Quel est le coût de l'enchevêtrement des compétences entre les collectivités locales et la Sécurité sociale ?
Le rapport de Boris Ravignon rendu en mai 2024, avait pour but d’identifier et de chiffrer le coût du mille-feuille administratif. En réalité, ce travail s’est à l’époque centré sur la relation collectivités territoriales-État ; d’où il ressortait une identification des surcoûts liés à l’enchevêtrement des compétences de l’ordre 7,5 Md€ dont 5,5 Md€ pour le seul bloc communal (sur 6 Md€ identifiés) et 1,5 Md€ pour l’État. « Le périmètre des travaux de la mission n’intégrant pas les opérateurs de l’État », ce chiffrage était considéré comme un « minorant ». Or récemment, dans le cadre duprojet de portant simplification des normes applicables aux collectivités discuté au Sénat le 23 juin prochain, les sénateurs ont déposé un amendement envisageant de rendre facultatif pour l’ensemble des communes la mise en place d’un CCAS (centre communal d’action sociale). Une proposition intéressante parce qu’elle s’intéresse ainsi à l’autre champ d’enchevêtrement des compétences, celles des collectivités territoriales et de la Sécurité sociale, donnant matière à un rapport Ravignon II potentiel.
Un amendement de simplification sénatorial qui hérisse l’UNCCAS
Les sénateurs Marc-Philippe Daubresse et Jean-Michel Arnaud, au nom de la commission des lois, ont déposé un amendement (COM-328[1]) dans le cadre du projet de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, rendant facultatif la création ou le maintien d’un CCAS pour les communes de plus de 1.500 habitants[2]. À ce titre, l'amendement propose deux mesures radicales :
Rendre facultative la création d’un CCAS pour l'ensemble des communes.
Autoriser la dissolution des CCAS existants.
Les alternatives proposées en cas de dissolution prévoient deux options pour gérer l'action sociale :
Le transfert des compétences à un Centre Intercommunal d’Action Sociale (CIAS).
La gestion directe par la commune. Pour les communes de plus de 1 500 habitants, l'amendement impose alors la création d’une « commission communale pour l’action sociale » afin de maintenir le lien avec le tissu associatif et la société civile.
Cet amendement est important car il rappelle le caractère excessivement éclaté et disparate de l’action sociale en France, écartelée entre les CCAS/CIAS et les différents dispositifs d’action sociale extra-légale par ailleurs présents à chaque niveau de collectivité territoriales mais aussi au sein de l’ensemble des organismes de sécurité sociale et de leurs déclinaisons territoriales. Nous avons eu d’ailleurs l’occasion de montrer dans une note antérieure que les prestations facultatives ou extra-légales délivrées en France pourraient représenter un volume de près de 11 Md€[3]. S’agissant de l’action sanitaire et sociale des communes, l’IGAS[4] a mis en lumière par rapprochement des chiffrages de la DREES[5] pour l’année 2022 via les comptes désagrégés de la protection sociale, des dépenses des communes de près de 8,7 Md€ en la matière. Ces chiffres ne peuvent pas être plus détaillés. De notre côté, nous remarquions que l’action sociale stricte devrait représenter a minima 6,3 Md€ (dont 3,94 Md€ en 2024 pour les seuls CCAS/CIAS[6]), mais peut-être plus étant donné son interaction de plus en plus forte avec les dépenses liées aux structures médico-sociales. Étant précisé que l’Enquête ASCO 2025 devrait permettre d’affiner les chiffres pour les communes, les CCAS, EPCI et CIAS en matière d’action sociale, mais ses résultats ne sont attendus que fin 2026.
La réaction corporatiste de l’UNCCAS (Union nationale des centres communaux d’action sociale)
Pour l’UNCCAS, cet amendement représente « une attaque contre le premier réseau de solidarité national[7] ». Une réforme en réalité qui vient de loin puisque cette proposition est suggérée en réalité depuis 2003.
À l’époque, au cours de l’examen du projet de loi Raffarin « Libertés et responsabilités locales », un amendement déposé par le sénateur Jean-Pierre Schosteck prévoyait que « lorsque la commune renonce à constituer un centre d’action sociale, elle exerce directement les attributions dévolues par celui-ci. » Ce dernier n’avait pas perduré.
Nouveau coup de boutoir en août 2011 lors de la discussion de la proposition de loi Doligé[8] relative à la simplification des normes s’imposant aux collectivités territoriales[9]à son article 18, préconisation qui figurait déjà dans son rapport au Président de la République rendu en juin. Il s’agissait alors de « dispenser les communes de créer un CCAS lorsqu’elles ne souhaitent pas lui faire exercer des missions justifiant son existence juridique et comptable distincte de celle de la commune (…). Cette évolution sécuriserait aussi juridiquement la situation d'un grand nombre de communes, notamment parmi les quelques 30.000 communes ayant moins de 1.000 habitants, qui n'ont pas créé de CCAS et se trouvent donc actuellement en contravention avec la loi.[10] » Il ne s’agissait bien entendu pas de mettre fin aux actions d’action sociale mises en place, « les missions sociales en cause continueraient d’être exercées », mais de rendre facultative la création d’un CCAS/CIAS et son maintien une fois la création effectuée.
Ce caractère facultatif a été une nouvelle fois retenu comme l’une des 12 mesures énoncées par François Rebsamen, ex-ministre ancien ministre du travail et des solidarités[11] du gouvernement de François Bayrou dans le cadre du « Roquelaure de la simplification ». La mesure (n°6)[12] qui s’appuyait sur la réforme introduite par la loi NOTRE de 2O15 avec succès permettant de rendre facultatifs les CCAS dans les communes de moins de 1.500 habitants sera finalement reportée[13].
Pour l’UNCCAS[14], « la mise en régie directe des politiques d’action sociale met en danger les élus et risque d’alourdir le fonctionnement de la collectivité ». En effet d’après l’association « un éventuel service municipal d’action sociale n’aurait ni personnalité juridique, ni budget. Il ne disposerait d’aucun service d’accueil, d’aucune compétence opérationnelle, d’aucune faculté de gestion. De fait, il se résumé à un transfert de charges vers la commune qui devra assurer elle-même l’instruction des demandes, l’attribution des aides, la gestion des établissements ou services sociaux, etc. »
Pour les promoteurs de la réforme, il s’agit d’une mesure de simplification dans la mesure où la politique d’action sociale doit être pensée rationnellement par le bloc communal dans son ensemble à deux niveaux différents :
En effet, comme le relève la Ministre chargée de l’aménagement du territoire, « Nous avons dans des communes une complexité qui est générée parce que la commune, elle met à disposition du personnel municipal pour gérer le CCAS et on a un budget à part (…). » Ce qui génère une indéniable complexité comptable et budgétaire et altère la transparence des comptes locaux. |
Une démarche qui mériterait une cartographie complète et des mesures concrètes bien au-delà de l’action sociale
Au-delà de la question du caractère facultatif des CCAS pour les communes de plus de 1.500 habitants et le transfert de cette compétence au niveau intercommunal ou en gestion directe, plusieurs champs d’actions publiques sont à cartographier pour disposer d’une bonne couverture de l’intrication des relations et compétences entre collectivités et sécurité sociale :
Tout d’abord, disposer comme nous l’avons tenté récemment d’une idée précise du volume de l’action sociale légale et extralégale. Nos dernières extractions permettent – hors action sociale départementale, de vérifier nos chiffres précédents en détail, 11 Md€ en 2024, peut-être 11,6 Md€ en 2025. Il s’agit cependant d’un minimum puisque n’y sont pas incluses l’ensemble des dépenses des CCAS/CIAS (on ne dispose pas des dépenses spécifiques de dépendances entre autres (EHPAD etc.) :
2019 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | ||
Prestations des CCAS et CIAS uniquement sur le risque pauvreté exclusion (hors dépendance) | 2,1 | 2,3 | 2,4 | 2,5 | ||
| Action sociale des ISBLSM | 0,7 | 0,8 | 0,8 | 0,7 | ||
| France Travail - UNEDIC (Aides) | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | ||
ASS hors investissement | CNAV - FNASSPA | 0,3 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 |
| CNAF -FNAS (fonds national) | 5,8 | 5,8 | 6,2 | 6,9 | 7,4 | |
| CNAM, FNASS | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | |
| CPST - ASS | 0,0 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
ASS investissement | CNAV - FNASSPA | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| CNAF -FNAS (fonds national) | 0,1 | 0,3 | 0,1 | 0,2 | 0,3 | |
| CNAM -FNASS | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,1 | |
| Total | 9,3 | 9,9 | 10,2 | 11,0 | 8,3* |
Sources : Rapport CCSS, Résultats 2024 et Prévisions 2025[16], (*) hors données DRESS de la protection sociale en France et en Europe non encore disponibles[17]. Si les dépenses sont constantes par rapport à l’année précédente le total ressortirait à 11,6 Md€ pour 2025.
Ensuite, parvenir également à un « mapping » des structures impliquées dans l’aide à l’emploi et à l’insertion au niveau local : missions locales, bourses du travail, maisons du travail etc.), bref disposer du coût des structures territoriales de l’écosystème France Travail et inclus dans son « réseau » et des effets de concurrence des organismes[18]. De ce point de vue, la mise en place idéaliste du réseau France travail en 2023 peine à se dégager pleinement. On a ainsi plus de nouvelles de France travail Jeune et de France travail handicap censés regrouper d’un côté les missions locales et de l’autres CAP Emploi :
Mesurer le coût de l’émiettement des structures sociales et médico-sociales sur le territoire. S’agissant des groupes hospitaliers de territoire et de leur manque d’intégration, nous avons eu déjà l’occasion de montrer les gains qu’un processus de rationalisation pourrait apporter notamment en matière d’achats publics[19] (environ 2,9 Md€[20]). Des progrès pourraient sans doute être dégagés sur le plan RH à minima.
Une mise en cohérence entre la politique des CAF relative aux « jeunes » et l’ASE (l’aide sociale à l’enfance) portée par les Départements.
Enfin, une meilleure cartographie des relations entre les régions et France Compétences en matière de formations.
Conclusion
Rationaliser et désintriquer pour simplifier les compétences et les relations complexes entre la Sécurité sociale et les collectivités locales représente une mission d’avenir et, à la clé, des économies sans doute substantielles à dégager. La proposition de rendre facultatif le recours aux CCAS au niveau communal et la possibilité de les transférer au niveau intercommunal interroge à la vue de la levée de bouclier de certains élus locaux et des acteurs de terrain, sur la difficulté à concrètement désintriquer. L’opacité du budget consolidé des CCAS/CIAS n’a d’ailleurs jamais semblé éveiller l’attention des décideurs ou du public, alors que l’action sociale représente près de 11 Md€ en 2024.
C’est pourtant nécessaire tant certains pans de l’action locale sont restés émiettés et sans vraie rationalisation : réseaux d’emplois et d’insertion malgré la mise en place de France travail (quel est leur coût au niveau local ? Mystère), rationalisation de l’offre médicale au travers des GHT (groupements hospitaliers de territoire) dont l’optimisation n’a jamais été réellement entamée. Faire de même pour les EPHAD et les structures de dépendance (à cheval entre la branche santé de la sécurité sociale et les départements, intercommunalités et communes, via les CCAS/CIAS selon les cas) etc. Il nous faudrait d’urgence un rapport Ravignon II sur ce champ d’intervention public où les doublons, le chevauchement des structures et les coûts de coordination sont certainement massifs.
[1] https://www.senat.fr/amendements/commissions/2025-2026/557/Amdt_COM-328.html
[2] En effet la loi NOTRE a rendu cette compétence d’ores-et-déjà facultative pour les communes de moins de 1.500 habitants.
[4] IGAS, Action sanitaire et sociale des communes, mars 2025, tome 1, p.23. https://igas.gouv.fr/sites/igas/files/2025-11/Rapport%20Igas%20initiatives%20bloc%20communal%20Tome%201.pdf#page=23
[5] DREES, la protection sociale en France et en Europe 2022, Résultats des comptes de la protection sociale, Edition 2023 et DREES, L’aide et l’action sociale en France in Panoramas de la DREES Social, Edition 2022.
[6] D’après l’OFGL. Voir, notre analyse, https://www.ifrap.org/emploi-et-politiques-sociales/aides-sociales-non-obligatoires-un-cout-annuel-que-lon-peut-estimer-11-mds-deuros
[7] C. Mallet, Les CCAS de nouveau sur la défensive, Localtis/Banque des territoires, 16 juin 2026.
[8] Elle faisait suite au rapport de mission du sénateur sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, présenté au Président de la République le 16 juin 2011. Voir Maire Info, 31 janvier 2012, https://maire-info.com/la-proposition-de-loi-sur-la-simplification-des-normes-applicables-aux-collectivites-locales-sera-debattue-au-senat-le-15-fevrier-article2-14534
[9] Celle-ci n’avait pas prospéré en seconde lecture à l’Assemblée nationale, voir son dossier législatif https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-779.html
[10] C. Mallet, Action sociale – proposition de loi Doligé : les CCAS se sentent « menacés », Localitis, 29 août 2011.
[11] Du 23 décembre 2024 au 5 octobre 2025.
[12] Dossier de Presse du Roquelaure de la simplification, 28 avril 2025.
[13] https://www.banquedesterritoires.fr/ccas-facultatifs-le-gouvernement-renonce
[15] Proposition que nous formulions déjà en 2016, https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/ccas-la-rationalisation-commence
[16] L’action sociale n’est en effet plus suivie de façon consolidée dans le rapport Résultats 2025 et prévision 2026, et n’est pas traité de façon homogène par branche. https://www.securite-sociale.fr/la-secu-en-detail/comptes-de-la-securite-sociale/rapports-de-la-commission
[17] Nous nous appuyons sur les annexes détaillées par prestation, in DREES, La protection sociale en France et en Europe 2024, Résultats des comptes de la protection sociale, édition 2025.
[18] Voir le rapport de préfiguration de France Travail, 2023,
[19] Notre dossier Achats publics : s’inspirer du modèle italien, Société civile n°276, Fondation iFRAP mars 2026.
[20] Voir également, Encore plus de 3 Md€ de déficit pour les hôpitaux en 2024, note de la Fondation iFRAP du 1 avril 2026.
