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Budget et fiscalité

La nouvelle lecture du Conseil d'Etat sur la loi spéciale et les affaires courantes

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 08 septembre 2026 à 14:32
• Mis à jour le 11 septembre 2026 à 17:44

Ainsi, la reconduction à l’identique, programme par programme, de la loi de finances précédente — pratiquée en décembre 2024 et en décembre 2025 — cesse d’être la méthode de référence. La souplesse retenue par le Conseil d’État tient à la lecture de la reconduction comme portant sur un plafond global, à l’intérieur duquel la répartition entre programmes peut différer de celle de l’année précédente. Elle ne va pas au-delà : le décret doit être reconstruit programme par programme, certains programmes devant être majorés, dans la limite du plafond d’ensemble hérité.

• Aucun des deux avis n’ouvre la voie à une « année blanche ». Sans acte du législateur, les indexations légales jouent à plein, le barème des impôts est gelé— ce qui augmente les recettes de l’Etat — mais l’écrêtement des taxes affectées est suspendu — ce qui les diminue en sens contraire au profit des opérateurs.

• Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales sont reconduits au niveau de l’exercice précédent. Le prélèvement au profit de l’Union européenne également et suit, quant à lui, le montant résultant des règles européennes applicables (budget de l’Union et décision ressources propres) : il n’est ni gelé ni librement modulable par l’absence de loi de finances, afin de permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.

• Les collectivités territoriales peuvent dépenser quasi normalement hors crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales ». Les dotations d’investissement ne seraient pas « gelées » : pour leur part nouvelle, elles n’existeraient tout simplement pas, faute de loi de finances pour les ouvrir. Les recettes continueraient d’être encaissées et les bases locatives cadastrales resteraient revalorisées automatiquement[1] — les finances départementales étant, elles, les premières exposées.

• Côté social, rien ne s’arrête : les prestations sont dues de plein droit. Ce qui tombe, ce sont les instruments de régulation — alerte, suspension des revalorisations conventionnelles, clause de sauvegarde —, soit au moins 2,4 Md€ de capacité de freinage.

• Le seul verrou matériel n’est pas la dépense : c’est le plafond d’endettement de la Sécurité sociale, monopole de la loi de financement, alors que le pic de trésorerie de l’ACOSS dépasserait 100 Md€ en 2027. Or dans la configuration où le PLF parviendrait à être adopté par 49.3 ou ordonnances mais pas le PLFSS, il n’y aurait aucune solution pour financer le déficit de la Sécurité sociale.

• Les 15 Md€ avancés par la mission de l’Inspection générale des finances appellent la plus grande prudence : le chiffrage est construit par rapport à 2026, et non par rapport à un tendanciel 2027, et il agrège pour l’essentiel le renoncement à des économies qui n’ont jamais été votées. Sa robustesse comme son opportunité prêtent l’une et l’autre à discussion.

Une interprétation juridique, non un arbitrage budgétaire : le Conseil d’État cherche la souplesse dans la limite des textes

La saisine du 29 mai 2026 dit ce que le Gouvernement anticipe : une période de services votés « notablement plus longue que ce qui a été observé en 2025 et 2026 ».[2] Or ces deux périodes ont duré 44 et 49 jours ; le scénario instruit porte sur neuf à onze mois.[3] Le changement d’échelle transforme un régime de secours en régime budgétaire de droit commun de l’exercice — et c’est à cette aune qu’il faut lire les deux avis.

Le Conseil d’État était invité à dire jusqu’où pouvait aller une lecture souple d’un texte qui ne dit rien de la durée. Les termes de l’article 45 ne renvoient pas à un dispositif de gel : ils renvoient à la continuité de l’État, dont il revenait au Conseil d’État de proposer une lecture plus ou moins étroite. Il a retenu la lecture la plus souple que la lettre du texte autorisait : les services votés sont le minimum indispensable « pour poursuivre l’exécution des services publics », et ce minimum inclut l’effet en année pleine des mesures antérieures et les règles d’indexation déjà approuvées par le législateur.[4] Il en tire une conséquence assumée : pour certains programmes, le montant à ouvrir sera supérieur à celui de la dernière loi de finances.

Cette lecture est cohérente avec la jurisprudence sur la continuité de la vie nationale, et elle est juridiquement solide. Il faut en mesurer la portée pratique, sans lui prêter davantage : l’absence de loi de finances ne crée aucune obligation de dépenser — elle ouvre une faculté, bornée par ce que la continuité des services publics rend indispensable. Le Conseil d’État le rappelle lui-même lorsqu’il écrit que, dans ces procédures, le Gouvernement et le Parlement sont « dépourvus de toute marge de manœuvre tant fiscale que pour allouer les dépenses de l’État en fonction de leurs priorités politiques ou pour réaliser des économies structurelles et réduire ainsi efficacement les déficits publics ».[5] L’avis énonce ainsi, en une phrase, ce que la présente note veut démontrer : une « année blanche » subie est désormais un contresens, parce qu’elle ne peut résulter que d’un acte. Faute de loi de finances, cet acte n’est pas pour autant introuvable : une loi ordinaire portant réforme, ou un décret modifiant un dispositif de dépense relevant du pouvoir réglementaire, demeurent théoriquement possibles.[6] Ce qui disparaît, c’est le véhicule qui les rassemble et en assure la cohérence d’ensemble.

Avant / après : ce que la pratique antérieure permettait, ce que l’avis déplace

Les décrets de décembre 2024 et de décembre 2025 procédaient par reconduction : la notice du premier indique qu’il ouvre les crédits « en reconduisant ceux ouverts en loi de finances initiale pour l’année 2024 ».[7] Cette méthode, économe en temps administratif et neutre politiquement, n’est plus praticable telle quelle. Trois déplacements l’écartent : (i) la fin de la reconduction à l’identique programme par programme, (ii) le déplacement du plafond, du programme vers le total des crédits limitatifs, (iii) le resserrement des instruments de gestion budgétaire.

1. La fin de la reconduction à l’identique, programme par programme : Les décrets de décembre 2024 et 2025 se bornaient à reconduire telle quelle la loi de finances initiale précédente (la notice du décret de 2024 le dit sans détour : il ouvre les crédits « en reconduisant ceux ouverts en loi de finances initiale pour l'année 2024 »). Le Conseil d’État écarte cette méthode. Il reconnaît au Gouvernement une marge d'appréciation — le texte organique lui demande de « juger » le minimum indispensable — mais refuse d'y voir une liberté : le montant doit être reconstruit programme par programme, en fonction de deux blocs de dépenses (les engagements antérieurs à honorer (a), et le strict nécessaire à la continuité des services publics (b)). Conséquence contre-intuitive assumée par l'avis : pour certains programmes, le montant à ouvrir sera supérieur à celui de la dernière loi de finances, notamment du fait de l'effet en année pleine de mesures ou de règles d'indexation déjà votées. La reconduction cesse d’être un plafond apprécié programme par programme, mais elle ne disparaît pas pour autant : des plafonds seront bien arrêtés pour chaque programme, dans le respect du plafond d’ensemble du budget général.

2. Le déplacement du plafond, du programme vers le total : La dernière phrase de l'article 45 de la LOLF plafonne les crédits ouverts par décret au montant de la dernière loi de finances. Jusqu'ici, ce plafond était compris implicitement programme par programme. Le Conseil d'État juge qu'il ne peut plus s'apprécier ainsi — puisque certains programmes doivent précisément être majorés — mais seulement à l'échelle du total des crédits limitatifs, distinctement pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux. Résultat : une latitude de répartition à l’intérieur de l’enveloppe globale héritée (582,3 Md€ pour le seul budget général en 2025), avec une répartition arrêtée une seule fois et rendue définitive — le Gouvernement ne peut plus la modifier ensuite par de nouveaux décrets. C’est très exactement là que se loge la souplesse recherchée par le Conseil d’État : la reconduction s’apprécie sur un plafond global, que le Gouvernement peut ensuite répartir autrement que l’année précédente. Dans la limite toutefois des engagements antérieurs à honorer (a), et du strict nécessaire à la continuité du service public (b) ce qui inclut les crédits évaluatifs dont ceux des comptes spéciaux, commerce et financiers etc. et les dépenses imprévisibles. Les crédits évaluatifs des charges d’endettement ne seront cependant pas borné par le plafond.

3. Le resserrement des instruments de gestion budgétaire : Le Conseil d'État passe en revue l'ensemble des instruments de gestion de la LOLF et en écarte l'essentiel, selon un critère constant : tout instrument dont le plafond est défini par référence à « la loi de finances de l'année » devient inapplicable, faute d'une telle loi (reports de crédits, virements plafonnés à 2 %, décrets d'avance ordinaires plafonnés à 1 %, projets de loi de finances rectificative) ; tout instrument justifié par la continuité de la vie nationale, en revanche, survit (dotation pour dépenses accidentelles, transferts entre ministères, décret d'avance de nécessité impérieuse, report de droit des fonds de concours). Le sort des annulations de crédits et de la mise en réserve n’est pas tranché par l’avis. Il ne faut pas en déduire que toute régulation budgétaire deviendrait impossible : si les annulations ne peuvent intervenir, la mise en réserve et le gel des crédits maintenu jusqu’au 31 décembre demeurent, et produisent en exécution le même effet.[8] C’est par cette voie, et pratiquement par elle seule, que pourraient être absorbées en gestion les contraintes nées des crédits évaluatifs et et d’éventuels aléas de gestion (On peut imaginer en effet théoriquement la possibilité d’un décret d’avance non gagé pour une urgence impérative qui pourrait dans un second temps être gagé par gel). 

La pratique des services votés avant et après l’avis n° 411039

Source : Fondation IFRAP, d’après l’avis n° 411039 du 9 juillet 2026, les décrets n° 2024-1253 et n° 2025-1397 et la circulaire du secrétariat général du Gouvernement du 2 juillet 2024.

In fine, le déplacement du plafond est l’apport le plus utile. Rapporté au décret de décembre 2025 — 582,3 Md€ de crédits de paiement pour le seul budget général —, il donne au Gouvernement une latitude de répartition à l’intérieur d’une enveloppe héritée, sans pour autant lever le plafond d’ensemble ni dispenser d’arrêter des plafonds par programme.[9] C’est la souplesse que les textes permettaient, et rien de plus. Ce que le Gouvernement perd en capacité d’ouvrir des crédits, il le regagne pour partie en pouvoir de les répartir — mais une seule fois, et sans retour possible.

L’inaction ne bloque pas les recettes : elle en modifie le rendement et le partage

C’est le point que le débat public manque le plus systématiquement. L’absence de loi de finances n’interrompt pas la perception de l’impôt : la loi spéciale l’autorise. Elle interdit seulement de modifier les barèmes et les affectations. Or, les barèmes non modifiés ne sont pas neutres : ils sont, en euros courants, croissants.

L’indexation du barème de l’impôt sur le revenu n’est pas automatique. Elle résulte chaque année d’un article de la loi de finances — l’article 4 de la loi du 19 février 2026 pour l’imposition des revenus de 2025.[10] Sans loi de finances, le barème reste figé pendant que les revenus nominaux progressent : la mission de l’IGF chiffre le supplément de recettes à 3,7 Md€ et l’entrée dans l’impôt d’environ 334 000 foyers nouveaux.[11] S’y ajoutent une vingtaine de dépenses fiscales qui s’éteignent au 31 décembre 2026, faute de véhicule pour les proroger, soit environ 0,2 Md€. L’« année blanche fiscale » subie est donc une hausse d’impôt non votée.

En sens inverse, l’absence de loi de finances prive l’État d’une ressource. Le point 21 juge que, faute de loi de finances, « le produit des impositions de toutes natures affectées à un tiers ne peut être attribué en tout ou partie à l’État et doit donc être versé dans son ensemble à l’organisme affectataire ».[12] L’écrêtement des taxes affectées disparaît : 69 taxes plafonnées sur 135 affectées, pour un plafond global de 21,4 Md€ en 2026 et un rendement d’écrêtement de l’ordre de 3,0 Md€ constaté en 2024.[13] Le transfert est intégral et joue au bénéfice des opérateurs, des organismes de sécurité sociale et des collectivités affectataires. Aucune limitation de la dépense n’en résulte : la ressource change de main, elle ne disparaît pas.

Les prélèvements sur recettes, enfin, sont reconduits au niveau de 2026 : 49,5 Md€ au profit des collectivités territoriales et 28,8 Md€ au profit de l’Union européenne dans le dernier texte financier.[14] Contrairement à une idée répandue, ils ne progressent pas mécaniquement : ils sont stabilisés. Mais ils ne peuvent pas davantage être réduits — le prélèvement européen procède d’obligations de droit européen, celui au profit des collectivités est adossé à la libre disposition des ressources garantie à l’article 72-2 de la Constitution. La conséquence est nette : sur les quelque 78 Md€ de prélèvements sur recettes, l’absence de loi de finances ne permet d’économiser strictement rien.

Ce qui bouge sans qu’aucun acte ne soit pris, en 2027

Source : Fondation IFRAP, d’après l’avis n° 411039, le rapport IGF n° 2026-E-053 de juillet 2026, l’article 48 du projet de loi de finances pour 2026 et les rapports budgétaires du Sénat. Les montants de recettes sont des effets d’assiette, non des mesures nouvelles.

Un poste mérite d’être isolé, moins pour ce qu’il change que pour ce qu’il ne change pas : la charge de la dette. Le Conseil d’État précise que les crédits évaluatifs — dont les intérêts — sont fixés « au niveau de la dernière prévision de dépenses ». Ce régime n’a rien de propre aux services votés : en loi de finances aussi, ces crédits sont évaluatifs, et le paiement des intérêts n’est jamais subordonné à un plafond limitatif.[15] L’absence de loi de finances ne fait donc courir aucun risque particulier au service de la dette, et il n’y a pas lieu d’en tirer un signal négatif à destination des investisseurs : la continuité du paiement des intérêts est assurée exactement dans les mêmes conditions qu’une année ordinaire.[16]

L’inaction n’arrête pas la dépense : elle l’indexe

La question décisive, pour qui envisage une « année blanche », est celle du véhicule de neutralisation. Une revalorisation ne peut être gelée que par une norme au moins égale à celle qui la prévoit. Il faut donc distinguer trois familles, que le débat confond en permanence.

Indexations automatiques : qui peut les neutraliser ?

Source : Fondation IFRAP, d’après le code de la Sécurité sociale, le code de la construction et de l’habitation, l’article 4 de la loi de finances pour 2026 et les avis n° 411039 et n° 411157.

La lecture du tableau est sans ambiguïté. Tout ce qui augmente automatiquement la dépense relève de la loi ; tout ce que le règlement peut atteindre relève de la régulation tarifaire, c’est-à-dire d’une assiette étroite. Un gouvernement privé de loi financière ne peut donc pas geler les prestations : il ne peut que réduire les tarifs des établissements. L’« année blanche » supposerait précisément ce dont il est privé — un texte ; non pas nécessairement une loi de finances, mais au minimum une loi ordinaire et, pour les seuls dispositifs relevant du règlement, un décret.

Côté social : la dépense continue, la régulation tombe, l’endettement est le seul verrou

L’asymétrie est réelle, mais elle n’est pas celle que l’on décrit d’ordinaire. L’autorisation annuelle de percevoir les impositions existantes expire le 31 décembre, et c’est précisément l’objet de la loi spéciale que de la proroger : cette autorisation vaut pour l’ensemble des impôts existants, sans distinction d’affectataire — y compris, par conséquent, ceux qui sont affectés à la Sécurité sociale.[17] Les cotisations sociales, qui ne sont pas des impositions, sont quant à elles perçues à titre permanent, et les prestations sont dues de plein droit ; le Conseil d’État juge que les dispositions relatives aux lois de financement « n’ont ni pour objet, ni pour effet » de conditionner l’engagement des dépenses sociales à la promulgation d’une loi de financement.[18] La sphère qui résiste le mieux à l’absence de budget est celle qui est la moins encadrée.

Le risque n’est donc pas le blocage : c’est la disparition du pilotage. Faute d’ONDAM voté, le pouvoir réglementaire doit retenir lui-même une référence d’évolution des dépenses, la rendre publique et s’y conformer, en poursuivant un objectif d’équilibre financier.[19] Un point de cette référence vaut 2,74 Md€ ; l’écart entre une référence calée sur le tendanciel et une référence à + 2,0 % atteint 4,1 Md€, arbitrés par une signature ministérielle et non par un vote. Mais cette marge est en trompe-l’œil : l’assiette réellement pilotable par arrêté — établissements de santé et médico-social — représente environ 55 % de l’ONDAM, tandis que les soins de ville, soit près de 40 %, reposent sur des dépenses de guichet et des tarifs conventionnels. Une référence basse produirait un effort intégralement concentré sur l’hôpital, dans des proportions qu’aucun Parlement n’aurait votées.

Surtout, l’absence de loi de financement détruit d’un même mouvement les trois instruments correcteurs du système : (i) la notification par le comité d’alerte d’un risque sérieux de dépassement — seuil de 0,5 %, soit 1,37 Md€ —, (ii) la suspension automatique des revalorisations conventionnelles d’honoraires qui y est attachée, et (iii) la clause de sauvegarde sur les produits de santé, faute de montant M.[20] La perte est documentée : les mesures prises après l’alerte du 18 juin 2025 ont contribué à prévenir un dépassement de l’ordre de 0,8 Md€, et la direction de la Sécurité sociale chiffrait à 1,6 Md€ le rendement perdu de la clause de sauvegarde, portant le déficit 2026 de 28,7 à 30,3 Md€.[21] Soit, au bas mot, 2,4 Md€ de capacité de régulation évaporés — c’est-à-dire à peu près ce que rapporterait le fait de fixer la référence un point sous le tendanciel. L’ONDAM réglementaire ne fait, au mieux, que compenser ce que l’absence de loi de financement détruit par ailleurs.

Les 15 Md€ de l’IGF : un chiffrage fragile, un contrefactuel discutable

La mission de l’Inspection générale des finances de juillet 2026 conclut qu’une application prolongée de la loi spéciale dégraderait le déficit public d’au moins 0,5 point de PIB, soit de l’ordre de 15 Md€.[25] Le chiffre a fait fortune ; il appelle deux réserves préalables. Sa robustesse d’abord : le rapport ne publie pas la chaîne de calcul sous une forme qui permette de la reconstituer, de sorte que le montant ne peut être ni vérifié ni répliqué. Son opportunité ensuite : donner un prix à une procédure dont l’objet est d’assurer la continuité de l’État, dans une séquence politique ouverte, n’est pas un exercice neutre. La reventilation qui suit est donc proposée à titre de lecture critique, non de validation.

Reventilation du chiffrage et lecture critique

Source : Fondation IFRAP, d’après le rapport IGF n° 2026-E-053 de juillet 2026 et les avis du 9 juillet 2026. Les signes indiquent le sens pour le solde public ; la ventilation par sous-secteur est une reconstitution de la Fondation IFRAP, le rapport ne la publiant pas sous cette forme.

Trois réserves de méthode s’imposent. D’abord, le contrefactuel : le « surcoût » se mesure par rapport à 2026, et non par rapport à un tendanciel 2027 — la comparaison retenue est donc celle d’une année d’exécution passée, à laquelle s’ajoutent les économies portées par un projet de loi de finances qui n’a jamais été voté et dont rien ne garantit qu’il l’aurait été en l’état.[26] Additionner ces économies manquées et les présenter comme des dépenses supplémentaires revient à imputer à la procédure ce qui relève de l’arithmétique parlementaire. Ensuite, le périmètre : le chiffrage mêle des flux de dépense effective, des pertes de recettes, des transferts entre administrations publiques — l’écrêtement des taxes affectées est neutre en consolidé — et un effet de taux conditionnel étalé sur la durée de vie des titres. Enfin, la ventilation : l’essentiel de la dynamique ne porte pas sur l’État, dont les crédits discrétionnaires sont au contraire comprimés, mais sur la sphère sociale, où joue l’indexation, tandis que les collectivités territoriales sont préservées dans leurs ressources comme dans leur emploi.

Le résultat d’ensemble mérite d’être énoncé sans détour : sous loi spéciale prolongée, la contrainte se concentre principalement sur le budget de l’État et sur ses opérateurs. Elle épargne les dépenses de guichet de la Sécurité sociale, elle épargne les collectivités dans leurs ressources de droit, et elle prive même l’État d’une recette (les montants écrêtés des taxes affectées). La procédure destinée à assurer la continuité de l’État fait ainsi porter l’ajustement sur la seule sphère qui ne porte pas l’essentiel de la dynamique de la dépense. Les effets de bord et les contraintes sur les programmes non prioritaires sont tels que les crédits des lois de programmation y compris militaire pourraient ne pas en sortir indemne. La faute à une centralisation du déficit pour les ressources au niveau de l’Etat qui se retournerait en sa défaveur, ses dépenses comprimées s’effectuant au profit de la garantie du financement de l’Union européen, du secteur local et de la Sécurité sociale. 

Lecture transversale : qui gagne, qui perd ?

L’État : un gain fiscal tout relatif, mais une perte de maîtrise budgétaire

En recettes, l’État bénéficie paradoxalement de l’absence de loi de finances : sans article d’indexation, le barème de l’impôt sur le revenu reste figé en valeur nominale, ce qui augmente mécaniquement le produit de l’impôt. Les avantages fiscaux temporaires non prorogés s’éteignent également. Ces gains seraient toutefois partiellement compensés par la disparition de l’écrêtement des taxes affectées, dont le produit resterait chez les opérateurs, organismes sociaux ou collectivités bénéficiaires. Il faut en revanche écarter l’idée d’une augmentation mécanique des prélèvements sur recettes : ceux-ci sont stabilisés au niveau de 2026, ce qui interdit d’y chercher une économie sans pour autant constituer une charge supplémentaire.

En dépenses, l’État ne pourrait ni reconduire mécaniquement chaque programme au niveau antérieur, ni retenir les montants du PLF non voté. Il devrait reconstruire le décret de services votés à partir des obligations juridiques et des besoins indispensables. Sa marge de manœuvre serait donc importante au moment de la répartition initiale, mais presque inexistante ensuite. Toute augmentation obligatoire, par exemple sur la dette ou un programme supportant des engagements antérieurs, devrait être compensée à l’intérieur de l’enveloppe par une réduction des dépenses les moins indispensables.

Les opérateurs : des gagnants fiscaux très inégaux

La suppression temporaire du plafonnement des taxes affectées produit un transfert de recettes de l’État vers les organismes affectataires, sans amélioration du solde consolidé des administrations publiques. Les véritables gagnants seraient les organismes dont la taxe possède un rendement supérieur au plafond fixé par la précédente loi de finances et qui amélioreraient mécaniquement leur trésorerie, voir augmenteraient leurs dépenses (y compris masse salariale hors plafond). Un opérateur financé par SCSP, sans taxe dynamique ni trésorerie abondante, serait au contraire perdant.

La formulation « fixité des subventions pour charges de service public » doit donc être légèrement nuancée : il ne s’agit pas nécessairement d’un gel uniforme au montant de l’année précédente, mais d’un calibrage contraint par le minimum indispensable et par la trésorerie mobilisable. Cette méthode peut aboutir à une baisse de subvention pour un opérateur disposant de réserves, et à un maintien plus élevé pour celui dont la continuité impose des dépenses incompressibles.

Les collectivités : ressources de droit préservées, investissement et départements fragilisés

Les collectivités ne sont pas intégralement « épargnées ». Elles demeurent libres de voter leurs budgets et d’encaisser leurs ressources de droit, mais les concours discrétionnaires de l’État constituent une zone de vulnérabilité. Il ne s’agirait pas d’un gel de dotations existantes : faute de loi de finances pour les autoriser, les engagements nouveaux de la DSIL, du Fonds vert ou des appels à projets n’existeraient tout simplement pas, ce qui réduirait simultanément les recettes d’investissement et les dépenses d’équipement correspondantes. La fiscalité locale, en revanche, n’est pas affectée : depuis 2018, la revalorisation forfaitaire des bases locatives cadastrales résulte d’une formule légale permanente indexée sur l’indice des prix à la consommation harmonisé et joue sans article annuel de loi de finances. La principale dynamique spontanée des ressources fiscales du bloc local est donc préservée.

Le risque est plus marqué pour les départements. Les AIS sont des dépenses obligatoires déterminées par les droits des bénéficiaires. Leur dynamique ne peut être modulée par le département pour équilibrer son budget, et une loi spéciale ne permet pas à l’État d’adopter les mesures nouvelles qui auraient pu compenser leur progression. Le choc ne prend donc pas nécessairement la forme d’une perte nominale de recettes existantes, mais d’une absence de recette nouvelle face à une dépense légale croissante. L’ajustement se reporterait sur l’investissement départemental, les politiques facultatives ou l’endettement.

Les ASSO : continuité maximale, pilotage minimal

La sphère sociale est juridiquement la mieux protégée contre l’absence de budget : ses recettes permanentes continuent d’être perçues et ses prestations restent dues. Mais elle est aussi la plus exposée dynamiquement, puisque les indexations légales jouent sans qu’une LFSS puisse les neutraliser et que plusieurs instruments de freinage deviennent inopérants.

Le risque ultime est moins celui d’une absence de droit à prestation que celui d’une insuffisance de trésorerie. Il faut donc séparer :

• l’obligation juridique de payer, qui subsiste ;

• l’autorisation de s’endetter à court terme, qui doit disposer d’un fondement approprié ;

• la capacité matérielle à décaisser, qui dépend de cette autorisation et des conditions de marché.

• L’ONDAM ne pourrait plus être piloté que via les dotations aux établissements publics de santé

• La branche retraite verrait au contraire son solde se dégrader davantage encore en l’absence de réforme ou de mesure de désindexation ou de gel du barème de CSG.

Le droit assure la continuité ; l’ajustement, lui, reste à décider

En précisant des règles que la loi organique avait laissées dans le silence, le Conseil d’État n’a arbitré ni pour la continuité de l’action publique, ni pour l’ajustement budgétaire : il a dit le droit, en recherchant dans la limite des textes la souplesse la plus grande — d’où la lecture de la reconduction comme portant sur un plafond global, réparti ensuite entre programmes autrement que l’année précédente. Cette lecture ne fait pas le budget et ne prétend pas le faire. Elle laisse entier ce qu’aucun avis ne pouvait résoudre : l’économie structurelle demeure du côté où elle est la plus documentée — l’État —, la dynamique reste la plus forte là où elle est la plus indexée — les prestations —, et plusieurs instruments correcteurs de la sphère sociale cessent de jouer faute de loi de financement.

La conclusion pratique est d’une simplicité brutale. Une « année blanche » ne se subit pas, elle se décide : geler les pensions, les minima sociaux et les prestations familiales suppose une loi ; geler le barème de l’impôt, au contraire, ne suppose rien — et c’est bien pourquoi l’absence de texte produit une hausse des prélèvements obligatoires plutôt qu’une baisse de la dépense. Le régime issu des deux avis assure la poursuite des services publics ; il ne dit rien, en revanche, de la trajectoire des finances publiques, qui relève des textes financiers et d’eux seuls. Reste que la cohérence de la séquence 2027 ne se trouvera dans aucun des deux avis : elle se trouvera dans les textes déposés en octobre 2026 — et dans le fait de les écrire pour être appliqués.

Ainsi, la loi spéciale ne produit pas une année blanche, mais une redistribution des contraintes entre administrations publiques. L’État bénéficie du gel du barème de l’impôt sur le revenu et de l’extinction de certaines niches, mais perd l’écrêtement des taxes affectées ainsi qu’une partie de ses instruments de régulation budgétaire — les annulations n’étant plus possibles, la mise en réserve et le gel jusqu’au 31 décembre demeurant, eux, mobilisables. Les opérateurs bénéficiaires de fiscalité affectée peuvent recevoir un surcroît de recettes, tandis que ceux dépendant des subventions pour charges de service public ou des crédits d’intervention sont exposés à une mobilisation de leur trésorerie et à un gel de leurs projets. Les collectivités conservent leurs ressources fiscales, dont la revalorisation automatique des bases locatives cadastrales, ainsi que les concours reposant sur des dispositions permanentes, mais les aides nouvelles à l’investissement ne seraient pas ouvertes. Les départements subissent en outre la progression de plein droit du RSA, de l’APA et de la PCH sans garantie de compensation supplémentaire. Enfin, les ASSO continuent de percevoir leurs recettes et de verser les prestations indexées, mais perdent plusieurs instruments de régulation de l’assurance maladie et se heurtent au verrou des plafonds d’endettement social. En définitive, la contrainte immédiate se concentre sur l’État, ses opérateurs subventionnés et l’investissement local, tandis que la dynamique spontanée de la dépense demeure principalement portée par les prestations sociales et la charge de la dette. La question du plafond de trésorerie de la Sécurité sociale, elle, reste un sujet sensible, la seule dépense arbitrable étant paradoxalement la dépense hospitalière publique.

Sources :
• [1] Article 1518 bis du code général des impôts : le premier alinéa, hérité de l’ancien régime, dispose encore que les valeurs locatives foncières — hors locaux professionnels évalués dans les conditions de l’article 1498 — sont majorées « par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers ». L’ambiguïté n’est toutefois que rédactionnelle et doit être tenue pour tranchée : depuis l’article 99 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, un alinéa spécifique prévoit qu’à compter de 2018 le coefficient est égal à 1 majoré de la variation de l’indice des prix à la consommation harmonisé constatée entre novembre de l’année précédente et novembre de l’antépénultième année. Cette formule est auto-exécutoire : elle ne suppose plus aucun article annuel de loi de finances. C’est elle qui a joué en décembre 2024 sous régime de loi spéciale, le coefficient de 1,017 ayant été appliqué aux impositions de 2025 (BOFiP, BOI-IF-TFB-20-20-20-20 ; brochure pratique Impôts locaux 2025 de la DGFiP).
• [2] Demande d’avis du Premier ministre du 29 mai 2026, reproduite en tête de l’avis n° 411039 : « Il pourrait être recouru à nouveau à la procédure des services votés en 2027, sans qu’il puisse être exclu, du fait des échéances électorales, qu’il en soit ainsi pour une période notablement plus longue que ce qui a été observé en 2025 et 2026. »
• [3] Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 et loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026 : les périodes de services votés ont duré respectivement 44 et 49 jours. Sur le scénario de neuf à onze mois, voir Inspection générale des finances, Effets d’une application prolongée de la loi spéciale en 2027, rapport n° 2026-E-053, juillet 2026.
• [4] Avis n° 411039, points 5 à 7 : le principe de sincérité budgétaire impose d’ouvrir « tous les crédits se rapportant à des dépenses que [le Gouvernement] devra nécessairement engager », le montant pouvant excéder celui de la dernière loi de finances « notamment en raison de l’effet en année pleine de mesures ou de règles d’indexation approuvées antérieurement par le législateur ».
• [5] Avis n° 411039, point 4, qui cite la décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 et en déduit que ces procédures « n’ont vocation à être mises en œuvre que pour une durée aussi brève que possible ».
• [6] Les lois de finances pour 2025 et pour 2026 ne comportaient elles-mêmes aucune disposition de réforme structurelle : l’absence de loi de finances ne prive donc pas, en pratique, d’un instrument qui aurait été mobilisé. Rien n’interdit par ailleurs, en théorie, de porter une réforme par une loi ordinaire, ni de modifier par décret les dispositifs de dépense qui relèvent du pouvoir réglementaire. Ce qui disparaît est le véhicule d’ensemble et la cohérence qu’il assure, non la capacité normative elle-même.
• [7] Notice du décret n° 2024-1253 du 30 décembre 2024 portant répartition des crédits relatifs aux services votés pour 2025, pris en application de la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024. Le décret n° 2025-1397 du 29 décembre 2025 a procédé de la même manière pour 2026.
• [8] Les annulations de crédits obéissent à la procédure de l’article 14 de la LOLF, dont le premier alinéa suppose un décret pris sur le fondement d’une loi de finances. La mise en réserve, en revanche, ne procède pas d’un plafond défini par référence à « la loi de finances de l’année » : elle relève d’une décision de gestion du ministre chargé du budget. Un gel maintenu jusqu’au 31 décembre produit, en exécution, le même résultat qu’une annulation, sans en emprunter la procédure.
• [9] Décret n° 2025-1397 du 29 décembre 2025 (Légifrance) : 615,6 Md€ d’autorisations d’engagement et 582,3 Md€ de crédits de paiement au titre du budget général, 2,5 Md€ au titre des budgets annexes et 76,4 Md€ au titre des comptes spéciaux. Avis n° 411039, points 11 et 13.
• [10] Article 4 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026, indexation du barème et des seuils associés : BOFiP, ACTU-2026-00022. L’indexation n’est pas de droit : elle est votée chaque année.
• [11] Rapport IGF n° 2026-E-053 précité, juillet 2026, rendu public le 20 août 2026 : gel du barème évalué à 3,7 Md€ de recettes supplémentaires et environ 334 000 foyers nouvellement imposables ; extinction d’une vingtaine de dépenses fiscales bornées au 31 décembre 2026 pour environ 0,2 Md€.
• [12] Avis n° 411039, point 21, lu avec le 1° du I et le 5° bis de l’article 34 de la LOLF.
• [13] Sénat, rapport général sur le projet de loi de finances pour 2026, conditions générales de l’équilibre financier : 135 taxes affectées dont 69 plafonnées, plafond global porté à 21,4 Md€ en 2026 ; le mécanisme de plafonnement a procuré environ 3,0 Md€ de recettes à l’État en 2024.
• [14] Article 48 du projet de loi de finances pour 2026 : prélèvements sur recettes de 49,515 Md€ au profit des collectivités territoriales et de 28,781 Md€ au profit de l’Union européenne. Avis n° 411039, points 23 à 25, sur leur reconduction et sur la libre disposition garantie par l’article 72-2 de la Constitution. Cette reconduction s’opère au niveau de 2026 : elle n’emporte aucune progression mécanique de ces prélèvements.
• [15] Avis n° 411039, point 11 : les crédits évaluatifs mentionnés à l’article 10 de la LOLF — charge de la dette, remboursements et dégrèvements, mise en jeu des garanties — sont fixés au niveau de la dernière prévision de dépenses. Sur la dynamique de la charge de la dette, voir Sénat, Engagements financiers de l’État, exécution 2025 : 53,2 Md€ de crédits de paiement consommés sur la mission, les seuls intérêts de la dette à long terme passant de 35,9 Md€ en 2024 à 41,3 Md€ en 2025. Le projet de loi de finances pour 2026 prévoyait une augmentation de la charge de la dette de 7,3 Md€ sur un an ; les intérêts versés par l’ensemble des administrations publiques approchent 65 Md€ en 2026.
• [16] Article 10 de la LOLF : les crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, aux remboursements et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties ont un caractère évaluatif et les dépenses correspondantes s’imputent, au besoin, au-delà des crédits ouverts. Ce régime est identique sous loi de finances et sous services votés : dans l’un et l’autre cas, le service de la dette n’est subordonné à aucun plafond limitatif.
• [17] Article 45 de la LOLF et article 1er de la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 : l’autorisation de continuer à percevoir les impositions existantes vaut pour l’ensemble des impositions de toutes natures, sans distinction d’affectataire — et couvre donc également celles qui sont affectées à la Sécurité sociale.
• [18] Avis n° 411157, point 2. Voir également l’avis n° 409081 du 9 décembre 2024 relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF (Conseil d’État), points 12 et 13.
• [19] Avis n° 411157, points 8 et 9 : les trois références disponibles ne constituent que des « indicateurs utiles » et le pouvoir réglementaire doit retenir une référence propre, adaptée aux circonstances et aux besoins de l’année, et la rendre publique. ONDAM 2026 fixé à 274,4 Md€ par la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la Sécurité sociale pour 2026.
• [20] Articles L. 114-4-1 et L. 162-14-1-1 du code de la sécurité sociale ; article L. 138-10 du même code pour le montant M. Avis n° 411157, points 13 et 14.
• [21] Avis du comité d’alerte du 18 juin 2025 et note de la direction de la Sécurité sociale de décembre 2025, citée par Public Sénat, 9 décembre 2025.
• [22] Article L.O. 111-3-4, e) du 2°, du code de la Sécurité sociale.
• [23] Sénat, rapport sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 : le point de trésorerie de l’ACOSS progresse chaque année du montant du déficit et dépasserait 100 Md€ en 2027, contre 90 Md€ au maximum durant la crise sanitaire.
• [24] Article 3 de la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l’article 45 de la LOLF ; amendements n° CF33, CF34 et n° 34 de M. Charles de Courson, rapporteur général, visant à assortir l’habilitation de plafonds d’encours de 45 à 65 Md€ pour l’ACOSS, rejetés en commission puis retirés en séance. Seul l’amendement limitant l’habilitation à l’exercice 2025 a été adopté.
• [25] Rapport IGF n° 2026-E-053 précité : dégradation du déficit public d’au moins 0,5 point de PIB, soit de l’ordre de 15 Md€ ; surcoût de financement estimé à 5,4 Md€ sur la durée de vie des titres en cas d’écart de taux maintenu six mois. Le contrefactuel retenu est l’exercice 2026, et non un tendanciel 2027 ; le rapport ne publie pas le détail de la chaîne de calcul, qui n’a donc pu être reconstituée. Voir également Fondation IFRAP, « Loi spéciale 2026 : les points positifs et les points négatifs ».
• [26] Rapport IGF n° 2026-E-053 précité. Le calcul est établi par rapport à l’exercice 2026, et non par rapport à un tendanciel 2027 : il additionne un écart à une année d’exécution passée et des économies portées par un texte non adopté, deux grandeurs de nature différente.

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