Comment la Commission met la France face à ses contradictions budgétaires
L’encre de la LFI (Loi de finances initiale) 2026 n’est pas encore sèche que la Commission européenne vient de dégainer le 30 janvier l’ouverture d’une procédure d’infraction envers la France, ainsi que pour 14 autres Etats membres, pour transposition incomplète des règles sur les cadres budgétaires nationaux (voir ici point 11). En effet la directive sur les cadres budgétaires (UE) 2024/1265 modifie la directive précédente 2011/85/UE, en imposant aux 27 pays membres de rendre publiques toutes les données budgétaires pertinentes, d’établir des institutions budgétaires indépendantes et de prendre en compte les impacts du changement climatique dans les plans budgétaires. La France a désormais deux mois pour agir. Il faut dire que la France avait retenue une copie extrêmement légère en matière de suivi budgétaire: certes elle applique la mise en place d'un plafond de dépenses nettes primaires (hors service de la dette) utile, exprimé en valeur, mais pas vraiment de compte notionnel des écarts, afin de rattraper tout dérapage sur les exercices suivants. Elle dispose également d'un HCFP parmi les moins outillés des pays de la zone euro: aucune capacité d'auto-saisine, mutique sur la loi de finances spéciale, sans capacité de chiffrage autonome que cela soit macroéconomiquement ou macro-budgétairement (quid du tendanciel des dépenses et des recettes par nature, quid du détail des prélèvements obligatoires et de leur évolution?). Enfin, elle dispose toujours d'une comptabilité baroque, avec des clés de passages entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale peu explicités, des retards préoccupants en matière de suivi des comptes mensuels des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, et aucune certification généralisée des comptes locaux. Le Parlement français vote donc largement ses lois financières à l'aveugle. Il va falloir progresser dans tous ces secteurs à la fois, si l'on veut enfin être vraiment transparent sur le suivi des comptes publics.
Si cette lettre de mise en demeure restait sans effet, la Commission pourrait alors émettre un « avis motivé », dernière étape avant saisine de la Cour de justice de l’UE. Ce coup de semonce arrive mal à propos, dans une France « paralysée » sur le plan budgétaire depuis plus de 3 mois, et qui arrive tout juste à entrevoir la sortie du tunnel pour se lancer dans la préparation du budget 2027… Il montre surtout que le « bouclage » budgétaire français reste fragile et pas au niveau des standards européens : faiblesse de la transparence en matière de données, intégration du budget vert imparfaite (concernant l’Etat, mais pas la Sécurité sociale ni les collectivités territoriales), faiblesse des compétences du Haut Conseil des finances publiques, mauvaise transparence s’agissant des données (disparition sans remplacement depuis 2010 de l’annexe relative aux prélèvements obligatoires et leur évolution), obscurité des clés de passage entre la comptabilité budgétaire française (de caisse) et la comptabilité nationale (en droits constatés) et retards de suivi s’agissant des comptabilités locales et sociales (hospitalières etc.).
La France, pointée du doigt pour sa lenteur dans la transposition de la directive
En pointant l’incomplétude de la transposition de la directive relative aux exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres dans le cadre du Pacte de Stabilité et de croissance (PSC) rénové, la Commission a entendu garantir le respect des obligations des Etats membres notamment en ce qui concerne la prévention des déficits publics excessifs.
Analyse Juridique : Un "rappel à l'ordre" procédural
Juridiquement, nous sommes au stade précontentieux de la procédure d'infraction (Article 258 du TFUE).
La nature de l'acte : La lettre de mise en demeure est le premier avertissement formel. Ce n'est pas encore une condamnation ni une amende. C'est la Commission qui dit : "Le délai est passé (31 décembre 2025), et nous n'avons pas reçu vos textes de transposition."
Le timing : Avec 15 États concernés (dont la France), cela démontre une difficulté systémique de l'Union à digérer la réforme du cadre budgétaire votée en 2024. Le délai de transposition était court pour des normes techniques aussi lourdes. Cependant, les Etats considérés comme « frugaux » ou continents sur le plan des finances publiques ont quant à eux transposé dans les délais (Allemagne, Pays-Bas).
Le risque : Les États ont deux mois pour répondre. Si la France ne notifie pas les mesures de transposition, la Commission passera à l'étape suivante (l'avis motivé), puis potentiellement à la Cour de Justice de l'UE (CJUE).
Analyse Technique : Ce qui coince dans la "tuyauterie" budgétaire
La directive (UE) 2024/1265 n'est pas une simple directive bureaucratique. Elle vise à mettre à jour le "logiciel" des budgets nationaux pour qu'ils soient compatibles avec le nouveau Pacte de Stabilité et de Croissance.
Voici les trois points de blocage probables pour la France et ses voisins :
La comptabilité et les "droits constatés"
La directive exige une comptabilité publique plus proche des standards d'entreprise (comptabilité d'exercice ou accrual basis), et non une simple comptabilité de caisse (encaissements/décaissements).
Pour la France : C'est paradoxal, car avec la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances), la France est avancée sur ce sujet. Mais cette démarche est encore insuffisante : la comptabilité budgétaire française est toujours une comptabilité de caisse, malgré les efforts de publication des comptes de l’Etat en comptabilité générale. La comptabilité des opérateurs de l’Etat est double : comptabilité générale et comptabilité budgétaire (hors EPIC). Les clés de passage entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale tout comme entre la comptabilité générale et la comptabilité nationale existent, mais ne sont pas nécessairement bien balisées et « prévisibles ».
Le retard peut venir de l'harmonisation des données des collectivités locales ou de la Sécurité sociale avec les exigences très précises d'Eurostat. Des retraitements sont nécessaires bien que ces comptabilités soient en droits constatés et « monistes[1] ». Cependant, c’est ici plutôt la lenteur des remontées comptables qui peut être pointée du doigt et leur transposition en comptabilité nationale. Par ailleurs aucune démarche de certification systématique des comptes des collectivités territoriales n’est effectuée à ce jour[2].
Le renforcement des Institutions Budgétaires Indépendantes (IFI)
L'UE veut que les gendarmes budgétaires nationaux soient plus puissants.
Pour la France : Cela concerne le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). La directive imposera sans doute, d’après l’interprétation de la Commission, d'élargir son mandat (ex: évaluer non seulement le réalisme des prévisions, mais aussi la soutenabilité de la dette à long terme ou l'impact des politiques climatiques). Cela nécessitera une loi organique en France, ce qui est lourd à passer au Parlement dans la configuration politique actuelle.
Ce renforcement des compétences du Haut Conseil pourrait le conduire à disposer des compétences nécessaires pour réaliser ses propres prévisions en matière macro-économique mais aussi macro-budgétaire, de disposer d’un cadre institutionnel lui laissant le temps d’expertiser celles du Gouvernement sans contrainte de temps, de disposer de la faculté de s’auto-saisir lorsqu’un nouveau projet de loi financier est déposé : dans le silence des textes, il n’a pas pu se saisir ni de la loi spéciale, ni du PLF 2026 modifié soumis à 49.3 dans ces deux parties, par exemple. Il ne dispose pas d’un pouvoir d’injonction permettant d’imposer au Gouvernement d’arrêter une nouvelle loi de programmation des finances publiques.
L'intégration du risque climatique
C'est la grande nouveauté : intégrer les risques macro-budgétaires liés au climat dans la programmation.
Le défi : Il ne s'agit plus seulement de faire un "Budget Vert" (ce que la France fait déjà), mais de chiffrer comptablement le risque que le changement climatique fait peser sur la dette (catastrophes naturelles, coût de la transition). C'est techniquement très complexe à modéliser. Il faudra par ailleurs étendre cette modélisation au-delà du simple budget de l’Etat, pour y inclure les finances locales et les finances sociales.
Interprétation politique : un signal fort dans un contexte de déficit
Pour la France, cette mise en demeure tombe mal pour deux raisons :
La crédibilité sous procédure de déficit excessif (PDE) : La France étant déjà sous surveillance pour ses déficits, ce retard technique envoie un mauvais signal. Cela suggère une administration qui peine à suivre le rythme des réformes structurelles demandées par Bruxelles, et à adapter son cadre budgétaire aux règles financières communes qu’elle a elle-même décidé de modifier.
La transparence comme arme : La Commission insiste sur la "transparence" et la "programmation pluriannuelle". En clair, Bruxelles veut empêcher les États de faire de l'ingénierie budgétaire ou de masquer des dettes futures. En exigeant cette transposition intégrale, la Commission veut s'assurer que les chiffres qu'elle reçoit pour surveiller le déficit français sont incontestables.
Résumé de la situation
La Commission ne punit pas (encore) un mauvais déficit ici, elle punit l'absence de mise à jour des outils de pilotage.
L'enjeu pour la France : Il ne s'agit pas seulement de traduire un texte européen en droit français. Il s'agit probablement d'adapter la Loi Organique (LOLF) ou les textes régissant la comptabilité publique pour intégrer le climat, renforcer le HCFP et améliorer la transparence des comptes publics. Le retard s'explique souvent par l'encombrement parlementaire ou la complexité technique, mais il doit être résolu sous deux mois pour éviter l'escalade juridique.
Focus sur une évolution possible des compétences du Haut Conseil des finances publiques
C'est un chantier constitutionnel et organique majeur. Si la Commission a mis la France en demeure, c'est en partie parce que notre architecture actuelle (issue de la loi organique de 2012 et révisée en 2021) est calibrée sur l'ancien monde du "déficit structurel". C’est aussi parce qu’à cette époque, la France avait fait le choix de conférer au HCFP les compétences parmi les plus faibles des IBI (Institutions budgétaires indépendantes) européennes[3].
Pour transposer la directive (UE) 2024/1265 et s'aligner sur le nouveau règlement du Pacte, le mandat du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) doit pivoter de la vérification des prévisions vers le contrôle de la trajectoire de la dette et des dépenses.
Voici les 5 axes de réforme indispensables pour étendre les prérogatives du HCFP, structurés pour une note de synthèse technique.
Du "Solde Structurel" à la "Dépense Nette"
C'est le cœur de la réforme européenne. L'indicateur de pilotage n'est plus le solde structurel (complexe et non observable) mais les dépenses primaires nettes.
L'existant : Le HCFP valide le réalisme des prévisions macroéconomiques (PIB, inflation) et la cohérence du solde structurel.
L'extension nécessaire : Le HCFP doit être mandaté pour valider le calcul de la trajectoire de dépenses nettes.
Il devra certifier le chiffrage des mesures nouvelles de recettes (car celles-ci permettent d'augmenter le plafond de dépenses).
Symétriquement, il devra expertiser les « économies » identifiées et documentées, ainsi que les dépenses nouvelles envisagées ;
Il devra s’assurer du caractère ponctuel et temporaire ou au contraire pérenne des mesures proposées ;
Il devra surveiller l'activation et la désactivation des clauses dérogatoires (en cas de crise).
L'Analyse de Soutenabilité de la Dette (DSA)
La nouvelle gouvernance repose sur des plans structurels budgétaires à moyen terme (4 à 7 ans).
L'existant : Le HCFP regarde l'annuité budgétaire et la LPFP (Loi de Programmation).
L'extension nécessaire : Le HCFP doit devenir l'auditeur de la soutenabilité de la dette.
Il ne doit plus seulement dire si la prévision de croissance est "optimiste", il doit évaluer si la trajectoire de désendettement présentée par Bercy est plausible à horizon 10 ans, selon ses propres modèles ou en auditant ceux du Trésor.
Il devra (optionnel) pouvoir réaliser des stress tests sur la dette publique pour vérifier sa « soutenabilité » ;
L'intégration du "Risque Climatique" (Art. 8 Directive 2024/1265)
La directive est explicite : les risques macro-budgétaires liés au climat doivent être pris en compte.
L'existant : Le mandat du HCFP est "aveugle" aux enjeux climatiques, sauf impact macroimmédiat.
L'extension nécessaire : Le HCFP doit évaluer la cohérence budgétaire de la transition écologique.
Les prévisions de croissance intègrent-elles le coût de l'adaptation ?
Le rendement attendu de la fiscalité écologique est-il réaliste ?
Il pourrait être amené à rendre un avis sur le "Budget Vert" annexé au PLF, qui pour l'instant est un document purement gouvernemental sans audit externe.
Il pourrait également étendre cet avis à l’ensemble des APU afin de disposer d’une vision bouclée à 360°.
Le principe "Comply or Explain" (se conformer ou s'expliquer)
L'Europe veut durcir le ton. Les IBI (Institutions Budgétaires Indépendantes) doivent avoir plus de mordant.
L'existant : Le gouvernement "tient compte" des avis du HCFP, mais peut passer outre sans grande conséquence juridique (le Conseil constitutionnel ne censure que les erreurs manifestes).
L'extension nécessaire : Renforcer l'obligation de réponse.
Si le HCFP détecte une déviation significative de la trajectoire de dépenses nettes, le gouvernement devrait avoir l'obligation légale (organique) de venir s'expliquer devant le Parlement et de proposer des mesures correctrices chiffrées.
Le HCP devrait pouvoir formuler des réponses aux réponses gouvernementales, voire disposer d’un pouvoir d’auto-saisine en cas de circonstances particulières (loi spéciale, lois financières ou de financement de la Sécurité sociale adoptées sous 49.3, déclenchement des ordonnances de l’article 47.3 et suivi par le Conseil d’Etat etc.).
L'Indépendance et les Moyens (Ressources)
La directive insiste lourdement sur l'adéquation des ressources.
Le problème actuel : Le HCFP est hébergé par la Cour des comptes et dépend largement de ses moyens logistiques et humains. Son budget est une ligne au sein de la mission "Conseil et contrôle de l'État".
La réforme : Il faudra probablement doter le HCFP d'une autonomie budgétaire propre plus marquée et de capacités de modélisation indépendantes de celles de Bercy, pour ne pas dépendre des données techniques du ministère des Finances qu'il est censé contrôler.
Tableau de Synthèse : Avant / Après Transposition
Domaine | Mandat Actuel (LOLF / LOPGFP) | Mandat Cible (Post-Directive 2024/1265) |
|---|---|---|
Indicateur clé | Solde Structurel & Croissance potentielle | Dépenses Primaires Nettes |
Horizon | Annuel + LPFP | Moyen terme (Plan structurel 4-7 ans) |
Dette | Surveillance du niveau | Analyse de Risque & Soutenabilité (DSA) |
Climat | Non explicite | Risques macro-budgétaires climatiques |
Pouvoir | Avis consultatif (réputationnel) | Surveillance des déviations + "Comply or Explain" |
Le Véhicule Législatif
Pour mettre cela en œuvre, une simple loi ordinaire ne suffira pas. Il faudra une Loi Organique modifiant celle de 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. C'est là que réside le blocage politique potentiel : toucher à la loi organique nécessite une majorité qualifiée ou un consensus fort, difficile à obtenir actuellement.
Conclusion : Une mise en demeure salutaire
L’épisode rocambolesque pour la seconde année consécutive de l’adoption des budgets de l’Etat et de la Sécurité sociale, a accouché d’un déficit public estimé provisoirement à -5,0% du PIB et à une dette rehaussée à 118,2% en 2026[4]. La paralysie de l’action publique guette avec l’augmentation inexorable du poids des intérêts à rembourser, soit près de 73,5 Md€ pour 2026. Cet état dégradé et inquiétant de nos finances publiques ne doit cependant pas entraver la nécessité de moderniser la gestion de nos finances publiques et d’éviter l’existence de points aveugles. Il doit également nous conduire à poursuivre l’adoption des moyens permettant de répondre pleinement aux exigences du nouveau cadre financier européen commun. En particulier le suivi central du nouvel agrégat de la règle de dépenses nettes qui doit d’abord s’analyser comme une règle de dépenses primaires nettes concernant l’ensemble des APU (administrations publiques), suppose une mise à jour rapide et une harmonisation à marche forcée des cadres comptables existants dans les différents niveaux d’administrations, mais aussi des remontées comptables et des compétences de la « vigie » des finances publiques que constitue le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Une remise à l’heure des pendules budgétaires salutaire qui nous oblige à corriger le tir sous deux mois. De quoi apporter de l’eau au moulin de ceux (Yaël Braun-Pivet (Présidente de l’Assemblée nationale), Philippe Juvin (rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée nationale)) qui appellent de leurs vœux une rationalisation du temps budgétaire parlementaire. Les deux réformes pouvant être examinées de front dans ce délai.
[1] C’est-à-dire servant à la fois comme comptabilité budgétaire et comme comptabilité générale avec le même référentiel comptable. A l’heure actuelle pour la France, on assiste dans les collectivités territoriales à la généralisation de l’instruction comptable M 57.
[2] Voir notre dernière note à ce sujet de septembre 2025 https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/compte-financier-unique-dans-les-collectivites-territoriales-une-bonne-initiative-mais-il-faut-aller-plus-loin, ainsi que notre rapport sur la certification des comptes des collectivités territoriales de septembre 2023 https://www.ifrap.org/la-revue/transparence-des-comptes-des-collectivites-locales-le-retard-francais
[3] Voir notre note faisant le point sur le rapport du CPO à ce sujet, septembre 2025 https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/renforcer-les-competences-du-haut-conseil-des-finances-publiques-ce-quun-parangonnage-europeen-peut-apporter
[4] Voir https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/textes/l17b2410-n0_rapport-fond, ainsi que https://www.lopinion.fr/economie/dette-impots-depenses-le-budget-des-faux-semblants
