En 2025 : -5,1% de déficit mais l’ensemble des soldes publics dans le rouge !
La première publication de l’INSEE relative à l’exécution des finances publiques pour 2025 affiche un déficit en baisse par rapport aux projections précédentes de -03 point de PIB à -5,1%. Corrélativement, la dette publique baisse en volume à 115,6% du PIB. Si l’on peut se réjouir d’un solde moins dégradé que prévu de nos comptes publics, en revanche, une donnée peut nous inquiéter : l’ensemble des soldes des administrations publiques sont désormais dans le rouge. Un phénomène rare, qui n’est intervenu qu’à dix reprises depuis 1949 et la première fois en 1986…
Les administrations françaises présentent des besoins de financement partout :
Ce n’est qu’à l’occasion des grandes crises que l’ensemble des soldes des administrations publiques françaises sont dans le rouge. On retrouve cette configuration en 1986, en 1995 et 1996, en 2009 à la suite de la crise des subprimes, entre 2011 et 2013, en conséquence de la crise des dettes souveraines, fugacement en 2015, puis lors de la crise sanitaire en 2021. Ainsi, alors que la tradition budgétaire française est à la centralisation des déficits au niveau de l’État, le fait que le solde des APUL (administrations publiques locales) et des ASSO (administrations de sécurité sociale) plonge simultanément est une circonstance rare car tant les collectivités territoriales que la Sécurité sociale.
Ces deux niveaux d’administration sont souvent des amortisseurs qui préservent le caractère excédentaire de leurs soldes :
- Soit pour des raisons configurationnelles (la CADES classée dans les ASSO présente toujours par construction un solde excédentaire de l’ordre de +15 à +18 Md€, puisque comptablement, elle affiche le solde de ses recettes affectées minorées des intérêts d’emprunt sans prendre en compte l’amortissement des dettes reprises qui sont traitées en tant qu’opérations financières en comptabilité nationale).
- Soit pour des raisons structurelles : les collectivités sont rarement déficitaires à raison de leur règle d’équilibre comptable de leur section de fonctionnement (sauf à raison de la position de leurs investissements dans le cycle électoral), mais pas les ODAL (dont la Société des grands projets, qui se finance d’abord par endettement), etc.
Petit historique des crises et soldes publics simultanément négatifsJusqu'aux années 1980, l'État portait seul le poids des crises. Avec la décentralisation et la montée en puissance de l'État-providence, le risque financier s'est réparti, même si le principe de prêteur en dernier ressort de l’État joue en faveur de la minoration des soldes des autres niveaux d’administration. Au contraire, lors d’une crise violente, l’État ne peut plus « centraliser » l’ensemble des déficits, qui apparaissent alors néanmoins au niveau des opérateurs, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale.
Source : INSEE, mars 2026. |
1. L'année 1986 : Le choc de la désinflation et de la décentralisation
Bien que la crise pétrolière date des années 70, 1986 est une année charnière.
Le contexte : La France sort de la relance ratée de 1981 et applique la politique de "désinflation compétitive" (rigueur salariale, taux d'intérêt élevés pour défendre le Franc).
Pourquoi les 3 secteurs plongent :
L'État : Subit le coût de la restructuration industrielle (sidérurgie, charbon) et la charge de la dette qui s'alourdit à cause des taux d'intérêt très élevés.
La Sécurité sociale : Le chômage de masse s'est installé structurellement (dépassant les 9%), détruisant les recettes de cotisations et faisant exploser les dépenses d'indemnisation.
Les collectivités (APUL) : C'est le contrecoup des Lois Defferre (1982-1983) sur la décentralisation. Les transferts de compétences (notamment l'action sociale vers les départements) commencent à peser lourdement, sans que les recettes fiscales locales ne suivent au même rythme.
2. 1995-1996 : La gueule de bois de la récession de 1993
La récession de 1993 (-0,6 % de croissance) a été la plus grave depuis l'après-guerre, liée à la crise du Système Monétaire Européen (SME). L'inertie des finances publiques fait que les conséquences se font ressentir en 1995-1996.
L'État : Les recettes fiscales se sont effondrées. L'État doit aussi recapitaliser des entreprises publiques en grande difficulté (le Crédit Lyonnais, par exemple).
La Sécurité sociale : Le déficit est devenu tellement abyssal (le "trou de la Sécu") qu'il déclenche le fameux Plan Juppé en 1995, provoquant les plus grandes grèves depuis Mai 68. C'est en 1996 qu'est créée la CADES (Caisse d'amortissement de la dette sociale) et la CRDS pour "isoler" cette dette.
Les collectivités : Elles subissent de plein fouet l'éclatement de la bulle immobilière du début des années 90, qui assèche leurs recettes assises sur les transactions immobilières (droits de mutation).
3. 2009 : La Grande Récession (Crise des Subprimes)
C'est le choc exogène classique et massif. Le PIB s'effondre de -2,9%.
L'État : Il absorbe le choc principal via le plan de relance (Plan Sarkozy/Devedjian) : primes à la casse, investissements dans les infrastructures, et soutien à la trésorerie des entreprises. Les rentrées d'impôts sur les sociétés s'évaporent.
La Sécurité sociale : Effet ciseaux immédiat. Les destructions d'emplois font chuter les cotisations patronales et salariales, tandis que les dépenses de chômage et de solidarité explosent.
Les collectivités : Elles subissent une baisse de leurs recettes tarifaires et fiscales, tout en devant maintenir leurs investissements pour soutenir l'économie locale, souvent poussées par l'État.
4. 2011-2013 : La crise des dettes souveraines en Zone Euro
La France, comme l'Europe, subit une récession "en double creux" (double-dip) causée par la crise de la dette (Grèce, Espagne, Italie) et la consolidation budgétaire prématurée (l'austérité).
L'État : Malgré des hausses d'impôts massives sous la fin du mandat de Nicolas Sarkozy et le début de celui de François Hollande, la croissance atone empêche les déficits de se résorber rapidement.
La Sécurité sociale : Le chômage atteint de nouveaux sommets historiques, maintenant la branche chômage et la branche famille/solidarité dans un déficit lourd.
Les collectivités : L'État commence à geler puis à réduire drastiquement la DGF (Dotation Globale de Fonctionnement) versée aux collectivités pour forcer leur désendettement. Prises de court, elles se retrouvent en déficit technique avant d'ajuster douloureusement leurs dépenses d'investissement les années suivantes.
5. 2015 : Stagnation, chocs sécuritaires et CICE
L'année 2015 est particulière. Ce n'est pas une crise financière, mais une convergence de plusieurs chocs spécifiques dans un contexte de croissance très molle.
L'État : Il subit le coût initial du CICE (Crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi), une baisse massive de la fiscalité des entreprises non encore compensée par la croissance. De plus, suite aux attentats de Charlie Hebdo et du Bataclan, François Hollande décrète que "le pacte de sécurité l'emporte sur le pacte de stabilité", faisant exploser les dépenses des ministères régaliens (Défense, Intérieur).
La Sécurité sociale : Toujours lestée par un chômage très élevé avant que la courbe ne commence à s'inverser fin 2016.
Les collectivités : La purge de la DGF (baisse des dotations de l'État) atteint son paroxysme, mettant les budgets locaux, en particulier ceux des départements qui financent le RSA, dans le rouge vif.
6. 2020-2021 : La crise du COVID-19 et le "Quoi qu'il en coûte"
Une mise à l'arrêt volontaire et administrative de l'économie.
L'État : Déficit abyssal lié au Fonds de solidarité, au chômage partiel (dont l'État finance une grande partie), et à la chute spectaculaire des recettes fiscales (TVA, IS).
La Sécurité sociale : Elle bat tous les records de déficits. Non seulement les cotisations s'effondrent pendant les confinements, mais les dépenses de santé explosent (achats de masques, vaccins, tests PCR massifs, primes au personnel soignant via le "Ségur de la santé").
Les collectivités : Fermeture des services publics locaux (cantines, piscines, transports) entraînant des pertes de recettes tarifaires. Chute de la CVAE (taxe sur les entreprises) et des taxes de séjour, combinées à des dépenses d'urgence (achat de masques régionaux, aides aux associations).
En revanche, les soldes des administrations publiques en 2025 simultanément négatifs apparaissent un peu isolés : en effet, le solde de l’État s’améliore de 23 Md€ par rapport à 2024, tandis que le solde des APUL s’améliore aussi de +2,2 Md€.
| Soldes en Mds € | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | Var 25-24 |
| S13 - Ensemble des administrations publiques | -125,9 | -151,9 | -169,1 | -152,5 | 16,6 |
| S1311 - Administration publique centrale | -133,2 | -153,8 | -152,5 | -130,2 | 22,2 |
| S13111 - État | -148,1 | -152,9 | -151,1 | -128,1 | 23,0 |
| S13112 - Organismes divers d'administration centrale | 14,9 | -0,9 | -1,4 | -2,1 | -0,7 |
| S1313 - Administrations publiques locales | -1,1 | -9,9 | -17,8 | -15,6 | 2,2 |
| S1314 - Administrations de sécurité sociale | 8,5 | 11,8 | 1,1 | -6,7 | -7,9 |
Source : INSEE, mars 2026.
En revanche, les ODAC (opérateurs de l’État en comptabilité nationale) voient leurs soldes négatifs depuis 2023 se dégrader encore (-0,7 Md€ par rapport à l’année précédente), tout comme les administrations de sécurité sociale qui affichent pour la première fois depuis la crise sanitaire un solde déficitaire de -6,7 Md€. L’INSEE le reconnaît : « Le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) se dégrade de 7,9 Md€ en 2025 pour atteindre -6,7 Md€, malgré la situation excédentaire de la CADES (+15,4 Md€). » En effet les recettes sont moins dynamiques (+2,4%) que les dépenses (+3,4%), portées par « une croissance en partie structurelle avec le vieillissement de la population (affectant les dépenses de retraites et de santé). »
Il semble toutefois que cette situation paradoxale – un déficit public en réduction plus rapide que prévue et un besoin de financement pour chaque niveau d’administration publique – s’explique par un double phénomène :
D’une part, l’État dans la situation dégradée des finances publiques que nous connaissons est désormais moins enclin à accepter le transfert sur son chef des déficits des autres niveaux d’administration – en clair, il fait moins jouer sa garantie en cas de situation dégradée ;
D’autre part, les conditions de la discussion financière, avec la non-adoption du PLFSS dans les temps impartis couplée à l’usage d’une loi spéciale, puis d’une adoption tardive du PLF en février 2025, n’ont pas permis de mettre en place les mécanismes de régulation suffisants pour limiter la dérive des comptes des opérateurs, des APUL et de la sécurité sociale.
… Mais significativement au niveau des administrations de sécurité sociale :
L’INSEE présente également les comptes – non consolidés – par niveau d’administration en recettes et en dépenses.
2022 | 2023 | 2024 | 2025 | Ecart | Variation (%) | |
| Etat (S13111) - Solde | -148,1 | -152,9 | -151,1 | -128,1 | 23,0 | -15,2% |
| -Dépenses | 608,7 | 597,7 | 600,7 | 607,7 | 7,0 | 1,2% |
| -Recettes | 460,6 | 444,8 | 449,6 | 479,6 | 30,0 | 6,7% |
| ODAC (S13112) - Solde | 14,9 | -0,9 | -1,4 | -2,1 | -0,7 | 52,8% |
| -Dépenses | 133,4 | 137,7 | 142,6 | 141,9 | -0,7 | -0,5% |
| -Recettes | 148,3 | 136,7 | 141,2 | 139,8 | -1,4 | -1,0% |
| Administrations publiques locales (S1313) - Solde | -1,1 | -9,9 | -17,8 | -15,6 | 2,2 | -12,6% |
| -Dépenses | 295,0 | 315,7 | 330,5 | 335,5 | 5,0 | 1,5% |
| -Recettes | 293,8 | 305,8 | 312,7 | 319,9 | 7,2 | 2,3% |
| Administrations de sécurité sociale (S1314) - Solde | 8,5 | 11,8 | 1,1 | -6,7 | -7,9 | -689,3% |
| -Dépenses | 706,7 | 737,0 | 777,3 | 803,5 | 26,2 | 3,4% |
| -Recettes | 715,2 | 748,9 | 778,4 | 796,8 | 18,4 | 2,4% |
| Ensemble - solde public | -125,9 | -151,9 | -169,1 | -152,5 | 16,6 | -9,8% |
| -Dépenses | 1 550,3 | 1 608,3 | 1 672,7 | 1 714,1 | 41,4 | 2,5% |
| -Recettes | 1 424,4 | 1 456,4 | 1 503,6 | 1 561,6 | 58,0 | 3,9% |
Source : INSEE, retraitement Fondation iFRAP mars 2026
On constate avec les chiffres préliminaires que le solde de l’Etat s’améliore de 23 Md€ sous l’effet d’une augmentation des recettes beaucoup plus vive que celle des dépenses (respectivement +30 Md€ contre +7 Md€, dont principalement la charge de la dette (+6,8 Md€[1]). Ainsi que le relève l’INSEE : « ses recettes sont très dynamiques (+6,7%) en partie grâce à l’introduction de nouveaux impôts » C’est-à-dire principalement des effets bases favorables avec l’impôt sur le revenu (+7,6 Md€), l’impôt sur les sociétés (+3,6 Md€), ainsi que les impôts nouveaux que sont CEBS (+7,5 Md€), la taxe sur les rachats d’actions (+0,5 Md€) et la CDHR (+0,4 Md€). Ensemble, le rendement de ces mesures représente +19,6 Md€ soit 65,3% des recettes.
C’est également le cas des APUL, dont le solde s’apprécie de 2,2 Md€ à -15,6 Md€ en 2025. Les dépenses augmentent de 5 Md€ tandis que les recettes sont plus dynamiques avec +7,2 Md€. Les recettes « ont crû au même rythme qu’en 2024 (+2,3%, soit +7,2 Md€ en 2025) (…) soutenues par les prélèvements sur transactions immobilières affectées aux communes et départements qui repartent à la hausse, la reprise du marché immobilier se doublant d’une hausse du taux de DMTO voté e par un grand nombre de département ». Au contraire, les dépenses ralentissent, notamment via les dépenses de consommation intermédiaires (achats) qui reculent dans les communes et départements. En revanche l’investissement augmente dans les communes mais diminue dans les départements et les régions, ce qui semble classique en raison du cycle électoral communal. L’augmentation des dépenses des APUL semble plus modérée que l’évolution des dépenses des collectivités territoriales estimée par la Cour des comptes (+6,6 Md€[2]) en comptabilité générale. On peut toutefois estimer que la mise en place du DILICO et la contribution de 5,4 Md€ au redressement des finances publiques mise en place, bien que sans doute plus basse en exécution pour cause de baisse de rendement du gel de la part de TVA affectée, a sans doute fonctionné.
Le creusement du déficit des ODAC (opérateurs de l’Etat) s’expliquerait par une baisse des recettes (-1,4 Md€) deux fois plus forte que celle des dépenses (-0,7 Md€), sans qu’il soit possible de savoir à ce stade s’il s’agit d’une conséquence en gestion d’un écrêtement plus prononcé de taxes affectées, afin de forcer certains opérateurs à puiser dans leur trésorerie[3], ou à des recettes propres moins dynamiques.
S’agissant enfin des administrations de sécurité sociale (ASSO), la dégradation de 7,9 Md€ de leur solde à -6,7 Md€ en 2025 contre +1,1 Md€ en 2024 résulte quasi-intégralement du creusement du déficit de la sécurité sociale, attendu en comptabilité générale à hauteur de -21,6 Md€[4]. En effet, le Solde de la CADES structurellement excédentaire (voir supra) permet d’améliorer le solde des ASSO de +15,4 Md€, tandis que celui de l’UNEDIC compte tenu des ponctions réalisées par l’Etat[5] est à l’équilibre pour 2025 (3,35 Md€[6]). Au différentiel prêt des ODASS qui pourraient globalement participer à une dégradation complémentaire de 0,3 Md€ environ. Faute d’arbitrage politique clair et de réformes structurelles importantes sur le champ social, les administrations de sécurité sociales deviennent la principale source de creusement du déficit public.
Une dépense publique qui augmente de près de 41,4 Md€ en 2025 :
Même si le déficit public est en baisse de -16,6 Md€ entre 2024 et 2025 (-9,8%), à cause d’une hausse des recettes publiques de près de 58 Md€ dont +38,7 Md€ d’impôts et +13,9 Md€ de cotisations sociales, se matérialisant par une hausse des prélèvements obligatoires (hors crédits d’impôts et cotisations sociales imputées) de +0,8 point (passant de 42,8% du PIB en 2024, à 43,6% du PIB en 2025, soit de 1256,2 Md€ à 1305,8 Md€, + 49,6 Md€), la dépense publique reste dynamique à +2,5% en valeur (+41,4 Md€).
| Md€ | 2024 (Md€) | 2025 (Md€) | 25-24 (Md€) | 25/24 (%) |
| Dépenses de fonctionnement (hors corrections SIFIM) | 541,4 | 549,2 | 7,8 | 1,4% |
| dont consommations intermédiaires | 164,4 | 165,0 | 0,6 | 0,4% |
| dont rémunérations | 363,0 | 370,0 | 7,0 | 1,9% |
| Intérêts | 58,1 | 64,7 | 6,6 | 11,4% |
| Prestations sociales | 747,4 | 771,0 | 23,6 | 3,2% |
| Autres transferts et subventions | 193,2 | 192,1 | -1,1 | -0,6% |
| Acquisition nette d'actifs non financiers | 132,6 | 137,2 | 4,6 | 3,5% |
| dont investissement | 127,5 | 131,6 | 4,1 | 3,2% |
| Total dépenses des dépenses publiques | 1 672,7 | 1 714,1 | 41,4 | 2,5% |
| Ventes et autres recettes | 127,1 | 130,4 | 3,3 | 2,6% |
| Revenus de propriété | 22,2 | 23,4 | 1,2 | 5,4% |
| Impôts | 843,3 | 882,0 | 38,7 | 4,6% |
| dont impôts courants sur le revenu et le patrimoine | 365,7 | 389,9 | 24,2 | 6,6% |
| dont impôts sur les produits et la production | 456,1 | 470,4 | 14,3 | 3,1% |
| Cortisations sociales effectives | 432,4 | 446,3 | 13,9 | 3,2% |
| Impôts et cotisations sociales susceptibles de ne pas être recouvrés | -4,6 | -6,7 | -2,1 | 45,7% |
| Autres recettes | 83,2 | 86,1 | 2,9 | 3,5% |
| Total des recettes | 1 503,6 | 1 561,6 | 58,0 | 3,9% |
| Besoin de financement | 169,1 | 152,5 | -16,6 | -9,8% |
Source : INSEE, mars 2026.
Les dépenses sont portées par les prestations sociales, soit +23,6 Md€ (+3,2%), mais aussi par les dépenses de rémunération (+7 Md€) qui évoluent à peine plus vite que les dépenses d’intérêt sur la dette publique (+6,6 Md€). Hors dépenses d’intérêt les dépenses publiques augmentent tout de même de +2,2% soit +34,8 Md€. Ainsi la contribution des dépenses de prestations sociales à l’évolution de la dépense publique hors intérêts s’élève à 67,8% contre 57,4% si l’on considère la dépense publique totale (hors crédits d’impôts).
Les dépenses de retraite qui constituent le premier poste des prestations sociales augmentent de +13,2 Md€ du fait de la revalorisation des pensions de base de 2,2% au 1er janvier 2025.
Les dépenses de minima sociaux (RSA, prestations familiales, AAH etc.) « sont peu dynamiques en 2025 comparées à 2024 avec une revalorisation de 1,7% des prestations sociales et familiales au 1er avril 2025 ».
Les dépenses au titre du chômage sont stables (-0,1 Md€) la dégradation du marché du travail étant compensé par les réformes touchant à l’indemnisation des demandeurs d’emplois ;
En revanche, les dépenses de santé augmentent, notamment via les remboursements de santé marchande (+5,5 Md€), tandis que les autres dépenses de santé ralentissent (indemnités journalières +0,8 Md€, prestations incapacité et invalidité (+0,4 Md€).
Enfin les dépenses de transfert liés à la suppression des derniers soutiens public à l’économie (entreprise et ménage) baissent de 1,1 Md€, à tout de même 192,1 Md€.
Une dette publique à 115,6 Md€ en hausse de 3 points par rapport à 2024 :
La dette publique augmenterait de 3 points de PIB à 115,6 Md€ notamment du fait que le déficit effectif resterait très éloigné même à -5,1% du solde stabilisant (-2,3% du PIB), soit -2,8 points.
2023 | 2024 | 2025 | |
| Calcul du solde stabilisant | 109,5 | 112,6 | 115,6 |
| Croissance nominale | 6,5 | 3,3 | 2,0 |
| Solde stabilisant | -6,8 | -3,6 | -2,3 |
| Solde effectif | -5,4 | -5,8 | -5,1 |
| Ecart au solde stabilisant | 1,4 | -2,2 | -2,8 |
Source : Calculs iFRAP à partir des données INSEE mars 2026.
Pour autant, certaines administrations commenceraient à se désendetter, notamment les ODAC dont la dette en volume baisserait de 0,1 point de PIB (-0,6 Md€) en 2025. On relèvera que la dette des administrations de sécurité sociale serait également stabilisée en volume entre 2024 et 2025, malgré le creusement de leur déficit.
| En milliards d'euros | 2024 | 2025 | Var |
| S13 - Ensemble des administrations publiques | 112,6 | 115,6 | 3,0 |
| S1311 - Administration publique centrale | 93,9 | 96,6 | 2,7 |
| S13111 - État | 91,5 | 94,3 | 2,8 |
| S13112 - Organismes divers d'administration centrale | 2,4 | 2,3 | -0,1 |
| S1313 - Administrations publiques locales | 8,9 | 9,2 | 0,3 |
| S1314 - Administrations de sécurité sociale | 9,8 | 9,8 | 0,0 |
Source : INSEE mars 2026.
La dette augmenterait toutefois en valeur de près de 154,4 Md€ en 2025 à 3.460,5 Md€. Accroissement toujours porté ultra-majoritairement par l’Etat (+136,2 Md€, soit 88,2%) et beaucoup moins par les collectivités territoriales (8,5%) et les administrations de sécurité sociales (3,7%).
| En milliards d'euros | 2024 | 2025 | Var | Répartition de la hausse (%) |
| S13 - Ensemble des administrations publiques | 3 306,1 | 3 460,5 | 154,4 | 100,0 |
| S1311 - Administration publique centrale | 2 756,1 | 2 891,7 | 135,5 | 87,8 |
| S13111 - État | 2 686,5 | 2 822,7 | 136,2 | 88,2 |
| S13112 - Organismes divers d'administration centrale | 69,6 | 69,0 | -0,6 | -0,4 |
| S1313 - Administrations publiques locales | 262,6 | 275,7 | 13,2 | 8,5 |
| S1314 - Administrations de sécurité sociale | 287,4 | 293,1 | 5,7 | 3,7 |
Source : INSEE mars 2026.
[1] Alors même que la hausse de la charge de la dette publique est plus basse, autour des +6,5 Md€.
[2] https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/collectivites-locales-depuis-2019-les-recettes-ont-augmente-plus-que-linflation
[3] https://acteurspublics.fr/articles/economies-le-gouvernement-veut-piocher-dans-la-tresorerie-des-operateurs-de-letat/
[4] https://www.ifrap.org/emploi-et-politiques-sociales/un-deficit-de-la-securite-sociale-pire-quen-2024-mais-meilleur-quattendu
[5] https://www.ifrap.org/emploi-et-politiques-sociales/perspectives-financieres-de-lunedic-21-mdeu-de-deficit-en-2026
[6] Sous la forme de moindres compensations d’exonération à l’assurance-chômage, en vertu de la trajectoire programmatique de l’arrêté du 27 décembre 2023.
