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Budget et fiscalité

Budget 2026 : vers des ordonnances et le 47-3

Le budget 2026 n’a pas été adopté en commission des finances à l’Assemblée nationale en seconde lecture. Désormais, le Gouvernement dispose de deux options pour doter la France d'un "budget" :

  • l'improbable recours à l'article 49-3 de la Constitution, permettant de faire adopter chaque partie de la loi de finances en l'état, ce qui supposerait d'en adopter 3, un sur chaque partie et un définitif sur l'ensemble du texte;

  • l'adoption plus probable du budget par ordonnances selon la procédure du 47-3 peut désormais intervenir à tout moment puisque le délai constitutionnel de 70 jours, depuis le dépôt du texte initial (14 octobre 2025), est largement échu. Cette technique des ordonnances 47-3 est particulièrement confortable (contrairement aux ordonnances de l'article 38) puisqu'elle ne prévoit ni habilitation ni ratification systématique par le Parlement. 

 

En matière financière, il n'y a pas primauté de l'Assemblée nationale hors 47-3 et 49-3

On relèvera que puisque les lois de finances relèvent de l’article 47 de la Constitution, elles ne relèvent pas du bicaméralisme inégalitaire au sens de l'article 45 de la Constitution s'agissant des lois ordinaires, si bien qu'en matière budgétaire l'Assemblée ne peut à elle seule trancher. Sans intervention particulière de l’Exécutif, l’examen du texte pourrait être renvoyé d’une chambre à l’autre indéfiniment, sauf à retirer le texte et à en rester à la loi spéciale actuellement en vigueur. 

Les deux options sur la table : adoption du budget 2026 par 49.3 ou par 47.3

En cas d’impasse après adoption d’une loi spéciale et impossibilité d’aboutir à une loi de finances dans les 70 jours, les deux voies ouvertes à l’exécutif sont effectivement l’engagement de responsabilité sur le fondement de l’article 49, alinéa 3, et la mise en vigueur du budget par ordonnances sur le fondement de l’article 47, alinéa 3. Ces deux mécanismes obéissent toutefois à des logiques constitutionnelles très différentes, qui affectent directement l’état du texte budgétaire applicable (texte issu de la discussion ou texte initial).

  1. Recours à l’article 49.3

L’article 49, alinéa 3, permet au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote du projet de loi de finances devant l’Assemblée nationale, en sorte que le texte est réputé adopté sauf adoption d’une motion de censure dans les 24 heures. Depuis la révision de 2008, ce recours est illimité pour les textes financiers (PLF, PLFR, PLFSS, PLFRSS), à la différence des autres textes pour lesquels un seul recours par session est possible.​

Sur le plan procédural, l’article 49.3 s’insère dans la navette ordinaire : il ne se substitue pas au Parlement, mais permet de clore le débat à l’Assemblée sur un texte déterminé (le « projet » de loi de finances, dans sa version en cours de discussion) en forçant l’adoption de ce texte sauf renversement du Gouvernement. L’Assemblée vote éventuellement une motion de censure ; en cas d’échec de celle‑ci, le texte est adopté en l’état et poursuit – ou termine – sa vie parlementaire sur les parties suivantes selon le stade de la procédure (seconde lecture, nouvelle lecture).​

Sur le plan matériel, le texte qui résulte du 49.3 est le texte budgétaire tel qu’il a été modifié par les amendements recevables et adoptés jusqu’au moment où le Gouvernement engage sa responsabilité. 

Politiquement, le 49.3 dramatise le moment budgétaire en le transformant en vote de confiance, mais conserve symboliquement la primauté du Parlement comme lieu d’élaboration du texte et place au centre la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée. En cas de non‑adoption de la motion de censure, l’exécutif obtient une loi de finances pleinement parlementaire, mais au prix d’un coût politique potentiellement élevé, notamment si la séquence intervient après une loi spéciale.​

Sur le nombre de 49.3 nécessaires – trois au minimum

Dans la configuration actuelle de la loi de finances, un gouvernement qui veut verrouiller à l’Assemblée un PLF en seconde lecture doit en pratique assumer plusieurs 49.3, alors qu’un recours aux ordonnances de l’article 47, alinéa 3 permet d’imposer d’un bloc le projet initial, sans s’exposer aux risques politiques et aux déformations de la navette. Les ordonnances peuvent en effet intervenir dès lors que les deux conditions de l’article 47, alinéa 3 (délai de 70 jours dépassé et absence de décision définitive du Parlement) sont réunies, ce qui est, en l’état, le cas pour le PLF 2026.​

La pratique et la doctrine convergent pour considérer que, compte tenu de la structure de la loi de finances en deux parties (recettes et dépenses), chacune faisant l’objet d’un vote distinct, le gouvernement doit engager sa responsabilité sur chaque partie qu’il veut « sécuriser ». Des analyses récentes[1] montrent qu’en cas d’hostilité de l’Assemblée, l’adoption d’une loi de finances complète peut conduire à multiplier les 49.3 (par exemple un 49.3 sur la première partie, un autre sur la seconde, puis, selon le stade de la procédure, un 49.3 de consolidation), ce qui rend réaliste l’hypothèse que Lecornu 2 devrait, dans cette configuration, en assumer trois pour un PLF 2026 contesté.​

Le précédent Bayrou/Barnier sur le PLF 2025 illustre cette logique : 49.3 en série sur PLF et PLFSS, parfois à plusieurs stades et sur plusieurs parties, ce qui confirme que le coût politique d’un usage intensif est élevé et très visible, surtout après une loi spéciale. Dans une stratégie visant à limiter les déformations du texte par rapport à la copie du Sénat en seconde lecture, le 49.3 permet de figer le texte à un instant T, mais ne met pas le gouvernement à l’abri d’amendements du Sénat ou de la nécessité d’engager de nouveaux 49.3 à l’étape suivante si la navette se prolonge. Dans ce cadre l’Exécutif aurait stratégiquement intérêt à passer par ordonnances avant le terme de la seconde lecture devant le Parlement, probablement dès l’examen devant l’Assemblée nationale.

  1. Mise en vigueur par ordonnances (art. 47, al. 3)

L’article 47, alinéa 3 autorise le Gouvernement, en cas de non‑prononcé du Parlement dans le délai de 70 jours à compter du dépôt du projet de loi de finances, à mettre en vigueur par ordonnances les dispositions du projet. La condition matérielle est bien l’absence de décision du Parlement (ni adoption, ni rejet définitif) sur l’ensemble du texte dans le délai, et non le simple rejet d’une CMP ou l’existence d’une loi spéciale – ce point a été largement discuté à l’occasion de la loi spéciale 2026[2].​

La jurisprudence et la doctrine majoritaire considèrent que ce sont les dispositions du projet de loi de finances « initial » qui peuvent être appliquées par ordonnance, c’est‑à‑dire le texte tel qu’il résulte du dépôt (y compris, le cas échéant, des lettres rectificatives, qui fusionnent juridiquement avec le projet) et non tel qu’amendé en cours de navette[3].

Sur le plan institutionnel, la mise en vigueur par ordonnances change complètement de logique : le budget n’est plus adopté par le Parlement, mais mis en œuvre par l’exécutif qui se substitue à la fonction législative en matière financière : les ordonnances devant certes être ratifiées ultérieurement (mais sans obligation) mais produisant effet immédiat. Ce mécanisme est pensé comme un dispositif de sauvegarde de la continuité de l’État, non comme un outil de gestion de crise politique récurrente, d’où les critiques formulées contre l’utilisation de lois spéciales « dilatoires » en amont du délai de 70 jours.​

État du texte budgétaire résultant (en bref)

Deux scénarios principaux se dessinent quant à l’« état » du budget applicable, selon que l’exécutif privilégie le 49.3 ou les ordonnances de l’article 47, alinéa 3.

Dans l’hypothèse du 49.3, le texte applicable sera celui issu de la discussion parlementaire à la date d’engagement de responsabilité : il intègre les amendements adoptés et les compromis éventuels intervenus en commission mixte paritaire ou en navette, sauf ceux que le Gouvernement aura expressément écartés en retenant un texte de référence antérieur. ​

Dans l’hypothèse des ordonnances, le texte applicable sera le projet de loi de finances (ou de financement) tel qu’il résulte du dépôt initial, y compris toute lettre rectificative (la réforme des retraites n'a cependant été obtenue que par une lettre rectificative relative au PLFSS 2026, PLFSS qui a été adopté) ; il ne comprendra aucun des amendements votés par les assemblées, y compris ceux résultant de dispositions que le Gouvernement entendant introduire durant la discussion budgétaire au Parlement. 


Tableau de comparaison des solutions :

Élément examiné

Article 49.3 (PLF/PLFSS)

Ordonnances art. 47, al. 3

Fondement constitutionnel

Engagement de responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur un projet de loi de finances ou de financement.

Mise en vigueur par ordonnances du projet de loi de finances en cas d’absence de décision du Parlement dans les 70 jours. 

Rôle du Parlement

Texte adopté par l’Assemblée (et le Parlement) sauf adoption d’une motion de censure ; maintien d’une logique de loi de finances parlementaire, malgré la contrainte. 

Substitution de l’exécutif au Parlement pour l’édiction du budget ; ratification ultérieure possible, mais budget immédiatement applicable par voie réglementaire. 

Stade du texte pris en compte

Texte en cours de discussion (version retenue par le Gouvernement à la date du 49.3), incluant les amendements adoptés jusqu’alors. 

Texte initial tel que déposé (incluant les éventuelles lettres rectificatives), sans aucun des amendements adoptés en navette. 

Nature politique du mécanisme

Outil de rationalisation du parlementarisme, transformant l’adoption de la loi de finances en vote de confiance ; coût politique fort, mais légalité incontestable dans le cadre constitutionnel. 

Instrument de sauvegarde de la continuité de l’État en cas de carence du Parlement ; juridiquement prévu mais politiquement sensible si utilisé comme substitut durable au débat budgétaire. ​

État final du budget

Budget « dans l’état de l’actuelle discussion », c’est‑à‑dire intégrant les modifications issues des débats jusqu’au 49.3. 

Budget « dans son état d’origine » au sens organique. 

Le choix de l’adoption par ordonnances est le plus rationnel, mais quid de la ratification ?

Les ordonnances de l’article 47, alinéa 3 ont été pensées comme un régime autonome qui, à la différence de l’article 38, n’est pas juridiquement structuré autour de la ratification, de sorte que la question de leur non‑ratification ne se pose pas dans les mêmes termes. La doctrine dominante[4] considère qu’en l’absence de texte sur la « caducité » ou la ratification, ces ordonnances resteraient de nature réglementaire tant qu’aucune loi ne viendrait les reprendre, sans disparition automatique de leurs effets, mais avec un régime contentieux spécifique.

Nature et statut sans ratification

Plusieurs analyses récentes insistent sur le fait que les ordonnances de l’article 47 alinéa 3 ne sont pas des ordonnances « de l’article 38 déguisées », mais une catégorie à part, déclenchée par l’écoulement du délai de 70 jours et non par une loi d’habilitation. En conséquence, l’analogie classique « ordonnance = acte réglementaire en attente de ratification, puis acte législatif après ratification » issue de l’article 38 n’est pas transposable en l’état, faute de base textuelle qui exigerait ou organiserait cette ratification.​

Dans ce cadre, l’hypothèse « pas de ratification » signifie, techniquement, que le législateur n’intervient jamais pour reprendre les dispositions de ces ordonnances dans une loi de finances ou de règlement : l’ordonnance demeure alors un acte réglementaire, susceptible de recours devant le juge administratif, et le Conseil constitutionnel reste à l’écart du contrôle du budget de l’année concernée. Certains auteurs évoquent à ce propos un retour, de facto, à la vieille théorie du budget‑acte d’administration, au moins pour l’exercice couvert par l’ordonnance non relayée par une loi[5].​

Un retour singulier à la théorie du Budget-Acte de l’administration de Léon Duguit

Selon l’interprétation du maître de l’école de Bordeaux de droit public Léon Duguit (1859-1928), il faut distinguer entre un acte tel une loi au sens formel et une loi au sens matériel. La « théorie du budget-acte administratif » soutient que si le budget est bien une loi dans sa forme (car voté par le Parlement), il reste, dans sa matière (son contenu), un simple acte d’administration. Cette théorie est aujourd’hui largement invalidée. Elle s’opposait à la vision dominante de l’époque (Gaston Jèze, tenant de la théorie de la « loi formelle ») et à la vision actuelle. Elle regagne dans ce cas limite de l’absence éventuelle de ratification des ordonnances prises en application de l’article 47-3 de la Constitution, une couleur nouvelle, puisque le budget dans ce cas limite devient de facto et en l’absence de ratification un budget – acte de l’administration, pris par voie réglementaire pour devenir exécutoire.  

Effets pratiques d’une non‑ratification

En pratique, l’absence de ratification n’empêche ni l’entrée en vigueur ni l’exécution du budget « ordonnancé » pendant l’exercice : l’article 47, alinéa 3 fait de l’ordonnance l’instrument direct de mise en vigueur des dispositions du projet de loi de finances. Les crédits ouverts, les autorisations de lever l’impôt et l’article d’équilibre restent donc applicables tant que l’ordonnance n’est ni abrogée ni remplacée par une loi ultérieure (loi de finances rectificative, loi de règlement, etc.).​

En revanche, l’absence de loi de finances au sens formel prive le budget de son « habillage » législatif : le contentieux se déplace devant le Conseil d’État, qui contrôlera la légalité de l’ordonnance (respect du champ de la loi de finances, normes supérieures, etc.), tandis que le Conseil constitutionnel, faute de texte législatif, ne joue pas son rôle de juge financier de l’année n (ici de 2026). La doctrine souligne le risque d’un brouillage durable entre loi et règlement en matière budgétaire si cette situation devait se prolonger ou se répéter sur plusieurs exercices.​

Doctrine sur l’absence de ratification

Les contributions doctrinales récentes convergent sur trois points :

  • l’article 47 alinéa 3 n’impose pas juridiquement de ratification, ni expresse ni implicite, et la réforme de 2008 limitant la ratification implicite aux seules ordonnances de l’article 38 ne peut être mécaniquement étendue aux « ordonnances 47 » ;​

  • En l’état du droit positif, l’ordonnance conserverait donc sa valeur réglementaire sans caducité automatique, ce qui la distingue du schéma classique « habilitation – ordonnance – ratification » ;​

  • Le véritable « rattrapage » parlementaire interviendrait, le cas échéant, au moment de la loi de règlement, qui pourrait re‑légiférer sur l’exécution ainsi opérée, mais sans rétroactivité complète sur la nature de l’acte initial.​

Autrement dit, si les ordonnances 47 ne sont jamais ratifiées, elles ne s’éteignent pas d’elles‑mêmes : elles demeurent des actes réglementaires ayant organisé l’exécution d’un budget, sur lesquels le Parlement peut revenir pour l’avenir par la loi, mais qui laissent derrière eux un exercice budgétaire placé, pour l’essentiel, sous le contrôle du juge administratif plutôt que du juge constitutionnel.​

Conclusion

La France se retrouve aujourd’hui dans une situation inédite dans le cadre de sa procédure budgétaire. L’instabilité politique est telle à l’Assemblée nationale, et la divergence si accentuée entre les deux chambres du Parlement que le Gouvernement a tout intérêt à ne pas multiplier l’exposition de l’engagement de sa propre responsabilité en multipliant l’usage des 49.3 pour un résultat textuel très éloigné de sa propre épure initiale. Mieux vaudrait pour lui stratégiquement déclencher le 47.3 et en passer par une adoption via ordonnances. Cette approche réintroduirait le texte initial sans régler cependant les questions soulevées d’ailleurs lors du budget 2025 sur la rétroactivité de certaines mesures fiscales – obligeant à recourir à la technique des acomptes – . Un contentieux nourrit et inédit devant le Conseil d’Etat pourrait en résulter, que celui-ci pourrait en partie désamorcer en se prononçant sur le texte des ordonnances elles-mêmes avant leur ratification. Cela ne sera pas nécessairement suffisant.

[1]https://www.leclubdesjuristes.com/economie/article-49-alinea-3-et-budget-nouvelle-saison-7531/

[2]https://www.leclubdesjuristes.com/opinion/speciale-vous-avez-dit-speciale-les-limites-du-dilatoire-13470/

[3] Voir par exemple https://www.vie-publique.fr/fiches/300659-dans-quel-cas-le-budget-peut-il-etre-adopte-par-ordonnance-article-473, ainsi que http://blog.juspoliticum.com/2025/11/05/budget-que-sont-les-ordonnances-de-larticle-47-alinea-3-de-la-constitution-par-emilien-quinart/

[4]https://blog.juspoliticum.com/2024/11/09/le-projet-de-loi-de-finances-2025-et-lalinea-3-de-larticle-47-de-la-constitution-par-arnaud-marthinet/

[5]https://blogdroitadministratif.net/2025/12/24/le-regime-contentieux-des-ordonnances-des-articles-47-et-47-1-de-la-constitution/