Budget de la Sécu 2027 : il faudra faire plus que 2,15 milliards d'euros d'économies sur la santé
En trois jours, du 22 au 24 juillet 2026, le Gouvernement a rendu publiques cinq mesures d’économies sur l’assurance maladie représentant 2,15 Md€ en 2027 : doublement du plafond annuel des franchises et participations forfaitaires (750 M€, à la charge directe des ménages), relèvement du ticket modérateur sur les soins dentaires, les dispositifs médicaux et les transports sanitaires (1 100 M€, transférés aux complémentaires) et baisse du remboursement des médicaments à service médical rendu faible ou modéré (300 M€, également transférés). Aucune de ces mesures ne passe par le Parlement : toutes relèvent du décret.[1] 2,15 milliards d'euros d'économies alors que le déficit de la seule branche maladie est déjà de 13,8 milliards en 2026. Ces économies ne suffiront pas. La France pourrait s'inspirer des franchises annuelles comme aux Pays-Bas.
Pour rétablir l’équilibre des comptes de l’assurance maladie, le gouvernement a annoncé par la voix de sa ministre de la Santé une série de mesures pour accroître la contribution financière des patients. Ce plan a été formalisé dans des projets de décrets transmis à l'Assurance Maladie, probablement pour éviter les barrages de l’année dernière au Parlement. Censées s'appliquer en 2027, ces nouvelles règles du jeu devraient dégager autour de 2,1 Md€ d'euros. A cela s’ajoute une probable reconduction de la contribution exceptionnelle demandée aux complémentaires santé. Au total ce serait donc 3 Md€ d’économies anticipées.
La première mesure annoncée consiste en un doublement des plafonds appliqués aux franchises et participations. Les franchises sont un reste à charge appliqué sur certains soins et produits de santé (médicaments, actes paramédicaux, transports sanitaires). Pour les médicaments la franchise est de 1 € par boîte ; pour les transports, de 4€ par transport. La participation forfaitaire participe de la même logique : son montant est fixé à 2 € et s’applique aux consultations médicales, examens de radiologie ou biologie. Jusqu'à présent, les franchises médicales étaient plafonnées à 50 euros par an et les participations forfaitaires étaient également limitées à 50 euros par an. Un assuré pouvait donc supporter au maximum 100 euros de reste à charge annuel au total.
Le projet du gouvernement est de doubler les plafonds des franchises médicales et des participations forfaitaires. Au total, un assuré pourrait donc être amené à payer jusqu'à 200 euros par an. Continueront d’être exonérés les femmes enceintes, les mineurs et les bénéficiaires de la CSS ou de l’AME, soit au total environ 20 millions de personnes. De même, selon la Cour des comptes, les franchises et participations portent sur une dépense totale de soins remboursés de 73 Md€, tandis que 151 Md€ en sont exonérés (actes ou consultations réalisés au cours d’une hospitalisation, sur les actes et consultations des chirurgiens-dentistes et des sages-femmes, pas sur les dispositifs médicaux…).
Le rendement des deux dispositifs s’établit autour de 1,3-1,4 Md€ pour le régime général jusqu’en 2023. En 2024, le gouvernement avait déjà doublé les franchises médicales, passant de 0,50 centime à 1 euro. Cette mesure avait rapporté 820 millions d'euros de plus en 2025, dont 470 millions d'euros pour les participations forfaitaires et 350 millions d'euros pour les franchises, selon la Cour des comptes. Ce doublement des franchises et participations a eu pour conséquence une augmentation du reste à charge des patients (292 € en moyenne par habitant). Mais le taux de reste à charge en France demeure l’un des plus faibles des pays de l’OCDE.
La ministre de la Santé a justifié cette mesure par la nécessité de "continuer à investir dans notre hôpital", pour "l'accès aux soins" et "pour avoir encore les médicaments les plus efficaces". "Pour financer l'accès de tous et partout aux soins, nous devons être plus rigoureux avec la surconsommation de soins et demander un effort à ceux qui achètent plus de 50 boîtes de médicaments par an ou vont plus de 25 fois chez le médecin par an, tout en protégeant les plus fragiles socialement", avait de son côté argué le Premier ministre, Sébastien Lecornu, dans un entretien à Paris-Match. Selon le journal économique Les Echos, la mesure, déjà envisagée par le gouvernement Bayrou avant d'être rejetée, rapporterait encore 750 millions d'euros.
Depuis la précédente augmentation, le coût moyen annuel par assuré est passé de 16 à 25 euros pour les participations forfaitaires (consultations médicales et examens) et de 18 à 27 euros pour les franchises (les médicaments), toujours selon la Cour des comptes. En ce qui concerne l’augmentation des franchises et participations, elles seront payées en dernier ressort par les assurés et ce sont surtout les personnes qui sont en ALD qui seront les plus exposées. A la différence du ticket modérateur, les participations et franchises ne peuvent être prises en charge par les complémentaires santé. À titre d’exemple, à la suite du doublement de 2024, les assurés en affection de longue durée paient désormais 78 € en moyenne de franchises et participations par an, contre 41 € pour les autres ; près d’un tiers des assurés qui saturent les plafonds sont âgés de plus de 68 ans. Une étude de la DREES a démontré que, pour un même rendement, l’augmentation du plafond annuel de franchises était plus coûteuse pour les ménages les plus âgés et en mauvaise santé qu’une simple augmentation du montant unitaire car ils atteignent plus souvent le plafond annuel.
Toutefois, la soutenabilité des dépenses de santé impose des mesures de redressement immédiates : si le gouvernement a raison d’agir sur les participations et franchises, une franchise annuelle serait plus lisible et plus efficace que le système de participations et franchises par acte. On pourrait par exemple s’inspirer des franchises en place dans des pays comme la Suisse ou les Pays-Bas. En Suisse, par exemple la franchise est de CHF 300 et l’assureur peut offrir une franchise plus élevée (jusqu’à CHF 1000) en échange d’une diminution sur les cotisations. Les enfants et les mesures de prévention bénéficient d’une exonération des franchises. Le système néerlandais va encore plus loin : la franchise est de 385 €/an (et sur base du volontariat jusqu’à 885€/an contre une réduction du prix de la prime d’assurance mensuelle) et lorsque vous recevez des soins pour la première fois au cours d’une année civile vous devez vous acquitter des frais jusqu’à atteindre le montant de la franchise. Les consultations médicales sont toutefois exclues de ce dispositif. Ces systèmes agiraient plus lisiblement sur le freinage de la dépense que les participations et franchises à l’acte ou à la boîte de médicaments.
Surtout, comme le dit la Cour des comptes, le système de récupération sur prestations futures des participations et franchises qui reste particulièrement obscur pour les assurés doit être revu. Il existe en pratique 2 voies de recouvrement : sur les prestations à venir et par paiement direct de l’assuré à l’assurance maladie. La difficulté est renforcée quand l’assuré bénéficie du tiers payant et ne reçoit aucun versement de l’assurance maladie. L’assurance maladie peut adresser un avis de somme à payer mais les assurés ne peuvent pas être contraints à payer leurs dettes et, d’autre part, l’assurance maladie a fixé des critères restrictifs pour leur envoi. Résultat : un taux de recouvrement en baisse, à 78 % pour la période 2020-2024, soit 1,5 Md€ de créances à ce titre fin 2024 pour l’assurance maladie, créances qui s’annulent au bout de 5 ans. Pour améliorer l’efficience du dispositif, la Cour avait évoqué une fongibilité interbranche permettant de récupérer les sommes sur d’autres prestations (retraite, famille).
En estimant à 41,5 millions le nombre de ménages assurés sociaux en France (sur la base du nombre de foyers fiscaux), une franchise de 385€ comme aux Pays-Bas représenterait 10 et 12 Mds€ d’économies pour l’assurance maladie, en tenant compte de ceux qui ne vont pas chez le médecin (environ 1/5) contre 2 Md€/an actuellement.
Le calendrier et le volume
| Mesure et véhicule | Date d’effet | Effet 2026 | Effet 2027 |
|---|---|---|---|
| Fin du remboursement à 100 % des médicaments à SMR faible en ALD et AT-MP (décret n° 2026-285) | 17 avril 2026 | non chiffré | non chiffré |
| Plafonnement de la durée des arrêts de travail (décret n° 2026-498) | 1er sept. 2026 | non individualisé | inclus |
| Restriction de l’exonération ALD sur les transports sanitaires (projet de décret) | 1er oct. 2026 | non chiffré | non chiffré |
| Doublement des plafonds de franchises et participations (projet de décret) | ≈ 1er oct. 2026 | 150 à 300 M€ (est.) | 750 M€ |
| Ticket modérateur : soins dentaires et dispositifs médicaux (part AMO 60 % → 50 %), transports sanitaires (55 % → 50 %) | 1er janv. 2027 | — | 1 100 M€ |
| Remboursement des médicaments à SMR modéré (30 % → 15 %) et faible (15 % → 5 %) | 1er janv. 2027 | — | 300 M€ |
| Total du plan réglementaire | — | 0,2 à 0,3 Md€ | 2 150 M€ |
Sources : Fondation IFRAP d’après les décrets publiés, les cinq projets de décrets transmis aux caisses les 23 et 24 juillet 2026 et les éléments chiffrés communiqués par le cabinet du Premier ministre. L’estimation du rendement 2026 des franchises est de la Fondation IFRAP : le relèvement d’un plafond annuel au quatrième trimestre ne produit de recette additionnelle que pour les assurés ayant déjà saturé l’ancien plafond, et le taux de recouvrement de ces créances n’est que de 78 %.
Le point de départ : les soldes, branche par branche
Le tableau ci-dessous consolide, sur un périmètre unique l’ensemble des régimes obligatoires de base, seul agrégat retenu par les lois de financement depuis la loi organique du 14 mars 2022, les soldes constatés de 2024 et 2025[2] et la prévision 2026 du rapport de printemps de la Commission des comptes de la Sécurité sociale.[3]
| Solde par branche (ROBSS, en Md€) | 2024 | 2025 | 2026 (prév.) | Écart 25/26 |
|---|---|---|---|---|
| Maladie | ‑13,8 | ‑15,9 | ‑13,8 | +2,1 |
| Vieillesse | ‑5,6 | ‑7,2 | ‑7,6 | ‑0,4 |
| Accidents du travail – maladies prof. | +0,6 | ‑0,2 | ‑1,1 | ‑0,9 |
| Famille | +1,1 | +1,2 | ‑0,5 | ‑1,7 |
| Autonomie | +1,3 | +0,1 | ‑0,4 | ‑0,5 |
| Fonds de solidarité vieillesse | +1,1 | +0,4 | supprimé | — |
| Toutes branches, y compris FSV | ‑15,3 | ‑21,6 | ‑23,2 | ‑1,6 |
Sources : Fondation IFRAP d’après la Cour des comptes, rapport sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale 2026, et la direction de la sécurité sociale (comptes 2024 et 2025) ; prévisions 2026 issues du rapport de la Commission des comptes de la Sécurité sociale de mai 2026. Le fonds de solidarité vieillesse est supprimé au 1er janvier 2026, ses opérations étant reprises par la CNAV. Les soldes 2024 et 2025 se bouclent exactement sur les totaux publiés ; en 2026, la somme des branches diffère de 0,2 Md€ du total, écart imputable aux arrondis et aux neutralisations de transferts entre branches. Rappel : la LFSS pour 2026 visait ‑19,4 Md€ toutes branches et ‑13,8 Md€ pour la branche maladie.
Trois lectures s’imposent. Premièrement, la branche maladie porte les deux tiers du déficit : 15,9 Md€ sur 21,6 Md€ en 2025. Deuxièmement, la dégradation de 2026 ne vient pas d’elle. Le déficit d’ensemble se creuse de 19,4 Md€ votés à 23,2 Md€ constatés en prévision, mais la branche maladie est exactement conforme à son objectif de LFSS (‑13,8 Md€) : l’écart de 3,8 Md€ provient des autres branches, au premier rang desquelles la vieillesse, la famille (qui bascule dans le rouge) et les accidents du travail.
Troisièmement, et c’est le point décisif, l’amélioration de 2,1 Md€ du solde de la branche maladie en 2026 ne doit rien à la maîtrise des dépenses. Les charges nettes progressent encore de 3,5 % et l’ONDAM a été voté en hausse de 3,1 %, à 274,4 Md€.[4] Le redressement provient de plus de 7 Md€ de recettes nouvelles : 3,1 Md€ au titre de la réforme des allègements généraux et des transferts entre branches, et plus de 4 Md€ d’affectations nouvelles, dont 1 Md€ prélevé sur les organismes complémentaires et 1,4 Md€ de CSG ponctionnés sur la branche famille, ce qui explique d’ailleurs le basculement de cette dernière.[5] C’est cette réalité qui donne son sens à la séquence de l’été : aucun effort en dépense n’a encore été engagé sur la branche maladie.
Le décret sur les franchises entrera en vigueur deux mois après sa publication : publié début août, il produira des effets vers le 1er octobre 2026. Les trois dates opérantes sont le 1er septembre, le 1er octobre 2026 et le 1er janvier 2027.
Le rendement 2026 est donc structurellement faible, de l’ordre de 1 % du déficit de l’exercice. Le bénéfice recherché est ailleurs : dans le soclage. Une mesure entrée en vigueur en octobre 2026 est acquise au 1er janvier 2027 et entre dans la base du PLFSS comme une donnée constatée, non comme une mesure nouvelle soumise au vote. À quoi s’ajoute une incertitude juridique majeure : le Conseil d’État a transmis le 24 juillet au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité sur le gel des cotisations des complémentaires santé, c’est-à-dire sur le mécanisme même qui leur interdit de répercuter les charges qu’on leur transfère. La décision est attendue d’ici fin octobre, soit après le dépôt du PLFSS 2027.[6] Et pourrait modifier sensiblement la donne.
Gouverner la santé par décret ? Deux voies réglementaires qu’il faut distinguerLe reproche fait au Gouvernement est de gouverner la santé par décret : mais a-t-il le choix dans un contexte politique bloqué à l’Assemblée nationale ? D’un côté, des décrets d’application d’une loi votée : le plafonnement de la durée des arrêts de travail à 31 jours en primo-prescription et 62 jours en prolongation, entré en vigueur le 1er septembre 2026, exécute l’article 81 de la LFSS pour 2026.[7] De l’autre, des décrets autonomes : les plafonds de franchises et les fourchettes de ticket modérateur relèvent du pouvoir réglementaire propre de l’exécutif (articles L. 160-13, L. 160-14 et R. 160-5 du code de la Sécurité sociale). La démarche est régulière mais la même mesure avait été supprimée en commission des affaires sociales en octobre 2025, puis retirée par le Gouvernement le 5 décembre, le PLFSS 2026 chiffrant à 1,3 Md€ le renoncement au doublement des franchises et participations.[8] |
La CNAM propose de son côté 3,9 milliards d'économies pour le PLFSS 2027, dont 600 millions de transferts de dépenses aux complémentaires santéAdopté par le conseil de la Cnam le 9 juillet 2026, le rapport Charges et produits pour 2027 reconduit à l’identique la cible de l’an dernier.[9] L’objectif affiché n’est pas le retour à l’équilibre mais la stabilisation de la part de l’ONDAM dans le PIB, ce qui suppose 22,5 Md€ d’économies cumulées à l’horizon 2030 et 2,5 Md€ de recettes nouvelles sur la même période.
Sources : Fondation IFRAP d’après le rapport Charges et produits pour 2027 de l’Assurance Maladie et sa présentation synthétique. La colonne « nature » est une qualification de la Fondation IFRAP ; le rapport ne procède pas lui-même à cette distinction. Deux observations. D’abord, 600 M€ sont un transfert que le rapport ne nomme pas. La rubrique « articulation des financeurs » n’en décrit ni la mesure ni l’assiette. La Mutualité française le relève dans sa contribution annexée au rapport (le document « justifie 600 millions de transferts, sans les qualifier explicitement et donc les assumer comme tels ») et n’apporte pas son soutien au rapport pour ce motif. Ensuite, les postes les mieux documentés sont les plus faibles. Le rapport chiffre précisément 84 M€ de surcoût sur les immunothérapies poursuivies au-delà de 24 mois, 43 M€ sur l’association ibrutinib-venetoclax à durée fixe, 120 à 150 M€ sur la radiothérapie hypofractionnée du cancer du sein, 70 à 80 M€ de mésusage du seul dosage de ferritine, et documente le cas du Vyndaqel — 1,08 Md€ de dépenses brutes en 2025 pour 15 500 patients traités contre une population cible évaluée par la HAS à 5 000. À l’inverse, les 800 M€ d’« efficience » et les 200 M€ d’« organisation des parcours » reposent sur des mesures dont l’effet ne sera pas mesurable ex post. L’asymétrie est constante : plus une mesure est précisément chiffrée, moins elle pèse dans le quantum.
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- [1] Cinq projets de décrets transmis pour avis à la Cnam, à la MSA, à l’Unocam et à l’Uncam les 23 et 24 juillet 2026, pris en application des articles L. 160-13 et L. 160-14 du code de la Sécurité sociale ; déclarations de la ministre de la Santé des 23 et 24 juillet 2026 et éléments chiffrés communiqués par le cabinet du Premier ministre. Voir AEF info, dépêche n° 754755, 24 juillet 2026, et LCP – Assemblée nationale, 24 juillet 2026, qui précise que le décret sur les franchises entrera en vigueur deux mois après sa publication.
- [2] Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la Sécurité sociale 2026, 27 mai 2026 ; direction de la Sécurité sociale, « Le solde des comptes de la Sécurité sociale s’établit à ‑21,6 Md€ en 2025 » (comptes arrêtés au 16 mars 2026) et « Le solde des comptes de la Sécurité sociale s’établit à ‑15,3 Md€ en 2024 ». Pour le fonds de solidarité vieillesse, voir ses comptes publiés : +1,1 Md€ en 2024, +0,4 Md€ en 2025 ; sa suppression au 1er janvier 2026 résulte de l’article 24 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025.
- [3] Commission des comptes de la Sécurité sociale, rapport de printemps présenté le 28 mai 2026 (résultats 2025, prévisions 2026), établi sur le champ de l’ensemble des régimes obligatoires de base et du fonds de solidarité vieillesse.
- [4] Loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la Sécurité sociale pour 2026, articles 14 (tableau d’équilibre) et 49 (objectif national de dépenses d’assurance maladie, fixé à 274,4 Md€, en progression de 3,1 %).
- [5] Assurance Maladie, Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses — les propositions de l’Assurance Maladie pour 2027 (rapport « Charges et produits pour 2027 »), juillet 2026, adoptées par le conseil de la Cnam le 9 juillet 2026, ainsi que sa présentation synthétique et le communiqué de presse du 2 juillet 2026.
- [6] Conseil d’État, décision du 24 juillet 2026 transmettant au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le gel des cotisations des complémentaires santé prévu par l’article 13 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026, sur recours de France Assureurs et de la Mutualité française ; voir L’Argus de l’assurance, 24 juillet 2026.
- [7] Décret n° 2026-498 du 12 juin 2026 relatif au plafonnement de la durée des arrêts de travail donnant lieu au versement d’indemnités journalières, pris pour l’application de l’article 81 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026. Entrée en vigueur le 1er septembre 2026.
- [8] Amendement n° 13 du Gouvernement à l’article 14 du PLFSS pour 2026, seconde délibération, 5 décembre 2025 : « un renoncement au doublement des montants et des plafonds des participations forfaitaires et franchises (1,3 Md€) ».
- [9] Rapport Charges et produits pour 2027, op. cit.
