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Budget et fiscalité

Budget initial, loi spéciale, ordonnances, 49.3, dissolution, affaires courantes... quelle sera la sauce budgétaire 2027 ?

PLF et PLFSS 2027 : cartographie juridique des scénarios d’adoption, de blocage et de substitution

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 10 septembre 2026 à 12:18
• Mis à jour le 10 septembre 2026 à 16:55

La séquence budgétaire de l’automne 2026 cumule trois contraintes inédites : une Assemblée sans majorité qui a rejeté la première partie du PLF 2026 par 404 voix contre 1 et n’a adopté le budget que le 2 février 2026 par 49.3, une session ordinaire dont les travaux s’interrompront le 28 février 2027 pour cause de campagne présidentielle, et une échéance électorale qui rend le PLF 2027 largement « réversible ». Sept instruments juridiques sont mobilisables (adoption ordinaire, 49.3, rejet, ordonnances des articles 47 et 47-1, loi spéciale et services votés, voie réglementaire pour la sphère sociale, ordonnances de l’article 38), dont aucun n’est interchangeable. La présente note en analyse la faisabilité, isole deux angles morts doctrinaux (la nature du texte « ordonnançable » et l’articulation entre ordonnances et loi spéciale), examine l’effet d’une dissolution sur chacun d’eux, discute l’hypothèse extrême d’un recours à l’article 16, fût-ce « le temps d’un trait de temps », et traite enfin la question qui commande tout le premier semestre 2027 : sous loi spéciale, que faire du texte au lendemain des scrutins, entre ordonnancement, reprise d’une navette verrouillée par la règle de l’entonnoir et dépôt d’un projet entièrement nouveau.

Deux horloges constitutionnelles et une session amputée

Les délais applicables à l’exercice 2027

Le PLF 2027 a été présenté et déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 30 septembre 2026, avec quelques jours d’avance sur l’échéance du premier mardi d’octobre fixée par l’article 39 de la LOLF[1]. Le compteur de l’article 47 de la Constitution démarre à cette date : quarante jours pour l’Assemblée en première lecture (échéance le 9 novembre 2026), vingt jours pour le Sénat, soixante-dix jours au total pour le Parlement, soit le 9 décembre 2026. Le PLFSS 2027, déposé le 6 octobre, obéit à l’horloge parallèle de l’article 47-1 : vingt jours pour l’Assemblée (26 octobre), quinze pour le Sénat, cinquante jours au total, soit le 25 novembre 2026. Les deux échéances ne coïncident donc pas : la fenêtre d’ordonnances s’ouvre sur le budget social deux semaines avant celle du budget de l’État.

Ces délais globaux sont assortis de délais intermédiaires (art. 40 de la LOLF, art. L.O. 111-7 du code de la Sécurité sociale) dont l’objet est d’empêcher qu’une chambre paralyse l’autre : à leur expiration, le Gouvernement saisit l’assemblée suivante du texte initial, « modifié, le cas échéant, par les amendements votés par [l’autre assemblée] et acceptés par lui ». Cette formule, on le verra, est au cœur du débat doctrinal sur le contenu des ordonnances.

Une session ordinaire dont les travaux s’arrêtent, mais qui ne se clôt pas

La conférence des présidents a prévu l’interruption des travaux au 28 février 2027, le premier tour de l’élection présidentielle étant fixé au 18 avril et le second au 2 mai. Cette « clôture anticipée » doit être qualifiée avec précision : la session ordinaire court de droit du premier jour ouvrable d’octobre au dernier jour ouvrable de juin (art. 28 de la Constitution), chaque assemblée ne pouvant tenir plus de cent vingt jours de séances. L’arrêt du 28 février est donc une décision d’ordre du jour, non une clôture de session. Trois conséquences juridiques en découlent, souvent négligées :

• la suspension des délais de l’article 47 « lorsque le Parlement n’est pas en session » (al. 5) ne joue pas : les compteurs continuent de courir après le 28 février ;

• rien n’interdit la reprise des travaux budgétaires en mars ou avril 2027, le Premier ministre pouvant demander des jours de séance supplémentaires (art. 28, al. 3) ou une session extraordinaire (art. 29) ;

• une loi spéciale de rattrapage, ou une loi de finances tardive, reste juridiquement possible pendant toute la campagne — l’obstacle est politique, non constitutionnel.

Les configurations structurantes : quatre croisements PLF / PLFSS

Adoption des deux textes dans les délais

Scénario nominal, statistiquement le moins probable. Il suppose soit une majorité de circonstance, soit un usage assumé du 49.3. Le précédent immédiat est dissuasif : le PLF 2026 a généré 927 scrutins publics, vu sa première partie rejetée le 21 novembre 2025, échoué en commission mixte paritaire le 19 décembre, et n’a été adopté que le 2 février 2026 au terme de trois engagements de responsabilité et de huit motions de censure[2]. Reproduit à l’identique, ce retard laisserait moins de quatre semaines de session avant le 28 février 2027.

PLF adopté, PLFSS non adopté

Configuration asymétrique, juridiquement la plus déroutante. L’État dispose d’une autorisation de percevoir l’impôt, de crédits votés et d’un article d’équilibre ; la sphère sociale n’a ni ONDAM, ni tableaux d’équilibre, ni surtout autorisation de recourir à des ressources non permanentes. La Sécurité sociale ne s’arrête pas pour autant : cotisations et prestations reposent sur des dispositions permanentes du code de la Sécurité sociale, que l’absence de LFSS laisse intactes. Ce qui disparaît, c’est le cadre annuel de pilotage, et le plafond d’emprunt de l’ACOSS. Les instruments de rattrapage sont examinés au 3.6 : ordonnance de l’article 47-1, article ad hoc dans une loi spéciale, ou décret de relèvement. Aucun d’eux ne suppose de sortir du droit commun constitutionnel.

PLF non adopté, PLFSS adopté

C’est exactement la configuration de décembre 2025 : le PLFSS 2026 a été adopté le 16 décembre, le PLF 2026 non, et une loi spéciale a été promulguée le 26 décembre 2025[3]. Cette configuration est la plus « confortable » : la LFSS fournit les plafonds de trésorerie sociale, et la loi spéciale assure la continuité de l’État par la reconduction de l’autorisation de percevoir les impôts existants et des prélèvements sur recettes, complétée par un décret ouvrant les crédits correspondant aux services votés.

Ni PLF ni PLFSS

C’est la configuration de décembre 2024, après la censure du gouvernement Barnier. La loi spéciale du 20 décembre 2024 avait alors dû comporter un article 3 habilitant les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement à recourir à des ressources non permanentes, mais sans fixation de plafonds, lacune que plusieurs amendements avaient vainement tenté de combler en reconduisant les montants de la LFSS 2024[4]. Le précédent est capital : il démontre que la loi spéciale peut porter le volet social, ce qui prive de fondement l’idée selon laquelle l’absence de LFSS conduirait nécessairement à une impasse.

Les instruments, un à un : faisabilité et effets de bord

L’adoption sans 49.3

Juridiquement la plus simple, elle se heurte à une particularité rarement soulignée : en matière financière, l’Assemblée nationale ne dispose pas du « dernier mot » de droit commun. Les lois de finances relèvent de l’article 47, non du bicamérisme inégalitaire de l’article 45. Sans intervention de l’exécutif (demande de lecture définitive ou 49.3), le texte peut être renvoyé d’une chambre à l’autre sans terme, ce qui, paradoxalement, remplit la condition matérielle des ordonnances : le Parlement ne s’est pas prononcé.

L’usage du 49.3, texte par texte et partie par partie

Depuis la révision de 2008, l’engagement de responsabilité est illimité sur les textes financiers. Mais la structure bipartite de la loi de finances impose de le répéter : un 49.3 sur la première partie, un autre sur la seconde ou sur l’ensemble, un troisième le cas échéant en nouvelle lecture ou en lecture définitive. Le PLFSS, organisé depuis la réforme organique de 2022 en trois parties (rectificatif de l’exercice en cours, recettes et équilibre, dépenses), obéit à la même arithmétique. Trois à quatre engagements par texte, soit potentiellement six à huit au total, chacun ouvrant vingt-quatre heures de dépôt de motions de censure.

Le point stratégique est le suivant : le texte adopté par 49.3 est celui issu de la discussion à la date de l’engagement, amendements compris. Le 49.3 sécurise le calendrier, non le contenu. Un gouvernement dont la copie initiale a été substantiellement déformée par la navette a donc intérêt, en pure logique, à préférer les ordonnances — qui restaurent le texte d’origine.

Les rejets : ce qui ferme la porte des ordonnances, et ce qui ne la ferme pas

La condition matérielle de l’article 47, alinéa 3, est que le Parlement ne se soit « pas prononcé », ce qui signifie n’avoir ni adopté ni rejeté définitivement le texte. Les travaux préparatoires sont sans ambiguïté : Raymond Janot indiquait devant le Comité consultatif constitutionnel, le 31 juillet 1958, que si le Parlement rejette le budget, il est rejeté et qu’il n’est alors pas question de l’appliquer par ordonnance[5]. Il faut donc distinguer soigneusement :

• le rejet précoce non définitif — motion de rejet préalable adoptée à l’Assemblée en première lecture, rejet de l’article liminaire, échec en discussion générale : le texte n’en est pas moins transmis au Sénat, la navette se poursuit, et la voie des ordonnances reste ouverte ;

• le rejet de la première partie du PLF — il vaut rejet de l’ensemble du texte au sens du règlement de l’Assemblée (art. 119, al. 3), mais seulement devant cette chambre : le Sénat est saisi du texte initial modifié des amendements acceptés par le Gouvernement. C’est ce qui s’est produit le 21 novembre 2025 ;

• le rejet définitif — rejet successif de la première partie par l’Assemblée puis par le Sénat en première lecture, ou rejet en lecture définitive : le Parlement s’est prononcé, et l’article 47, alinéa 3, devient inapplicable. Le Gouvernement n’a alors d’autre issue que le dépôt d’un nouveau projet, ou la loi spéciale.

Le paradoxe procédural mérite d’être énoncé nettement : une opposition qui veut interdire au Gouvernement la voie des ordonnances doit rejeter vite, clairement et jusqu’au bout ; une opposition qui enlise la discussion lui remet, à l’échéance des soixante-dix jours, l’instrument le plus puissant de la Constitution financière.

Les ordonnances des articles 47, alinéa 3, et 47-1, alinéa 3

Jamais utilisées depuis 1958. Deux conditions cumulatives et suffisantes : l’échéance du délai (70 ou 50 jours) et l’absence de décision définitive. Réunies, elles ouvrent une simple faculté : le Gouvernement peut, il ne doit pas. Les ordonnances sont délibérées en Conseil d’État et signées par le président de la République (art. 13), qui pourrait refuser de signer ; un gouvernement démissionnaire ne saurait vraisemblablement les contresigner, une ordonnance portant loi de finances excédant le champ des affaires courantes[6]. Aucune habilitation, aucune ratification obligatoire : c’est ce qui les distingue radicalement des ordonnances de l’article 38.

Une différence de rédaction sépare les deux fondements : l’article 47 prévoit que les dispositions du projet peuvent être « mises en vigueur » par ordonnance, l’article 47-1 qu’elles peuvent être « mises en œuvre ». La doctrine y voit majoritairement une inadvertance du constituant de 1996 plutôt qu’une distinction voulue, les travaux préparatoires de la révision ayant entendu transposer purement et simplement le mécanisme budgétaire à la sphère sociale. La prudence commande toutefois de noter que le Conseil d’État, saisi d’un recours, pourrait tirer de cette différence une limitation du champ des ordonnances sociales aux seules mesures d’exécution.

Le régime contentieux reste inexploré. Trois thèses s’affrontent : valeur législative, acte de gouvernement, acte administratif. La dernière paraît la plus solide, puisque les ordonnances seraient alors susceptibles de recours pour excès de pouvoir, mais la recevabilité serait étroite : la jurisprudence Jaurou (1924) refuse aux autorisations budgétaires de la seconde partie de créer des droits, et les parlementaires n’ont pas d’intérêt à agir contre un acte administratif. À défaut de ratification, l’exercice se déroulerait sous le contrôle du juge administratif et non du juge constitutionnel — un retour de fait à la théorie du budget-acte d’administration de Léon Duguit[7].

La loi spéciale et les services votés

L’article 47, alinéa 4, vise littéralement le cas où la loi de finances « n’a pas été déposée en temps utile ». Cette condition n’était remplie ni en 2024, ni en 2025, ni en 2026 : c’est par une lecture extensive, appuyée sur la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1979 et consacrée par l’avis du Conseil d’État du 9 décembre 2024[8], que la loi spéciale a été mobilisée. Elle autorise la perception des impôts existants jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances, reconduit les prélèvements sur recettes au profit des collectivités et autorise l’État à emprunter ; les crédits sont ensuite ouverts par décret dans la limite des services votés.

L’avis du Conseil d’État du 9 juillet 2026 a précisé cette doctrine : seules peuvent être engagées les dépenses se rapportant à des engagements antérieurs de l’État et celles strictement nécessaires à la poursuite des services publics ; les crédits peuvent être répartis plus souplement entre programmes selon leur évolution tendancielle, dans la limite du plafond global de l’enveloppe de la LFI précédente[9]. La mission IGF associée souligne que la loi spéciale n’a été mobilisée que trois fois sous la Ve République — 1979, 2025, 2026 — et jamais plus de six semaines, tandis que le calendrier électoral de 2027 rend concevable un régime de services votés de neuf à douze mois, situation sans équivalent comparé. Ce que la loi spéciale ne permet pas doit être rappelé : aucune imposition nouvelle, aucune indexation du barème de l’impôt sur le revenu (d’où un gel de fait), aucune ouverture de crédits nouveaux, aucune revalorisation des concours aux collectivités au-delà de leur niveau n-1.

L’absence de LFSS : jusqu’où la voie réglementaire ?

Trois blocs doivent être distingués. Le premier — cotisations, assiettes, prestations légales — repose sur des dispositions permanentes et se poursuit sans LFSS. Le deuxième — ONDAM, tableaux d’équilibre, objectifs de dépenses — perd sa base annuelle ; le Conseil d’État a admis, dans son avis du 9 juillet 2026, que le Gouvernement retienne un indice de référence d’évolution des dépenses d’assurance maladie, les directeurs généraux d’ARS instruisant les établissements sur ce fondement. Le troisième — les plafonds de recours aux ressources non permanentes — constitue le seul point réellement dur.

L’habilitation à emprunter est annuelle et relève du domaine exclusif de la LFSS (e du 2° de l’article L.O. 111-3-4 du CSS). Trois voies sont concevables, par ordre de solidité décroissante :

• l’ordonnance de l’article 47-1, alinéa 3, mettant en vigueur l’article d’habilitation figurant dans le PLFSS déposé : c’est la solution la plus sûre, puisqu’elle applique précisément la disposition prévue à cet effet ;

• un article ad hoc dans la loi spéciale, sur le modèle de l’article 3 de la loi du 20 décembre 2024 — étant entendu que ce précédent avait omis les plafonds eux-mêmes, faiblesse qu’il conviendrait de corriger ;

• un décret de relèvement pris sur le fondement de l’article L.O. 111-9-2 du CSS, après avis du Conseil d’État et des commissions des affaires sociales, avec demande de ratification dans le plus prochain PLFSS. Cette voie, utilisée en 2020 pour porter le plafond de l’ACOSS de 39 à 95 milliards d’euros[10], présente ici une fragilité logique : un décret « relève » des limites existantes ; en l’absence de LFSS 2027, il n’existe aucune limite pour l’exercice à relever. Il faudrait admettre une prorogation implicite du plafond 2026, construction que ne fonde aucun texte.

La conclusion est nette : le blocage social n’est pas insoluble, mais il ne se règle proprement que par l’ordonnance de l’article 47-1 ou par une disposition expresse de la loi spéciale. Ce point commande la lecture du scénario de dissolution examiné au 5.

Les ajustements par ordonnances de l’article 38

L’article 38 suppose une loi d’habilitation, c’est-à-dire précisément la majorité qui fait défaut : il n’est en aucun cas un contournement du blocage parlementaire. Son intérêt est ailleurs, dans le domaine partagé entre lois ordinaires et lois financières. Les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures peuvent figurer dans une loi ordinaire (art. 34, II, 2° de la LOLF) ; il en va de même, côté social, des règles de cotisations et de prestations. Ces matières sont donc habilitables. En revanche, le domaine exclusif (autorisation de percevoir les impositions, article d’équilibre, plafonds de crédits, affectations de recettes, ONDAM, tableaux d’équilibre, plafonds d’emprunt) ne peut être délégué : une ordonnance de l’article 38 ne saurait tenir lieu de loi de finances.

Sous une loi spéciale prolongée, une habilitation ciblée serait donc l’unique moyen de porter des réformes structurelles de recettes ou de prestations sans attendre une loi de finances. Elle exposerait toutefois le Gouvernement au régime de l’article 38 : ordonnances de nature réglementaire jusqu’à ratification, caducité en l’absence de dépôt du projet de loi de ratification dans le délai fixé, et contrôle du Conseil d’État dans l’intervalle. Un exercice à haut rendement politique, mais à faible probabilité d’adoption.

Le hiatus doctrinal de l’article 47

Quel texte peut être mis en vigueur par ordonnance ?

La question n’a jamais été tranchée par un juge. Deux thèses s’opposent frontalement.

Thèse du texte initial. Le Secrétariat général du Gouvernement, dans une note de décembre 2024 relative aux PLF et PLFSS 2025, retient qu’« il doit impérativement s’agir du même texte que celui qui avait été soumis au Parlement » et que « la lecture la plus sécurisante » conduit à considérer que seul le projet initial, sans amendement, peut être mis en œuvre par ordonnance[11]. C’est la lecture majoritaire de la doctrine et de la pratique administrative. Elle explique une technique légistique désormais installée : l’usage de la lettre rectificative, juridiquement assimilée au projet initial avec lequel elle fusionne, plutôt que de l’amendement gouvernemental. C’est par ce biais que la suspension de la réforme des retraites a été introduite dans le PLFSS 2026 en octobre 2025, précisément pour sécuriser sa mise en œuvre éventuelle par ordonnance.

Thèse du texte amendé. Elle est défendue avec force par Émilien Quinart, sur deux fondements. D’abord textuel : c’est l’article 40 de la LOLF, et non l’article 41, qui complète l’article 47, et il vise expressément le texte « modifié, le cas échéant, par les amendements votés […] et acceptés par [le Gouvernement] » ; on ne voit pas pourquoi il en irait autrement à l’échéance des soixante-dix jours. Ensuite substantiel : le principe de sincérité budgétaire (art. 32 de la LOLF) impose de tenir compte de l’ensemble des données disponibles[12] ; or un projet bâti en juillet-août et mis en vigueur en décembre reposerait sur des hypothèses macroéconomiques périmées.

Portée opérationnelle. Tant que le doute subsiste, un gouvernement rationnel raisonnera sur la thèse la plus restrictive. Il en résulte une conséquence stratégique nette : si l’exécutif envisage sérieusement l’ordonnance, il doit charger le texte déposé de tout ce qu’il souhaite voir appliquer, et recourir aux lettres rectificatives avant le vote de première lecture, plutôt que de compter sur la navette. Corrélativement, il a intérêt à déclencher l’article 47, alinéa 3, tôt — dès l’échéance du délai, avant que la seconde lecture n’ait éloigné le texte de son épure initiale.

À partir de quand la loi spéciale plutôt que les ordonnances ?

Les deux alinéas obéissent à des conditions distinctes et non hiérarchisées. L’alinéa 3 se déclenche à l’expiration du délai (9 décembre 2026 pour le PLF, 25 novembre pour le PLFSS) et suppose l’absence de décision. L’alinéa 4 se déclenche à l’approche du 1er janvier et suppose l’impossibilité de promulguer à temps. En 2027, ces deux fenêtres se chevauchent pendant trois semaines. Aucun texte ne dit laquelle prime. Trois lectures coexistent :

• subsidiarité de la loi spéciale — soutenue notamment par Jean-Pierre Camby, pour qui la procédure de l’article 45 de la LOLF est faite pour éviter un blocage avéré, en dernière extrémité et lorsque toutes les autres voies sont impraticables ; l’utiliser pour contourner un échec de CMP ou un renoncement au 49.3 serait dilatoire[13] ;

• liberté de choix — c’est la pratique suivie en 2024, 2025 et 2026 : l’alinéa 3 n’ouvrant qu’une faculté, rien n’oblige le Gouvernement à l’exercer, et la loi spéciale présente l’avantage de préserver la poursuite du débat parlementaire ;

• cumul — l’adoption d’une loi spéciale ne vaut pas décision du Parlement sur le projet de loi de finances. La condition matérielle de l’alinéa 3 demeure donc remplie, et le Gouvernement conserve son option après le 1er janvier. C’est la lecture retenue par la Fondation en janvier 2026, et la plus conforme à la lettre de l’article 47.

Le véritable angle mort est temporel. Aucune disposition n’enferme l’exercice de la faculté de l’alinéa 3 dans un délai. Le Gouvernement peut donc détenir, du 10 décembre 2026 jusqu’à l’adoption éventuelle d’une loi de finances, une option ouverte sur la mise en vigueur unilatérale du budget — y compris en mars ou avril 2027, en pleine campagne présidentielle, et alors même que les travaux parlementaires seraient interrompus. Cette asymétrie, qui transforme un mécanisme de sauvegarde en levier permanent de négociation, est le principal défaut de construction de l’article 47. Une clarification organique, liant l’exercice de l’alinéa 3 à un délai bref après l’échéance des soixante-dix jours, serait la réforme la plus utile et la moins coûteuse de la Constitution financière.

L’hypothèse d’une dissolution avant la présidentielle

Le cadre et la contrainte de calendrier

L’Assemblée ayant été élue les 30 juin et 7 juillet 2024, la prohibition d’une nouvelle dissolution dans l’année suivant ces élections (art. 12, al. 4) est levée depuis juillet 2025 : une dissolution est juridiquement libre. Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution ; l’Assemblée se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection. Deux effets propres doivent être retenus : la dissolution n’interrompt pas la session ordinaire, mais elle rend caducs les projets et propositions en instance devant l’Assemblée nationale — le Sénat conservant, lui, les textes déposés sur son bureau.

Dissolution avant fin 2026, en pleine discussion budgétaire

Tout dépend de la localisation des textes au jour du décret de dissolution.

Si le PLF est encore devant l’Assemblée — avant le vote solennel du 17 novembre, ou en nouvelle lecture —, il devient caduc. Il n’existe alors plus de « projet » susceptible d’être mis en vigueur : la voie de l’article 47, alinéa 3, est fermée, non par une décision du Parlement, mais par disparition de son objet. Le Gouvernement doit redéposer un projet devant la nouvelle Assemblée, ce qui fait repartir le compteur de soixante-dix jours et reporte mécaniquement toute perspective d’ordonnance à la fin février 2027 au plus tôt.

Si en revanche le texte a été transmis au Sénat, il survit à la dissolution, et les ordonnances redeviennent disponibles à compter du 9 décembre, sous la double réserve que le Gouvernement ne soit pas démissionnaire et que le président accepte de signer.

Le risque majeur est celui du 1er janvier. Une dissolution prononcée en novembre conduirait à des élections en décembre et à une réunion de plein droit de la nouvelle Assemblée fin décembre ou début janvier. Si aucune loi spéciale n’a été promulguée auparavant, l’État se trouverait, au 1er janvier 2027, sans autorisation de percevoir l’impôt — situation que ni la Constitution ni la LOLF ne résolvent, le Sénat ne pouvant à lui seul voter une loi spéciale. Il en résulte une règle prudentielle simple : une dissolution en novembre ou décembre 2026 n’est gérable qu’à deux conditions alternatives — soit une loi spéciale déjà promulguée, soit un PLF déjà transmis au Sénat et une volonté assumée d’ordonnancer.

Dissolution en début d’année 2027, après adoption d’une loi spéciale

La configuration est beaucoup moins périlleuse. La loi spéciale, promulguée, autorise la perception des impôts « jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances » : elle survit sans difficulté à la disparition de l’Assemblée, et les crédits continuent d’être ouverts par décret au titre des services votés. La continuité financière est assurée.

Le coût se déplace : les textes budgétaires en instance devant l’Assemblée deviennent caducs, et le scénario d’une loi spéciale appliquée neuf à douze mois — celui que documente la mission IGF — devient hautement probable. S’y ajoute un piège institutionnel rarement relevé : une dissolution prononcée en janvier 2027 conduirait à des élections en février ou mars, et interdirait toute nouvelle dissolution pendant l’année suivant ce scrutin, soit jusqu’au début de 2028. Le Président élu en mai 2027 serait ainsi privé, pendant ses neuf premiers mois, de l’arme de la dissolution — et donc de tout moyen de se doter d’une majorité. C’est, à notre sens, l’argument le plus dirimant contre cette hypothèse.

L’hypothèse de l’article 16, fût-ce « le temps d’un trait de temps »

La question mérite d’être posée franchement, parce qu’elle l’a déjà été par la doctrine. Alexandre Guigue relevait dès juillet 2024 que, dans l’hypothèse d’une absence totale d’autorisation budgétaire, deux des conditions alternatives du premier membre de phrase de l’article 16 pourraient être regardées comme réunies, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics pourrait être tenu pour interrompu si l’Assemblée n’autorise plus aucune dépense[14]. Jean-Pierre Camby a exprimé une position voisine. À l’inverse, Thibaud Mulier et Jean-Philippe Derosier ont qualifié l’hypothèse d’insoutenable, et la Revue politique et parlementaire rappelle l’avertissement de Bernard Tricot : l’article 16 n’a pas été écrit pour permettre à un pouvoir de l’emporter sur l’autre, et ne doit pas devenir un instrument de combat entre les pouvoirs publics[15]. Le désaccord n’est pas de circonstance : il porte sur la qualification même du blocage budgétaire.

Les conditions de fond. L’article 16 exige deux conditions cumulatives : une menace grave et immédiate pesant sur les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux, et l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. La première est difficilement soutenable : un déficit non autorisé n’est pas une menace immédiate sur les institutions, et la Cour de justice de l’Union comme les engagements européens de la France se satisferaient mal d’une lecture qui ferait d’un désaccord budgétaire une atteinte à l’exécution des traités. La seconde l’est encore moins tant que le Parlement siège, débat et vote : une Assemblée qui rejette n’est pas une Assemblée empêchée. Et c’est ici que l’argument décisif se loge : la Constitution a elle-même organisé le blocage budgétaire. L’existence des alinéas 3 et 4 de l’article 47, de l’article 45 de la LOLF et du régime des services votés démontre que le constituant a prévu l’hypothèse et lui a donné des remèdes. Un pouvoir public doté d’un remède constitutionnel exprès n’est pas un pouvoir public interrompu.

L’hypothèse d’un usage bref. On peut néanmoins imaginer un recours « le temps d’un trait de temps » : quelques jours de pouvoirs exceptionnels pour arrêter un budget, puis retour au droit commun. Cette construction bute sur trois obstacles. D’abord, la brièveté ne guérit pas l’absence de condition : les deux critères s’apprécient au jour du déclenchement, non au regard de la durée envisagée. Ensuite, la brièveté ne réduit pas la portée : selon la jurisprudence Rubin de Servens, la décision de mettre en œuvre l’article 16 est un acte de gouvernement insusceptible de recours, et les mesures prises dans le domaine législatif conservent valeur législative et échappent au juge administratif[16]. Un « budget par article 16 » survivrait donc à la fin des pouvoirs exceptionnels et ne pourrait être modifié que par la loi : ce n’est pas un expédient réversible, c’est un acte définitif. Enfin, la brièveté n’efface pas les effets collatéraux : pendant l’exercice de l’article 16, l’Assemblée nationale ne peut être dissoute (art. 16, al. 5), le Parlement se réunit de plein droit, et aucune révision de la Constitution ne peut aboutir.

Les contre-pouvoirs. Le Président doit consulter officiellement le Premier ministre, les présidents des deux assemblées et le Conseil constitutionnel, dont l’avis est motivé et publié : un avis négatif, rendu public, ruinerait l’opération avant même son lancement. Après trente jours d’exercice, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l’une ou l’autre assemblée ou par soixante parlementaires pour vérifier que les conditions demeurent réunies ; il se prononce de plein droit après soixante jours. À quoi s’ajoute, en arrière-plan, la procédure de destitution de l’article 68 en cas de manquement manifestement incompatible avec l’exercice du mandat. Un usage manifestement détourné de l’article 16 exposerait donc le chef de l’État à la seule sanction que la Ve République lui réserve.

La contrainte électorale, décisive en 2027. L’article 16 ne peut être mis en œuvre pendant la vacance de la présidence. Surtout, son exercice pendant la campagne présidentielle placerait le Conseil constitutionnel — juge de la régularité du scrutin — dans la position de contrôler simultanément les conditions des pouvoirs exceptionnels et l’égalité entre les candidats. Le risque contentieux et politique est hors de proportion avec le gain budgétaire, d’autant que le régime de la loi spéciale et des services votés assure, lui, la continuité sans aucune de ces difficultés.

Conclusion sur ce point. L’article 16 est juridiquement concevable dans une seule configuration : l’absence de toute autorisation de percevoir l’impôt au 1er janvier, faute de loi de finances et de loi spéciale, avec un Parlement hors d’état de délibérer — hypothèse qui ne peut résulter que d’une dissolution mal calée (voir 5.2). Dans toutes les autres, il serait un détournement de procédure. Quant à l’article 11, souvent évoqué dans le même souffle, il est hors de propos : les matières réservées aux lois de finances et de financement échappent à son champ, et le Conseil constitutionnel a déjà écarté de ce champ une imposition des bénéfices exceptionnels et refusé la qualification de « réforme » à une simple cristallisation du droit[17].

Sous loi spéciale, que faire du texte après les scrutins de 2027 ?

C’est la question qui commandera tout le premier semestre 2027, et elle est rarement posée. Supposons le scénario le plus probable : loi spéciale promulguée fin décembre 2026, services votés à compter du 1er janvier, élection présidentielle les 18 avril et 2 mai, gouvernement nommé en mai, législatives éventuelles en juin. À la mi-mai, l’exécutif dispose de trois voies concurrentes, et son choix est largement prédéterminé par des règles techniques peu commentées.

Un préalable : ce qui survit et ce qui tombe

Il faut distinguer nettement deux hypothèses que la discussion publique confond. Une élection présidentielle, même suivie d’un changement de gouvernement, n’emporte aucune caducité : le PLF et le PLFSS 2027 restent en instance là où la navette les avait laissés, et le nouveau Gouvernement peut soit les reprendre, soit les retirer. Une dissolution, en revanche, rend caducs les textes en instance devant l’Assemblée nationale, le Sénat conservant ceux déposés sur son bureau. La localisation du texte au jour du décret de dissolution détermine donc à elle seule le champ des options disponibles au mois de juin.

Première voie : ordonnancer

Si le projet est toujours en instance — c’est-à-dire s’il n’a pas été rejeté définitivement ni frappé de caducité —, la faculté de l’article 47, alinéa 3, demeure ouverte : elle l’est depuis le 9 décembre 2026 et aucun texte ne la referme. Un gouvernement nommé en mai 2027 pourrait donc mettre en vigueur par ordonnance, dès sa prise de fonctions, un projet déposé neuf mois plus tôt. C’est la voie la plus rapide, et de loin. Elle se heurte à deux objections sérieuses. La première tient à la sincérité : sous la thèse dominante du texte initial, l’ordonnance appliquerait des prévisions macroéconomiques arrêtées à l’été 2026, sur un exercice déjà consommé à 40 %, ce qui expose l’article d’équilibre à une critique frontale. La seconde est politique : un exécutif fraîchement élu, se substituant au Parlement pour appliquer le budget de son prédécesseur, entrerait en fonction par le geste le plus antiparlementaire de la Ve République.

Deuxième voie : reprendre la navette et se heurter à l’entonnoir

Reprendre la discussion là où elle s’était arrêtée paraît la solution de bon sens. Elle est en réalité la plus contraignante, pour une raison technique décisive : la règle de l’entonnoir. Après la première lecture, seules peuvent être adoptées les dispositions restant en discussion, et les amendements doivent présenter un lien direct avec l’une d’elles ; seules échappent à cette règle les modifications nécessaires au respect de la Constitution, à la coordination avec d’autres textes en cours d’examen ou à la correction d’une erreur matérielle[18]. Autrement dit, une majorité issue des urnes de 2027 ne pourrait pas introduire son propre programme fiscal dans un PLF discuté en 2026 : elle hériterait du périmètre arrêté par la législature précédente. Le paradoxe est complet — la voie la plus respectueuse du Parlement est celle qui prive le Parlement nouvellement élu de tout pouvoir d’initiative.

S’y ajoute une difficulté de calendrier : la navette reprise devrait franchir une nouvelle lecture, une éventuelle commission mixte paritaire et une lecture définitive, soit plusieurs semaines de séance, dans une session ordinaire qui s’achève le 30 juin 2027 et dont les travaux ont été interrompus depuis le 28 février. Une session extraordinaire de juillet serait vraisemblablement nécessaire.

Troisième voie : retirer et redéposer

Le Gouvernement peut retirer un projet de loi à tout moment avant son adoption définitive, et déposer un projet de loi de finances nouveau pour le même exercice. Le précédent existe : après l’annulation de la loi de finances pour 1980 par le Conseil constitutionnel le 24 décembre 1979, un texte de substitution avait été déposé et adopté en janvier. Cette voie présente trois avantages substantiels. Elle permet d’actualiser les prévisions macroéconomiques et de solliciter un avis nouveau du Haut Conseil des finances publiques, ce qui reconstitue la sincérité de l’article d’équilibre. Elle libère intégralement le droit d’amendement, l’entonnoir ne jouant qu’à compter de la première lecture du texte nouveau. Elle permet enfin de tirer les conséquences de l’exécution du premier semestre sous services votés, qui aura de fait modifié la base de dépenses.

Son coût est double. D’abord un coût de délai : le dépôt fait repartir un compteur de soixante-dix jours, ce qui reporte à l’automne toute perspective d’ordonnance et rend probable une exécution sous loi spéciale sur dix à onze mois — précisément le scénario documenté par la mission IGF. Ensuite un coût technique : un budget adopté en septembre ou octobre 2027 pour l’exercice 2027 n’a plus grand-chose d’une autorisation a priori ; il ratifie pour l’essentiel une exécution déjà réalisée, ce qui pose une question de principe sur la portée du consentement à l’impôt.

Arbitrage

La combinaison la plus cohérente juridiquement — et la plus vraisemblable politiquement — nous paraît être la suivante : maintien de la loi spéciale et des services votés jusqu’à l’été, retrait des projets hérités de 2026, dépôt d’un PLF et d’un PLFSS nouveaux à l’ouverture de la session extraordinaire de juillet ou à la rentrée d’octobre 2027, éventuellement accompagnés d’un projet de loi de finances de fin de gestion. Cette séquence sacrifie l’exercice 2027 en tant qu’objet d’autorisation parlementaire préalable, mais elle est la seule qui restitue au Parlement issu des urnes un pouvoir réel sur le budget 2028. La voie de l’ordonnance, techniquement disponible, reviendrait à faire appliquer par un exécutif nouveau le budget d’un exécutif désavoué ; celle de la navette reprise donnerait au Parlement une apparence de pouvoir sans la substance.

Points de vigilance

• Le choix du texte de référence se joue en septembre-octobre, pas en décembre. Sous la thèse dominante du texte initial, tout ce qui ne figure pas dans le PLF/PLFSS déposé — ou dans une lettre rectificative — est perdu en cas d’ordonnance.

• L’asymétrie des échéances (25 novembre / 9 décembre) permet de traiter le volet social par ordonnance deux semaines avant le volet État : une séquence en deux temps est juridiquement praticable.

• Un rejet définitif rapide est la seule parade parlementaire aux ordonnances ; l’enlisement les rend au contraire disponibles.

• Sous loi spéciale prolongée, le gel du barème et l’absence de revalorisation des concours produisent des recettes et des économies « mécaniques » qui ne résultent d’aucune décision — effet dont l’ampleur doit être chiffrée séparément.

• La fenêtre de l’article 47, alinéa 3, n’est enfermée dans aucun délai : c’est le principal défaut de construction et la cible naturelle d’une réforme organique.

• L’article 16 n’est concevable que dans une configuration unique — aucune autorisation de percevoir l’impôt au 1er janvier et un Parlement hors d’état de délibérer — qui ne peut résulter que d’une dissolution mal calée ; et un usage bref n’aurait rien de réversible, les mesures prises dans le domaine législatif survivant à la fin des pouvoirs exceptionnels.

• La règle de l’entonnoir prive la majorité issue des urnes de 2027 de tout pouvoir d’initiative sur un PLF discuté en 2026 : c’est l’argument technique décisif en faveur d’un retrait suivi d’un dépôt nouveau, plutôt que d’une reprise de navette.

• Une élection présidentielle n’emporte aucune caducité ; une dissolution, oui, et seulement pour les textes en instance devant l’Assemblée. Toute la stratégie de sortie de crise se joue sur cette distinction.

Sources :
• [1] Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, art. 39. Le calendrier d’examen a été arrêté par la conférence des présidents de l’Assemblée nationale le 15 juillet 2026 : relevé de conclusions.
• [2] La motion la plus suivie a réuni 269 voix, pour un seuil de 289. Sur la mécanique et le décompte, voir NosParlementaires, « Budget 2027 : le calendrier de l’Assemblée, date par date », 14 août 2026.
• [3] Loi n° 2025-1274 du 26 décembre 2025 spéciale prévue par l’article 45 de la LOLF, adoptée à l’unanimité par les deux chambres le 23 décembre. Présentation : Vie publique. Le millésime et le numéro doivent être vérifiés au JO avant publication.
• [4] Voir notamment les amendements CF33 et CF34 au projet de loi spéciale n° 711 (XVIIe législature), texte. Le fondement organique invoqué était le e) du 2° de l’article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale.
• [5] Comité consultatif constitutionnel, séance du 31 juillet 1958, DPS, vol. II, p. 103, cité par É. Quinart, « Budget : que sont les ordonnances de l’article 47, alinéa 3 de la Constitution ? », JP Blog, 5 novembre 2025.
• [6] É. Quinart, art. cité. Sur le régime contentieux, voir également A. Marthinet, JP Blog, 9 novembre 2024, et « Le régime contentieux des ordonnances des articles 47 et 47-1 », Blog Droit administratif, 24 décembre 2025.
• [7] Développement repris de la Fondation iFRAP, « Budget 2026 : vers des ordonnances et le 47-3 », 13 janvier 2026, ifrap.org. 
• [8] CE, commission permanente, 9 décembre 2024, avis n° 409081 relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution.
• [9] CE, avis consultatif du 9 juillet 2026 sur la mise en œuvre des services votés (art. 45 de la LOLF), et avis du même jour sur la mise en œuvre, en l’absence de LFSS, des dispositions se référant à l’ONDAM. Analyse dans le rapport IGF n° 2026-E-053, « Effets d’une application prolongée de la loi spéciale ».
• [10] Décrets n° 2020-327 du 25 mars 2020 et n° 2020-603 du 20 mai 2020 portant relèvement du plafond des ressources non permanentes.
• [11] « Les réponses du SGG aux zones d’ombre de la procédure budgétaire », Contexte, 5 décembre 2024, note citée et discutée par É. Quinart, art. cité.
• [12] Cons. const., déc. n° 2021-833 DC du 28 décembre 2021, Loi de finances pour 2022 : il incombe au législateur de prendre en compte l’ensemble des données dont il a connaissance et qui ont une incidence sur l’article d’équilibre.
• [13] J.-P. Camby, « Spéciale, vous avez dit spéciale ? Les limites du dilatoire », Le Club des juristes, 22 décembre 2025.
• [14] A. Guigue, « La perspective d’un blocage budgétaire en France », JP Blog, 8 juillet 2024. Dans le même sens, les propos de J.-P. Camby rapportés par Public Sénat, 20 août 2024 : « il n’est pas fait pour ça, mais je ne vois pas d’autre issue ».
• [15] « Que devient le budget de la Nation en cas d’Assemblée ingouvernable ? », Revue politique et parlementaire, 2 juillet 2024.
• [16] CE, ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens, Rec. 143. Les mesures prises dans le domaine réglementaire demeurent, elles, susceptibles de recours pour excès de pouvoir.
• [17] Cons. const., déc. n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022 et déc. n° 2023-4 RIP du 14 avril 2023. Un référendum suppose en outre une proposition du Gouvernement, un décret de convocation et une campagne officielle : des semaines, là où une tension de trésorerie se mesure en jours.
• [18] Article 45, alinéa 1er, de la Constitution et jurisprudence constante du Conseil constitutionnel ; art. 108, alinéa 3, du règlement de l’Assemblée nationale. La règle s’applique aux lois de finances comme aux autres textes.

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