigne aux administrations publiques locales une trajectoire sans précédent dans un document budgétaire : un gel en valeur de leurs dépenses, maintenues à leur niveau de 2026 (338,6 Md€ sur le champ APUL, environ 339 Md€ arrondis). Or, à la différence des épisodes passés (contrats de Cahors, baisse de la DGF), aucun instrument de contractualisation n'est à ce jour connu pour porter cet effort : le rapport indique seulement que « les modalités de cette contribution seront définies d'ici au dépôt du projet de loi de finances ». Cette annexe caractérise ce gel, en mesure la fragilité au regard des dynamiques locales documentées par la Cour des comptes, puis examine le scénario d'un abandon du DILICO au profit d'une nouvelle contractualisation.

Sur le champ APUL — qui inclut les collectivités et leurs satellites (ODAL) —, la dépense est stabilisée à 338,6 Md€ entre 2026 et 2027. Ce gel en valeur équivaut, l'inflation étant positive, à une baisse de −1,6 % en volume selon le tableau 1 du rapport : c'est la trajectoire locale la plus restrictive jamais inscrite dans un cadrage gouvernemental.

La décomposition révèle toutefois que ce gel ne repose pas sur une maîtrise d'ensemble, mais sur un effet de compensation. Le fonctionnement des collectivités progresse encore de +3,7 Md€ (à l'inflation, soit 0,0 % en volume), tandis que l'investissement recule de −2,9 Md€ (−4,1 % en volume) et les ODAL de −0,5 Md€. La somme des composantes passe ainsi de 354,2 à 354,5 Md€ (+0,3), un mouvement exactement absorbé par la variation de la neutralisation des transferts internes (−15,6 à −15,9 Md€) : d'où un total consolidé rigoureusement inchangé.

* Évolution en volume 2027, hors transfert, à champ constant 2026 (tableau 1 du rapport). Sources : rapport art. 48 LOLF, tableau 1 ; retraitement IFRAP faisant apparaître les ODAL et la neutralisation des transferts internes à l'APUL.

Le gel est donc « acheté » par le repli de l'investissement local — un levier cyclique et non structurel. Le rapport l'assume : la maîtrise de l'investissement en 2027 est présentée comme la simple prolongation du creux post-électoral habituel, le cycle municipal étant le premier déterminant de l'investissement local. Deux limites en découlent. D'une part, ce ressort s'épuise mécaniquement dès la reprise du cycle (2028-2029). D'autre part, le fonctionnement — seule composante réellement pilotable dans la durée — n'est, lui, pas réduit, mais seulement indexé sur l'inflation, alors même qu'il devra absorber une nouvelle hausse de la cotisation retraite CNRACL (de l'ordre de +1 Md€).

Côté ressources, le rapport rappelle que les concours financiers de l'État atteindraient 53,9 Md€ en PLF 2027 (+8 Md€ depuis 2019) et que la dépense locale a crû de +3,4 %/an entre 2017 et 2025, contre +2,2 % pour l'inflation — un écart déjà documenté par la Fondation iFRAP. Passer d'une dynamique de +3,4 %/an à un gel en valeur suppose donc une rupture de tendance de près de cinq points, sans que l'outil pour l'obtenir soit encore défini.

Un objectif fragile au regard des résultats 2025 et des aléas 2026

Le point de départ est pourtant plus favorable qu'attendu. En comptabilité nationale, le solde local s'améliore de +2,7 Md€ en 2025, à −9,3 Md€, interrompant la dégradation de 2023-2024 (−12,0 Md€). Cette amélioration tient à un « effet de ciseaux » inversé : les produits de fonctionnement progressent de +5,9 Md€ (+2,3 %) contre +3,2 Md€ (+1,4 %) pour les charges. Mais elle repose pour près de la moitié sur le rebond des DMTO (+2,6 Md€) — une recette volatile et conjoncturelle, non une norme de dépense tenue.

La prévision 2026 du PSMT (−4,4 Md€) est même plus optimiste que la LFI (−6,1 Md€), portée par des recettes plus dynamiques et une baisse accentuée de l'investissement. La Cour des comptes souligne néanmoins des aléas substantiels (conjoncture, inflation, TVA affectée, prévisions de DMTO peu étayées) ; surtout, le comité d'alerte des finances publiques du 7 juillet 2026 a chiffré un risque de dérapage de +2,2 Md€ en dépenses (dont +1,6 Md€ de fonctionnement, tiré par les régions à +4,7 %, et +0,6 Md€ d'investissement) — information postérieure au rapport de la Cour.

Source : Cour des comptes (LFI 2026 et rapport d'avancement du PSMT, avril 2026), reprise dans la note d'analyse IFRAP. En comptabilité budgétaire, le déficit 2025 s'établit à 11,3 Md€ (écart de 2,0 Md€ lié notamment à la mise en réserve DILICO).

La fragilité de l'objectif 2027 est donc double. Elle est comptable — l'amélioration récente doit davantage aux DMTO et au creux d'investissement qu'à une inflexion du fonctionnement — et elle est institutionnelle : en l'absence de norme opposable, l'État ne dispose, face au principe de libre administration, que de deux leviers indirects, la modulation des concours financiers (un tiers des ressources locales) et un prélèvement de type DILICO. Or, ce dernier est précisément en voie de discrédit.

Le DILICO en voie d’abandon : un vide instrumental à combler

Institué par l'article 186 de la loi de finances pour 2025, le DILICO met en réserve une part des recettes fiscales locales, prélevée sur les douzièmes de fiscalité et restituée sur trois ans (2026-2028), à hauteur de 90 % aux collectivités contributrices et de 10 % à la péréquation. Il ne s'agit donc pas d'une économie définitive, mais d'une épargne forcée — un simple choc de trésorerie.

Son montant illustre l'écart récurrent entre l'ambition et le texte voté : 1 Md€ effectivement prélevé en 2025, puis un projet porté à 2 Md€ pour 2026 (« DILICO 2 »), ramené à 890 M€ par le Sénat, puis à 740 M€ en loi de finances. La répartition a fortement évolué : en 2026, année d'élections municipales, les communes sont totalement exonérées, le prélèvement pesant sur les EPCI (250 M€), les régions (350 M€) et, plus marginalement, les départements (140 M€).

La Cour juge le dispositif « inadapté et fragile ». Inadapté, car — le prélèvement étant restitué — son effet modérateur supposerait qu'il augmente chaque année, alors qu'il diminue (1 000 → 740 M€) : reconduit à l'identique, son effet net s'érode à mesure que les restitutions compensent les nouveaux prélèvements, si bien qu'il devrait croître « à l'infini » pour peser durablement. Fragile, car la base juridique du prélèvement sur les départements et les régions est incertaine. La Cour recommande en conséquence de le mettre en extinction (reversements 2027-2029, sans nouveaux prélèvements), au profit de véritables fonds de réserve par échelon.

D'où un paradoxe central pour 2027 : si le DILICO est effectivement abandonné et ses sommes restituées (2026-2028), ces restitutions viennent gonfler les ressources locales au moment même où le Gouvernement en vise le gel des dépenses. L'extinction du DILICO et l'objectif de gel sont donc logiquement incompatibles à instrument inchangé : le retrait du seul dispositif structurant en place appelle nécessairement un instrument de substitution. À défaut, le gel 2027 ne serait tenu que par le hasard du cycle d'investissement.

Vers une nouvelle contractualisation : rendre l’effort structurel et opposable

La conjonction d'un objectif de gel et d'un DILICO en voie d'extinction plaide pour une bascule vers une contractualisation rénovée, seule à même de transformer une ponction annuelle et fragile en règle de gouvernance pluriannuelle. Une telle architecture, cohérente avec les recommandations de la Cour, reposerait sur quatre piliers :

• un périmètre exhaustif, mais opérationnel — l'ensemble des APUL, ODAL compris, avec une focalisation sur les 200 à 300 plus grandes entités (70 à 75 % de la dépense locale, comme sous Cahors), les petites communes restant sous régime allégé ;

• une trajectoire pluriannuelle calibrée sur le pacte budgétaire européen — une sous-trajectoire des dépenses locales dans le PSMT, en volume de l'ordre de 0 % à +0,5 %/an, un objectif de solde et un plafond d'endettement ;

• une norme portant sur l'ensemble des transferts de l'État (DGF, TVA affectée, FCTVA, compensations, crédits budgétaires), contre un tiers seulement aujourd'hui, modulée par échelon selon la capacité contributive ;

• une péréquation renforcée sur indicateurs actualisés de richesse et de charges, assortie d'un mécanisme correctif proportionné (reprise financière plafonnée à 1-2 % des recettes réelles de fonctionnement) adossé à un ODEDEL cette fois opposable.

Le précédent des contrats de Cahors valide l'efficacité d'une norme négociée : sur 2018-2019, les dépenses de fonctionnement des 322 collectivités sous contrat ont reculé de −0,2 %, contre +0,3 % pour l'ensemble. À l'inverse, l'ODEDEL, jamais assorti du mécanisme correctif rejeté par le Sénat, a été dépassé dès 2024 (fonctionnement à +2,9 % en volume sur huit mois, investissement à +10,6 %).

Sur le plan quantitatif, la trajectoire indicative IFRAP fait des APUL une contributrice régulière plutôt qu'épisodique, de l'ordre de 3 à 4 Md€/an (soit 0,2 à 0,3 point de PIB), en concentrant le freinage sur le fonctionnement et en préservant l'investissement (autour de +2 %/an). Le solde local reviendrait à l'équilibre vers 2029-2030, facilitant la tenue d'une règle d'or d'ensemble pour les administrations centrales autour de 2031.

Trajectoire indicative IFRAP (note d'analyse) : 2025 = résultat Cour des comptes, 2026 = prévision PSMT, 2027-2030 = scénario central IFRAP à hypothèses prudentes (recettes +2 à 3 %/an, fonctionnement freiné à +1 à 1,5 % en valeur, investissement protégé). N'est ni une prévision officielle ni un engagement de la Cour ou du Gouvernement.

Le séquençage serait progressif : court terme (2026-2028), extinction du DILICO et fonds de réserve par échelon pour lisser la trésorerie sans l'effet érosif actuel ; moyen terme (2029-2030), montée en charge de la norme sur l'ensemble des transferts et renforcement de la péréquation ; long terme (2031-2035), intégration dans une véritable règle d'or locale (équilibre du compte de résultat, endettement réservé à l'investissement).

Les administrations de sécurité sociale dans le PLF 2027 : une hausse de +17 Md€ tirée par l’ONDAM et par la suspension de la réforme des retraites

Le tableau 1 du rapport de Bercy n'accorde qu'une place fugace au sous-secteur social : les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) « croîtraient plus vite que l'inflation » et progresseraient de +17 Md€ en 2027, pour atteindre 838,3 Md€, des « efforts ciblés » étant renvoyés à plus tard. Or les ASSO sont, dans ce cadrage, le seul sous-secteur dont la dépense accélère au-delà de l'inflation. Cette annexe reconstitue les deux moteurs de cette dynamique — l'ONDAM et la suspension de la réforme des retraites de 2023, dont l'effet culmine précisément en 2027 — puis en apprécie la cohérence d'ensemble.

Un contraste frappant : les ASSO seraient le seul sous-secteur qui accélère

Rapportée aux 821,1 Md€ de 2026, la hausse de +17,2 Md€ (arrondie à +17 par le rapport) porte les dépenses des ASSO à 838,3 Md€, soit +0,5 % en volume. Ce chiffre tranche avec les autres sous-secteurs : l'État hors charge de la dette et défense est contenu à +0,4 % en valeur, et les APUL sont gelées en valeur (−1,6 % en volume). La Cour des comptes confirme que, depuis 2024, ce sont bien les dépenses sociales qui sont les plus dynamiques, même si leur rythme ralentit à mesure que reflue l'inflation qui indexe les prestations (les prestations sociales représentent 76 à 80 % des dépenses des ASSO).

Source : Cour des comptes, RSPFP juin 2026 (tableau n° 15), évolutions en volume, hors transferts et hors crédits d'impôt. Le sous-secteur ASSO reste le plus dynamique sur toute la période.

La progression de +17,2 Md€ prévue en 2027 ne procède pas d'un aléa, mais de deux blocs de dépenses par nature dynamiques — la santé et les retraites — auxquels s'ajoute, en 2027, l'effet en année pleine d'un choix politique : la suspension de la réforme des retraites de 2023.

Premier moteur : l’ONDAM et la dépense de santé

L'ONDAM 2026 a été fixé à 274,4 Md€ par la LFSS pour 2026, soit +3,1 % à champ constant (et +3,4 % en valeur, +2,1 % en volume, rapporté à l'exécution 2025 de 265,4 Md€). Sa construction combine une progression spontanée de +8,9 Md€ (+3,3 %), +3,5 Md€ de mesures nouvelles et +0,7 Md€ au titre de la hausse de 3 points de la cotisation CNRACL des employeurs hospitaliers, dont sont retranchés 0,5 Md€ de débasage du Ségur et 4,4 Md€ d'économies.

Le comité d'alerte (avis du 25 juin 2026) souligne la fragilité de cet objectif. Le risque de dépassement se concentre sur les soins de ville (dépenses en accélération de +4,4 % sur janvier-avril 2026), pour un dépassement possible de 0,3 à 0,9 Md€, auquel s'ajoute un risque sur l'activité tarifée des établissements de santé (≈ +0,7 Md€). Les 1,1 Md€ de crédits mis en réserve ne couvriraient que partiellement ces risques, alors même que le déficit des hôpitaux publics (−2,7 Md€ en 2025) constitue, selon le comité, un « point de fuite » majeur de la norme.

Prolongé à son rythme récent (+3,1 %), l'ONDAM atteindrait environ 283 Md€ en 2027, soit une progression de l'ordre de +8,5 Md€ — à elle seule près de la moitié de la hausse des ASSO. Les « efforts ciblés » évoqués par le rapport pour « maîtriser cette forte hausse » ne sont, à ce stade, ni chiffrés ni documentés : comme pour la contribution des collectivités, l'objectif précède l'instrument.

Second moteur : la suspension de la réforme des retraites, dont l’effet en année pleine apparaît en 2027

Les pensions de retraite de base sont passées de 288,0 Md€ (2024) à 297,8 Md€ (2025), puis atteindraient 304,3 Md€ en 2026. La réforme des retraites de 2023 (relèvement progressif de l'âge et de la durée d'assurance) devait produire, pour les seuls régimes alignés, un gain net croissant : +0,8 Md€ en 2025, et +1,4 Md€ attendus en 2026 avant sa suspension.

La suspension, à compter du 1er septembre 2026 (assurés nés entre 1964 et 1969 pour l'âge d'ouverture des droits), inverse cette logique. Son effet est mécaniquement « limité » en 2026 — quatre mois d'application — mais provoque déjà un surcroît de départs : la CCSS anticipe 34 000 départs supplémentaires au seul régime général en 2026 (dont environ 10 000 au titre des carrières longues). C'est en 2027, première année pleine de suspension, que l'effet se déploie : le gain de +1,4 Md€ qui aurait dû s'amplifier est non seulement perdu, mais remplacé par une charge supplémentaire de pensions liée au maintien d'âges de départ plus précoces.

Le rapport de Bercy n'isole pas ce coût ; la Cour des comptes relève pour sa part que la suspension « pèsera mécaniquement sur le potentiel de croissance » et n'a pas été prise en compte dans les hypothèses gouvernementales. Sur la base des ordres de grandeur des comptes sociaux, l'effet propre de la suspension sur la dépense de retraite en 2027 peut être estimé à environ +2 à +3 Md€ par rapport au scénario de poursuite de la réforme — soit une part significative de la hausse des ASSO, et un facteur d'aggravation durable du déficit de la branche vieillesse.

Ce déficit se creuse déjà indépendamment de la suspension : la branche vieillesse du régime général (intégrant l'ex-FSV) passe de −2,6 Md€ (2024) à −6,2 Md€ (2025) puis −7,6 Md€ (2026). La suspension ajoute donc une charge nouvelle à une branche dont la trajectoire était déjà orientée à la dégradation.

Les autres composantes : chômage, famille, autonomie

L'assurance chômage (Unédic), qui relève également des ASSO, verrait ses dépenses passer de 46,6 Md€ (2026) à 47,5 Md€ (2027), soit +0,9 Md€, sous l'effet de la dégradation de l'emploi (taux de chômage porté à 8,3 % fin 2026) et de l'inflation salariale, ainsi que du poids croissant du financement de France Travail (11 % des contributions N-2). Son solde se redresserait toutefois nettement — de −2,3 Md€ (2026) à +2,1 Md€ (2027) — mais uniquement sous l'hypothèse d'une absence de nouveau prélèvement de l'État, après des ponctions de 3,4 puis 4,1 Md€ en 2025-2026.

Les autres branches sont plus contenues, mais deviennent déficitaires en 2026 sous l'effet de réaffectations de recettes au profit de la branche maladie : la branche famille (−0,5 Md€) et la branche autonomie (−0,4 Md€). Ces mouvements sont neutres sur le solde social consolidé, mais illustrent la tension générale du champ.

Sources : CCSS mai 2026 (soldes des branches), Cour des comptes RSPFP juin 2026 (tableau n° 7, soldes en comptabilité nationale), Unédic juin 2026. Certaines valeurs 2026 sont des prévisions ; « ≈ » signale un ordre de grandeur.

Le « point de fuite » : un déficit du régime général masqué et non traité

La lecture du solde d'ensemble des ASSO est trompeuse. En 2025, les ASSO enregistrent leur premier déficit depuis la sortie de crise sanitaire (−6,7 Md€), mais ce chiffre est flatté par l'excédent de la CADES (+15,4 Md€), dont la vocation est d'amortir la dette passée, non de financer des prestations. Hors CADES, le déficit social atteint −22,1 Md€, porté par le régime général et le FSV (−20,2 Md€, contre −12,2 Md€ en 2024).

En 2026, le solde d'ensemble des ASSO reviendrait à un quasi-équilibre, mais grâce à des facteurs largement non pérennes : +9 Md€ de cotisations et prélèvements sociaux nouveaux, le ralentissement des prestations indexées sur une inflation 2025 basse, et des transferts accrus de l'État (neutres sur le solde public global, mais qui dégradent en miroir le solde de l'État). Le déficit du régime général demeure, lui, de l'ordre de −20 Md€ et se creuserait vers −24 Md€ en 2029, alors qu'un effort de 37 Md€ serait nécessaire à cet horizon selon la Cour — sans qu'aucune mesure de redressement ne soit à ce jour prévue.

La « première marche » 2027 : le cadrage de Bercy à l’épreuve des trois scénarios du comité d’experts

Le comité d’experts et le Gouvernement ont rendu publics, le même jour — le 15 juillet 2026, deux documents de nature différente, mais directement comparables. Le premier décrit une trajectoire « à politique inchangée » des finances publiques et chiffre l’ajustement nécessaire pour stabiliser la dette (126 Md€ à horizon 2032) puis la faire refluer (160 Md€). Le second fixe les plafonds de dépenses du PLF 2027, c’est-à-dire la première annuité concrète de la prochaine loi de finances. La présente annexe confronte ces deux exercices sur un point précis : le cadrage 2027 de Bercy correspond-il à la « première marche » qu’impliquent les scénarios d’ajustement du comité ? La réponse est nuancée. Par son ampleur, le cadrage s’apparente au bas de la fourchette des scénarios de consolidation ; par sa composition, il s’écarte nettement du diagnostic du comité, en épargnant précisément le sous-secteur — les administrations sociales — que celui-ci désigne comme prioritaire.

Les trois scénarios du comité et la « marche » que représente 2027

Le tendanciel : une dérive spontanée de +0,9 point dès 2027

Partant d’un déficit réputé atteint de 5,0 % du PIB en 2026, la trajectoire « à politique inchangée » du comité fait bondir le déficit à 5,9 % dès 2027, soit une dérive spontanée de près de 0,9 point concentrée sur la première année. Elle procède de quatre facteurs : la montée des charges d’intérêts, la trajectoire de la loi de programmation militaire, le dynamisme des retraites (suspension de la réforme) et de la santé, et l’extinction de la contribution exceptionnelle d’impôt sur les sociétés. Le solde primaire s’établit à −3,0 % et la dette à 121,4 % du PIB. C’est la référence « sans effort » à laquelle se mesure toute stratégie budgétaire.

Trois trajectoires de consolidation, une même cible (126 Md€ en 2032)

Le comité simule trois sentiers atteignant tous un excédent structurel primaire de 0,8 point de PIB en 2032 (soit 126 Md€ cumulés en tenant compte du tendanciel). Ils se distinguent par le profil de l’effort et donc par la « marche » exigée en 2027 : effort uniforme de 0,6 pt (≈ 20 Md€) portant le déficit à −5,0 % ; ajustement préventif — la variante privilégiée par le comité — de 0,9 pt (≈ 28 Md€) menant à −4,9 % ; ajustement préventif important de 1,1 pt (≈ 35 Md€) aboutissant à −4,7 %. Seul ce dernier repasse sous 3 % dès 2029 (au prix de l’hypothèse forte d’un multiplicateur budgétaire nul) et coïncide avec le plan à moyen terme du Gouvernement. Le comité juge qu’un déficit « d’au plus 4,9 points de PIB en 2027 est un objectif réaliste, mais qu’il demande des efforts substantiels et immédiats », et que le coût de l’inaction en 2027 serait « rédhibitoire ».

Le scénario renforcé (160 Md€) : une marche plus raide encore

En ajoutant un point d’excédent primaire au solde stabilisant — afin de se prémunir contre la prochaine crise et de faire décroître la dette — le comité porte l’effort cumulé à 160 Md€. Le rapport ne détaille pas de sentier annuel pour ce scénario ; par cohérence avec le profil préventif, sa première marche 2027 serait de l’ordre de 1,2 à 1,3 pt de PIB (≈ 40 Md€), soit un déficit voisin de −4,5 %. C’est, de tous, la marche la plus exigeante.

Tableau 1 : récapitulatif des « marches 2027 » et positionnement du cadrage de Bercy

* Estimation IFRAP (le comité ne détaille pas de sentier annuel pour le scénario à 160 Md€, ni de solde 2027 pour Bercy). ** Effort en dépenses seul, hors mesures nouvelles en recettes que le PLF pourra ajouter (plan de lutte contre la fraude, éventuelle « année blanche »). Les montants en Md€ sont exprimés en euros courants 2027 ; 1 pt de PIB ≈ 32 Md€. Sources : rapport du comité (tableaux 7 et 8) ; DOFiP, tableau 1 ; calculs IFRAP.

Le cadrage de Bercy : une première marche modeste, adossée à des leviers hétérogènes

Une dépense d’ensemble encore élevée en valeur

Le DOFiP porte la dépense de toutes les administrations publiques de 1 734,8 à 1 776,1 Md€, soit +41,3 Md€ (+2,4 %) en valeur et +0,8 % en volume — en deçà de la croissance potentielle (+1,2 %), ce qui traduit un effort d’ensemble réel, mais modeste. La hausse est concentrée sur des postes contraints (charge d’intérêts +9,4 Md€ sur l’APUC, défense +8,9 Md€ en comptabilité nationale, PSR-UE +2,8 Md€) et sur les administrations sociales (+17,2 Md€). Hors ces postes, la dépense pilotable progresse peu.

Un effort réel, mais concentré et en partie optique

Sur le champ de l’État, la progression affichée du budget général (≈ +20 Md€) est absorbée aux neuf dixièmes par deux postes non pilotables : la charge de la dette (+12,3 Md€) et la loi de programmation militaire (+6,4 Md€). Il ne reste que +1,5 Md€ pour l’ensemble des autres ministères, soit +0,4 % en valeur — environ quatre fois moins que l’inflation, donc une contraction nette en volume (−1,4 % pour l’État hors dette, défense et PSR-UE). L’effort de l’État est donc réel, mais il prend largement la forme d’un « rabot » horizontal sur le champ discrétionnaire — précisément le type de mesure dont le comité souligne qu’il « a atteint ses limites » et qu’il juge préjudiciable à la lisibilité des politiques publiques.

Ordre de grandeur de l’effort structurel en dépenses

En rapportant l’écart à la croissance potentielle (+1,2 % en volume) au poids de chaque sous-secteur, l’effort structurel en dépenses du cadrage 2027 peut être estimé, en ordre de grandeur, à 0,4 à 0,55 point de PIB (≈ 13 à 18 Md€). L’essentiel provient de l’État ; une fraction fragile et cyclique vient des collectivités ; la contribution des ASSO est nulle. Ce niveau situe le cadrage au voisinage du plancher « uniforme » du comité, en deçà de l’ajustement préventif recommandé (0,9 pt) et, a fortiori, du scénario renforcé. Le PLF pourra certes ajouter des mesures en recettes que les plafonds ne détaillent pas ; mais l’effort en dépenses — seul objet du présent document — reste inférieur à la marche recommandée.

Confrontation par sous-secteur : là où Bercy diverge du comité

Tableau 2 : confrontation de la dynamique 2027 par sous-secteur

Les agrégats du comité (« crédits des ministères », APUL à 300 Md€) et ceux de Bercy (État hors dette/défense/PSR-UE à 461 Md€, APUL consolidée à 339 Md€) reposent sur des périmètres différents ; la comparaison est conduite en dynamique (variation et volume) plutôt qu’en niveau. Sources : rapport du comité (tableaux 3 et 4) ; DOFiP, tableau 1 ; annexes iFRAP. Calculs IFRAP.

État — un effort conforme dans son principe, discutable dans sa forme

Le freinage de l’État va dans le sens du comité, qui appelle à un effort prioritairement porté par la dépense. Deux réserves toutefois. D’une part, l’effort est optique : la hausse du budget général masque un quasi-gel des moyens discrétionnaires, la dette et la défense absorbant la marge. D’autre part, il repose sur un rabot horizontal, alors que le comité recommande à l’inverse de hiérarchiser les politiques prioritaires et d’interroger les mécanismes d’indexation, plutôt que de raboter uniformément les crédits.

APUL — un gel qui recoupe le tendanciel du comité, non un supplément d’effort

C’est le point le plus subtil. Le comité intègre déjà, dans son tendanciel, le repli post-électoral de l’investissement local (contribution favorable de +0,14 pt de PIB en 2027). Le « gel en valeur » de Bercy (−1,6 % en volume) est donc, pour sa composante d’investissement (−2,9 Md€), déjà présent dans la référence : il n’ajoute pas d’effort. Le seul levier réellement additionnel — le fonctionnement — n’est pas réduit, mais indexé sur l’inflation (+3,7 Md€, 0,0 % en volume), soit environ 2 Md€ sous le tendanciel du comité (+6 Md€). Or ce freinage marginal demeure non outillé : aucune contractualisation n’est arrêtée, et le DILICO — seul dispositif structurant en place — est en voie d’extinction, ses restitutions 2026-2028 venant même gonfler les ressources locales au moment où le gel est visé (cf. notre annexe Collectivités). L’effort local durable de Bercy est donc à la fois faible et fragile.

ASSO — le point de divergence : aucun effort là où le comité en réclame le plus

Le message central du comité est que l’effort doit être partagé et qu’il faut, en premier lieu, interroger le montant et l’efficience des dépenses sociales (santé, retraites), les plus dynamiques et les plus élevées en part de PIB par rapport à la zone euro. Or Bercy laisse les ASSO sur leur trajectoire tendancielle : +17,2 Md€ (+0,5 % en volume), seul sous-secteur qui accélère, les « efforts ciblés » étant renvoyés à plus tard et non chiffrés. Pire, le cadrage aggrave cette dynamique : la suspension de la réforme des retraites, en année pleine en 2027, y ajoute une charge de l’ordre de +2 à +3 Md€ — un choix discrétionnaire qui alourdit la dépense l’année même où le comité en réclame la maîtrise, et qui va jusqu’à contredire sa recommandation d’envisager une « année blanche » de désindexation en 2027. C’est la divergence la plus nette entre le diagnostic du comité et le cadrage de Bercy.

Verdict : une première marche incomplète et mal orientée

Sur l’ampleur, le cadrage 2027 se situe au voisinage du plancher « uniforme » du comité, en deçà de l’ajustement préventif recommandé et loin du scénario renforcé. Or le comité juge l’uniforme insuffisant : il ne repasse jamais sous 3 % pendant la consolidation et ne respecte pas la trajectoire de dépense primaire nette recommandée par le Conseil de l’UE.

Sur l’engagement européen, cette trajectoire de dépense nette (ajustement structurel primaire de l’ordre de 0,7 à 0,8 pt/an) n’est respectée, dans les simulations du comité, que par le scénario « préventif important ». Le dynamisme non maîtrisé des ASSO rend improbable le respect de ce plafond dès 2027.

Sur la composition, l’effort est porté par l’État (rabot, en partie optique) et par un gel local cyclique et non outillé, tandis que le sous-secteur désigné comme prioritaire — les ASSO — échappe à la norme et se trouve même alourdi. C’est l’inverse de la logique de « partage » et de ciblage des dépenses sociales du comité.

Sur la cohérence de l’ambition affichée, enfin, le Gouvernement revendique une cible de 3 % en 2029 qui correspond au scénario « préventif important » (1,1 pt en 2027). La composition et l’ampleur réelles des plafonds 2027 sont plus proches d’un scénario « uniforme » édulcoré : l’ambition proclamée n’est pas gagée par la première marche.

En définitive, le cadrage 2027 de Bercy constitue, au mieux, une amorce partielle de la première marche du comité : suffisante pour éviter la pure dérive tendancielle, insuffisante pour engager la trajectoire de stabilisation recommandée, et surtout mal répartie au regard du diagnostic. La marche existe ; elle est trop basse et posée du mauvais pied, sans doute parce que l’on ne dispose pas de l’ensemble des arbitrages, notamment des économies assignées au champ de la sécurité sociale, mais aussi parce que le budget est comme nous l’évoquions en introduction, pensé comme « réversible », et donc susceptible d’arbitrages supplémentaires dès l’été 2027. Reste l’inconnu du volume des recettes et notamment de l’augmentation attendue des prélèvements obligatoires.

---