Fonction publique : la page du statut est déjà tournée
Le verdict de la Cour des comptes dans un rapport thématique récent (juin 2026) intitulé « La montée en puissance des agents contractuels : une fonction publique en mutation 2019-2024 » est sans appel : une fonction publique duale n’est plus un choix mais une réalité systémique qui va s’imposer dans les années à venir. Faute d’avoir été pensée, elle est aujourd’hui subie, et encouragée afin d’assouplir le statut et de séduire les nouvelles générations d’agents publics. La page du statut 1946 est déjà tournée. Maintenant, il va falloir permettre à l’ensemble de la fonction publique statutaire et contractuelle d’évoluer en « modifiant » l’organisation interne du statut : diffusion des cadres de fonctions déterminés à partir des grandes filières professionnelles dans la FPE comme dans la FPT et la FPH, mise en place de LDG (lignes directrices de gestion) à la fois communes et précises, diffusion de la GPEEC sur le versant contractuel, sans doute élargissement encore du recours aux contractuels aux postes de direction et fonctionnels dans la FPH etc… A terme – et en l’espace d’un seul quinquennat – le rapport entre titulaires et contractuels sera bouleversé. La question de la soutenabilité du financement des retraites publiques reste un énorme angle mort du rapport, mais les données qu’il détaille rebattront ces cartes dans un très proche avenir. L’administration doit désormais obéir au principe de réalité guidé par la grande transition démographique qui vient : le contrat sera désormais central.
Historiquement la France a fait le choix d’une fonction publique de carrière. La loi du 19 octobre 1946 crée le premier véritable statut général de la fonction publique. Ses principes sont : recrutement par concours ; séparation du grade et de l'emploi ; carrière organisée dans des corps ; garanties disciplinaires ; reconnaissance du droit syndical. L'idée est que le fonctionnaire sert l'État et l'intérêt général, non le gouvernement du moment. Cette conception est fortement inspirée du programme du Conseil national de la Résistance et du modèle de l'État-providence en construction. Or 80 ans bientôt depuis cette création initiale, il est peut-être temps de faire un bilan de cette initiative et de son élément central, le statut qui distingue notre pays de nos principaux voisins, l’Italie, le Portugal, l’Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Suède où priment une fonction publique d’emploi (sous contrat). La Cour des comptes dans un rapport thématique récent (juin 2026) intitulé « La montée en puissance des agents contractuels : une fonction publique en mutation 2019-2024 » en dresse une vision saisissante et inattendue : au 31 décembre 2023, la fonction publique compte 1,36 million de contractuels sur 5,8 millions d’agents publics, soit 24%, ce qui ne permet pas encore de parler de fonction publique duale, que la loi du 4 août 2019 relative à la transformation de la fonction publique ne consacre d’ailleurs pas. Cependant la transition démographique est telle qu’à horizon du prochain quinquennat les cartes pourraient être totalement rebattues avec une ascension irrésistible des contractuels : en cas de remplacement au rythme actuel (hypothèse n°1), puis de 25% (n°2), 50% (n°3) ou 75% (n°4) des titulaires partant à la retraite, les contractuels à horizon 2033 représenteraient entre 30% (n°1), ~40% (n°2), >40% (n°3) et jusqu’à 50% (n°4). Cela veut donc dire que la fonction publique deviendrait duale de facto de façon irrésistible et quelles que soient les hypothèses retenues… ce qui serait une bonne affaire pour les finances publiques.
Le dogme du statut induit une méconnaissance statistique des contractuels par les employeurs publics
Comme le constate avec étonnement la Cour, alors qu’entre 2011 et 2024 le nombre d’agents contractuels augmentait de 37% cette tendance n’a fait l’objet à aucun niveau d’un effort de prévision (GPEEC[1]) : « aucune réflexion n’a jusqu’à présent anticipé et accompagné cette tendance : ce n’est qu’en 2026 que la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a inscrit ce sujet parmi ses priorités ». A cause du dogme central de la fonction publique à statut. Pourtant l’entrée massive en 12 ans des contractuels dans l’ensemble des versants de la fonction publique a été massive : entre 2011 et 2023, leur taux de croissance atteint 46% dans la FPE, 25% dans la FPT et 39% dans la FPH. Et ce d’autant qu’ils représentent 77% des entrées[2] et 52% des sorties de la fonction publique, « ce qui alourdit les charges administratives des employeurs publics par rapport à la gestion des fonctionnaires », car ils doivent gérer ces flux alors qu’ils ne représentaient en 2023 que 23% de l’emploi total[3].
Ce qui choque d’abord, ce sont « des effets sur la masse salariale des agents publics non mesurés » :
Au niveau de l’Etat : alors que les dépenses de personnel représentent 27% du total des dépenses en 2024, en croissance de +20% depuis 2019 (contre une inflation de +16%), celui-ci « ne fournit pas la répartition des dépenses de personnel par statut et régime d’emploi » si bien qu’il n’est pas possible de mesurer l’effet dynamique de leur poids dans l’évolution globale de la masse salariale des agents publics employés par l’Etat.
S’agissant des collectivités territoriales et de leurs stellites, les dépenses de personnel relatives aux titulaires ont augmenté de 12% (+4,4 Md€) entre 2019 et 2024 pour atteindre 40,4 Md€ (rémunération brute), contre +54% pour les contractuels (+4 Md€) sur la même période à 11,4 Md€ en 2024[4].
Enfin s’agissant de la FPH, faute d’outil national de pilotage et de suivi des effectifs et compte tenu de la masse salariale des établissements publics de santé, il faut s’en référer aux pointages effectués par les CRC (chambres régionales des comptes). Les tendances semblent proches de celles observées dans la FPT de façon agrégée : le personnel médical contractuel a vu sa rémunération brute hors charge augmenter de +62% contre +32% pour celle des praticiens titulaires hospitaliers. S’agissant du personnel non médical, le coût moyen hors charge d’un CDI a augmenté sur la période de 32,6% contre 29% pour un agent titulaire qui est cependant toujours 9% plus cher[5].
Ensuite, les agents contractuels sont vus avant tout comme une main-d’œuvre interstitielle répondant à des besoins différenciés :
Dans la FPE, les agents contractuels sont massivement employés par le ministère de l’Education nationale à près de 80% (mais ne représentent que 16% des effectifs totaux). En dehors de ce ministère, on en dénombre 6 qui emploient entre 6000 et 9000 contractuels en moyenne (affaires économiques et financières, armées, justice, agriculture, intérieur), tandis que les autres recourent chacun à moins de 2.600 agents contractuels[6]. Les contractuels ne sont par ailleurs majoritaires que dans un seul ministère celui de la transformation de la fonction publique (MTFP) où ils représentent 52% des emplois, suivie par les services du Premier ministre (SPM) à 37%, le ministère de l’Agriculture (22%) et de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (19%). Ils sont par ailleurs très peu présents encore dans les emplois de direction, 232 contractuels au 31 décembre 2024, soit 4% des 5.800 emplois de direction proposés par l’Etat. Ils sont particulièrement nombreux dans les SPM et au ministère de la Culture.
Au sein de la FPT, les contractuels sont davantage employés en CDD (85% en 2023) afin de faire face à des besoins temporaires d’activité de courte durée, contre 46% dans la FPE et 56% dans la FPH pour une moyenne de 69%. Les CDD < 1 an sont plus nombreux dans la FPT (55%) que dans la FPE (54%) mais plus faibles que dans la FPH (72%). Symétriquement les CDD de plus de 3 ans sont de 14% dans la FPT contre 11% dans la FPE et 5% dans la FPH. Les contractuels sont par ailleurs majoritairement recrutés par le bloc communal (68% des effectifs) dont 52% par les communes et 16% par les EPCI… mais seuls les EPCI et les départements ont vu leurs effectifs contractuels augmenter entre 2019 et 2022. Ils sont employés majoritairement dans les filières techniques, administratives et d’animation (72% au total). Mais la croissance la plus forte entre 2019 et 2022 a eu lieu dans les filières sociale (+4,6 points) et administrative (+2,8 points). Les emplois de direction restent faibles, mais sont deux fois plus importants que dans la FPE, soit 9,46% (700 agents contractuels sur 7.400 agents occupant un emploi fonctionnel).
La FPH elle voit ses effectifs contractuels augmenter de seulement 6% entre 2019 et 2022 pour un total de 263.000 agents. Cependant les données sont « lacunaires » dans la mesure où « Si la DGOS [direction générale de l’offre de soins] s’appuie sur plusieurs sources, elle ne dispose cependant pas de l’ensemble des données quantitatives et qualitatives demandées par la Cour. » Ainsi la statistique annuelle des établissements de santé « n’intègre pas le champ médico-social ». Par ailleurs « la dernière analyse des bilans sociaux des établissements publics de santé (…) en 2022 (…) ne concerne que les établissements de plus de 300 agents » sans distinguer entre les fonctionnaires et les contractuels. La Cour a donc dû restreindre son analyse aux « agents occupants des emplois de praticiens hospitaliers et de directeurs d’établissements. » Il en ressort que les praticiens contractuels représentent 15% des praticiens hospitaliers, tandis que les directeurs hospitaliers sur une carte de 650 établissements représentaient 16% des emplois de DH et 12% des emplois de D3S (directeurs d’établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux) en 2024. Par ailleurs en 2024 le CNG (centre national de gestion) faisait était dans la FPH d’une baisse des titulaires directeurs d’établissements de -10,4% par rapport à 2019 pour les D3S et de -11% pour les DS. Cette montée des contractuels s’expliquant notamment par « des stratégies de contournement adoptées par certains agents titulaires » avec la bénédiction de leur hiérarchie consistant comme dans la FPT afin d’accéder à des emplois fonctionnels lorsque les conditions d’ancienneté ne sont pas acquises à se mettre en disponibilité puis y accéder par recrutement direct sous contrat[7].
Quand les employeurs publics composent avec les tensions de recrutement
Le recours aux contrats par les employeurs publics est d’abord la conséquence du manque d’attractivité du statut, pour de nouvelles générations beaucoup plus mobiles.
Ainsi la FPE vieillit si bien que « le nombre d’agents âgés de plus de 60 ans augmentera de 60% d’ici 2033. » Avec pour le futur un vieillissement plus marqué pour les catégories A et A+. L’Etat rencontre en effet des difficultés à recruter des compétences adaptées, d’autant que l’environnement renforce la concurrence avec l’emploi dans le secteur privé : ainsi la diminution du taux de chômage (de 23% en 2017 à 18,6% en 2024) explique en partie l’effet d’éviction visible dans l’effondrement du nombre de candidats aux concours. Les métiers en tension se retrouvent particulièrement dans l’enseignement, la défense, le numérique et le développement durable.
S’agissant de l’enseignement, les académies de Versailles et de Créteil sont les moins attractives, organisent deux concours par an mais ne parviennent pas à pourvoir l’ensemble des postes ouverts depuis près de 10 ans. On voit bien ici l’effet des déséquilibres territoriaux qui se renforcent encore s’agissant des catégories A et A+ assujettis à une mobilité plus forte. Plus globalement le nombre de postes proposés par candidat lors des épreuves d’admissibilité en métropole varie de 0,15 à 1,4.
Dans la FPT « de nombreuses collectivités rencontrent des difficultés (…) qui se manifestent par une quasi-absence de candidats fonctionnaires ou de candidats avec des profils inadéquats ». Ainsi les tensions de recrutement se sont amplifiées et généralisées après la crise sanitaire, puis à l’occasion de l’augmentation des départs à la retraite. Ainsi, en 2023 d’après le baromètre HoRHizons, « plus de la moitié des collectivités répondantes déclarent avoir des difficultés à recruter et fidéliser les agents. » Dont 81,5% des communes entre 3.500 et 20.000 habitants et 94% au-delà, ainsi que dans les intercommunalités (75% des communautés de commune, 80% des métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomérations). Par ailleurs 64% des collectivités ont indiqué avoir au moins, un champ professionnel en tension.
Par ailleurs, faute de candidats qualifiés, l’écart s’accroît entre les profils exigés et les personnes recrutées, ce qui conduit à sous-profiler les postes tout en adaptant l’organisation des services publics offerts. Ce qui conduit les collectivités à accélérer les intégrations et les parcours de professionnalisation. Mais cela ne suffit pas puisque 48% des collectivités déclarent que « la problématique des métiers et des compétences en tension affecte d’ores et déjà la continuité et la qualité de leurs services. » Incitant les collectivités pour 24% d’entre elles à évoquer une « évolution des modalités de recrutement comme levier d’attractivité » se traduisant pour 76% d’entre elles par davantage de contractuels. En la matière le levier démographique sera déterminant puisque d’ici 2030, 40% des effectifs territoriaux en fonction partiront à la retraite. Or ces départs sont très mal anticipés par les services RH des collectivités : « l’absence de visibilité sur les volumes et le calendrier des départs à la retraite limitent les capacités d’anticipation et de planification des besoins de recrutement » dans la territoriale.
Dans la FPH, le recours aux emplois contractuels dans les établissements de santé permet de pallier les sujétions particulières face à la concurrence du secteur privé. Selon la dernière enquête de la FHF (2024), 98% des établissements répondant font état de difficultés de recrutement dans « au moins une spécialité » s’agissant du personnel médical. En particulier en psychiatrie, en gériatrie et aux urgences. Ces difficultés aboutissent à augmenter le volume d’heures supplémentaires, et au recrutement de médecins hors UE et de l’intérim. Mais aussi à ce que paradoxalement des établissements avec des flux entrants importants « ne parviennent pas à compenser les flux sortants »… notamment sous l’effet des départs à la retraite mais aussi des demandes de mises en disponibilité. On assiste notamment à des concurrences frontalières (Suisse, Luxembourg) ou à cause des difficultés socio-économiques de certains territoires (Seine Saint Denis, Outre-mer).
Des employeurs publics sans prévision ni stratégie explicite, mais qui avancent en ordre dispersé
Le plus curieux dans le rapport de la Cour est l’impréparation (volontaire ou non) des employeurs publics à la massification du recrutement des contractuels. Cela vient en particulier de l’impensé du statut et du principe mal compris de subsidiarité :
Les ministères sont leurs propres employeurs et non la DGAFP, balkanisant les prévisions et les stratégies d’emploi ; En particulier il n’y a pas de démarche généralisée de GPEEC à 10 ans ;
Il n’y a pas d’anticipation ni de projection de l’emploi contractuel dans la FPT : « Bien que le CNFPT dispose de données statistiques (…) il n’a pas encore réalisé d’études prospectives ou de modélisations quant à l’évolution des agents contractuels dans les effectifs de la FPT. »
Enfin, dans la FPH « en l’absence d’outils de suivi, le ministère chargé de la santé n’est pas en mesure d’établir des projections ». Le CNG n’étant pas davantage en mesure de « se livrer à des projections à cinq ou dix ans (…) et n’a pas non plus conduit de réflexion spécifique à ce sujet. »
En réalité, comme dans la FPT, la FPH « s’inscrit davantage dans une logique de simplification et de rénovation du statut, que dans une perspective de dépassement de celui-ci », pour le moment, mais globalement de nouvelles stratégies voient le jour :
Versant de la fonction publique | Employeur | Mesures innovantes mises en place |
Fonction publique de l’Etat (FPE) | Ministères chargés des affaires économiques et financières | S’apprêtent à lancer un exercice de gestion prévisionnel des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC[8]). Le ministère envisage d’adapter sa politique de recrutement. |
Ministère chargé de la culture | Le ministère envisage une augmentation des agents contractuels sauf sur certains métiers (conservateurs (patrimoine et bibliothèques), encadrement supérieur). Mais indique ne pas s’inquiéter de la déformation du ratio titulaires/contractuels car il ne privilégie pas le statut et recourt depuis longtemps à des agents contractuels à raison de l’hétérogénéité de ses services et de leurs modes de gestion. | |
Ministère de l’Intérieur | Veut simplifier les procédures de recrutement. Il « s’interroge (…) sur l’intérêt de maintenir certains concours pour les corps dont les effectifs ont été réduits et qui ne correspondent plus aux attentes des métiers ». Il envisage « d’engager une réflexion sur la carrière des agents contractuels de niveau A qui bénéficient d’une transformation de leur contrat en CDI. » | |
Fonction publique territoriale (FPT) | Les départements | Le basculement vers un autre modèle de fonction publique en grande partie inspiré du droit du travail « serait engagé, malgré quelques ajustements statutaires effectués. » Il semble donc que la contractualisation y soit particulièrement avancée, pour faire face aux défis démographiques à venir. |
A rebours de ces stratégiques « favorables au contrat », « Pour le ministère de l’Éducation nationale, le statut reste le socle privilégié (…) ce qui est paradoxal, eu égard à l’ampleur de son recrutement d’agents contractuels ». Pour le ministère, il s’agit d’augmenter l’attractivité du statut, en faisant évoluer les concours, la rémunération, ainsi que les conditions d’affectation et de mobilité. Une position de plus en plus décorrélée de celle des autres ministères et qui risque de se heurter de plein fouet au principe de réalité (démographique et de concurrence).
A rebours, dans la FPT, la Cour note que les facteurs structurels de « sorties massives et de moindre attrait des concours d’entrée » pourraient conduire les employeurs territoriaux à « adopter une approche toujours plus pragmatique des modalités de recrutement. »
Quel gain budgétaire de la montée en puissance des contractuels ?
La transition démographique est telle qu’à horizon du prochain quinquennat les cartes pourraient être totalement rebattues avec une ascension irrésistible des contractuels : en cas de remplacement au rythme actuel (hypothèse n°1), puis de 25% (n°2), 50% (n°3) ou 75% (n°4) des titulaires partant à la retraite, les contractuels à horizon 2033 représenteraient entre 30% (n°1), ~40% (n°2), >40% (n°3) et jusqu’à 50% (n°4). Disons-le d’amblée, la Cour n’est pas très diserte sur ces scénarios. Pour autant elle en a chiffré le gain budgétaire pour la puissance publique en fonction du taux de remplacement de fonctionnaires partant à la retraite par des contractuels :
| Taux de remplacement des fonctionnaires par des contractuels (Md€) gain moyen/an sur la période 2026-2033 | 25% | 50% | 75% |
| Gain brut (y.c. cotisations sociales salariées) | -1,4 | -3,3 | -6 |
| Gain net (hors cotisation et CSG) | -1,2 | -2,8 | -4,6 |
Source : Cour des comptes, rapport op.cit. p. 69
Il en résulte des gains nets entre 1,2 Md€ et 4,6 Md€ d’économie/an en moyenne pour la puissance publique suivant les hypothèses de remplacement retenues. Ces gains représentent toutefois respectivement 0,3%, 0,7% et 1,2% d’une masse salariale hors charges de retraites estimée à 244,6 Md€.
Cependant comme l’indique la Cour, « lorsque l’on intègre aux dépenses de rémunérations individuelles, les cotisations sociales – part employeur, - le coût des agents contractuels à rémunération brute identique, est moindre que celui des fonctionnaires en raison de taux de cotisation – part employeur moins élevée. »
Cet écart sensible sur la FPE (78,28% du traitement indiciaire brut pour les fonctionnaires civils) est à comparer à un taux de cotisations patronales pour les contractuels de la FPE égal à 12,75% (sous plafond de la Sécurité sociale) + 2,02% sur la totalité de la rémunération et à 12,55% pour la part de la rémunération dépassant le plafond de la Sécurité sociale en agrégeant CNAV et IRCANTEC. Dans la FPT et la FPH l’écart va aussi s’accroître sous l’effet de l’augmentation des taux de cotisations employeur à la CNRACL entre 2025 et 2028 de près de 12 points, ces dernières passant de 31,65% en 2024 à 43,65% en 2028.
La Cour va cependant un peu vite en relevant que « toutefois si ce différentiel est de nature à inciter les employeurs territoriaux et hospitaliers à privilégier le recrutement d’agents contractuels, il n’a pas d’impact notable sur la situation globale des finances publiques » puisque ces flux en recettes et en dépenses sont équilibrés, ils participent d’une augmentation de la dépense publique en part de PIB et le montant total de la masse salariale publique.
Hypothèse par la Fondation IFRAP de reconstruction du travail chiffré par la Cour des comptes en intégrant le super-brutLa Cour fournit des moyennes annuelles pour la période 2026-2033 (Tableau n° 2, p. 69) dans un scénario d’effectifs totaux stables (départs à la retraite des titulaires compensés). Elle ne détaille pas année par année, donc j’ai extrapolé de façon linéaire et cohérente avec les hypothèses du rapport :
Hypothèses de reconstruction
Chronique des économies annuelles estimées (en Md€, arrondis)
Cumul 2026-2033 (8 ans) :
En % de la masse salariale (moyenne annuelle) : 0,3-0,7-1,2 % net ; environ 0,4-0,9-1,5 % en superbrut (légèrement plus élevé grâce aux cotisations retraite employeur). |
Quels scénarios d’évolution souhaitables ? La Cour est peu créative sur ce sujet
La Cour délimite ensuite 6 scénarios d’évolution dont 3 qu’elle estime peu souhaitables et qu’elle cherche à évacuer d’emblée : « ils ont en commun de proposer une organisation de la fonction publique apparemment plus simple et plus lisible », mais que la Cour choisit d’écarter car ils :
Ne constituent plus une réponse aux besoins des services publics
Car en l’état actuel de la mixité, il ne serait pas réaliste de viser un retour à des modèles uniformes ;
Ou dépassés par les évolutions sociétales ;
Elle note toutefois que « cependant, dans ces trois modèles proposés, celui qui limiterait l’attribution du statut de fonctionnaires aux seuls agents exerçant des fonctions régaliennes pourrait éventuellement être approfondi comme une voie d’évolution. » Inflexion sans doute nécessaire pour tenir compte des apports du rapport de Jean-Ludovic Silicani de 2008[9], tout en cherchant à concilier celle du rapport de Bernard Pêcheur de 2013[10].
Les scénarios non retenus | Les scénarios (voies d’évolution) à privilégier |
| 4. Maîtriser la coexistence des deux populations |
| 5. Moderniser les conditions d’accès de la fonction publique et assouplir les contraintes du statut |
| 6. Tendre vers un cadre de gestion commun aux fonctionnaires et aux contractuels grâce à la négociation collective |
Le premier scénario conduirait à réserver le statut à 700.000 agents publics assurant des missions régaliennes (armées, police, gendarmerie, justice, affaires étrangères). Mais si le statut était compris largo sensu et étendu aux services publics fondamentaux, environ 2,8 M d’agents supplémentaires seraient concernés soit quasiment 3,5 M d’agents publics sur 5,7 M, au sens du Préambule de la constitution du 27 octobre 1946 (éducation, santé, solidarité, culture). Seuls seraient ouverts aux contrats 2,2 M d’emplois (principalement des tâches administratives et de gestion). Or relève la Cour, actuellement ces missions régaliennes sont déjà occupées par de nombreux contractuels (69% des personnels militaires sont sous contrat, 30% des officiers, 57% des sous-officiers et 100% des militaires de rang), 6% des policiers, 12% des gendarmes, 3% des préfets… et cela conduirait surtout les employeurs publics à titulariser massivement d’un côté et à négocier de gré à gré avec les contractuels dans les fonctions non régaliennes. La présentation semble un peu caricaturale, car on peut imager une fonction publique où les services régaliens seuls seraient ouverts aux fonctionnaires sans exclusivité, tandis que les titulaires seraient mis en extinction dans l’ensemble des autres emplois publics.
Le second scénario serait un retour à l’esprit de 1946 et fonctionnariser l’ensemble des agents publics. Cette perspective reposerait sur des plans de titularisations massifs et systématiques et aurait pour augmenter l’attractivité de l’emploi titulaire par rapport au secteur privé, un effort important et continu sur le plan budgétaire que la situation de nos finances publiques nous interdit. Mais comme le note la Cour « Outre que ce modèle « pur » n’a jamais existé depuis 1945, sa mise en œuvre conduirait à rigidifier et isoler la fonction publique (…). La fonction publique se priverait également des compétences nécessaires dans certains métiers en tension ou saisonniers et ne pourrait plus faire face à des pics de charge ou à des vacances d’emplois entre deux concours. »
Par ailleurs, outre que cette situation serait assez proche de la situation actuelle où juridiquement les emplois permanents sont prioritairement pourvus par des titulaires, elle ne réduirait pas les tensions entre les catégories d’agents et ne simplifierait pas les procédures de gestion RH.
Le troisième scénario : serait l’application du droit du travail à l’ensemble des agents publics. Le basculement de l’ensemble des agents publics dans le régime de droit commun du travail aurait cependant des coûts cachés : il faudrait monétairement reconnaître le fait que les agents publics sont soumis à des sujétions particulières. Par ailleurs ils relèveraient alors comme les agents travaillant dans les caisses de sécurité sociale de conventions collectives particulières. Et « il est par ailleurs peu probable que les règles qui seront retenues dans ces documents soient moins complexes que celles qui sont en vigueur. Les gains liés au passage du CGFP au Code du travail et aux conventions collectivités « paraissent donc limités. » Par ailleurs des pratiques dérogatoires ou plus favorables seraient conservées comme « l’existence d’usages créateurs de droits acquis pour les salariés » ce que l’on constate dans le droit du travail applicable dans les caisses de sécurité sociale, à Pôle emploi ou à l’UNEDIC. Enfin les règles de déontologies qui encadrent les mouvements de personnel entre le secteur public et le secteur privé devraient évoluer.
Il s’agit du paradoxe bien relevé s’agissant du Portugal, où la réflexion en cas de réforme consiste à flexibiliser le droit du travail lui-même avant de l’étendre éventuellement à des pans du secteur public plutôt que de procéder à l’envers. Ce qui depuis les réformes Pénicaud de 2017 n’a plus eu lieu en France, le dialogue social se concentrant sur l’avenir professionnel, la formation et l’assurance-chômage.
Aussi la Cour des comptes propose-t-elle trois voies d’évolution à privilégier :
1er axe (scénario n°4) : Maîtriser la coexistence des deux populations. La Cour invite à considérer que la contractualisation progressive de la fonction publique est une tendance désormais irréversible et qu’en conséquence il faut simplement traiter les agents contractuels en CDI qui ont vocation à rester durablement dans la fonction publique différemment des autres contractuels car ils occupent des emplois permanents. Mais il conviendrait que leur nombre ne soit pas trop important… pour ne pas tarir les perspectives de carrière des agents titulaires : « en effet, la généralisation des CDI marquerait un changement de logique, qui, à terme, romprait les garanties d’égal accès aux emplois, les systèmes de rémunération et les parcours de carrière, contribuant à d’importants déséquilibres. » Avec les tensions les plus importantes dans la FPH où les écarts de rémunérations entre titulaires et contractuels sont déjà très importants. La Cour propose donc de fixer dans les LDG (lignes directrices de gestion) des ratios d’emploi contractuels par niveau ou fonctions.
2ème axe (scénario n°5) : Assouplir les contraintes du statut. Malgré les évolutions actuelles, « la plupart des interlocuteurs dans les trois versants (…) rappellent leur attachement au statut de la fonction publique en raison des garanties qu’il apporte tant aux employeurs publics qu’aux agents. » Il semble donc pour le moment qu’une majorité de directeurs (ADGCF, octobre 2024) souhaitent « conserver le statut tout en le modernisant (63% des répondants) ou en le réformant en profondeur (30%). » Or le constat est fait qu’à l’heure actuelle les ponts entre l’emploi contractuel et la position statutaire sont insuffisants et devraient être renforcés. A l’heure actuelle la DGAFP réfléchit à renforcer la « professionnalisation » des concours et à raccourcir les procédures. Au-delà la DGAFP « envisage le recrutement d’agents contractuels ou d’apprentis (…) comme une étape préalable au recrutement de fonctionnaire » sur le modèle des adjoints de sécurité ou des gardiens de la paix du ministère de l’Intérieur (PN/GN) etc.
Dans la FPT et la FPH au contraire, les employeurs plaident pour « une adaptation du statut en termes d’accès (…) avec davantage de recrutements sur titre, mise en place de comités de sélection, suppression de concours pour les métiers réglementés, procédures allégées de titularisation… » Cependant ces leviers ne sont pas les seuls : possibilité de télétravailler (critère cité à 65%), élargissement des modalités de promotion interne, facilitation des passerelles entre les différents versants de la fonction publique, réduction du passage en CDI de 6 à 3 mois dans la FPT (régions), mesure de régulation des parcours de carrière des deux populations (titulaires et contractuels) dans la FPH.
3ème axe (sécnario n°6), tendre vers un cadre de gestion commun aux fonctionnaires et aux contractuels grâce à la négociation collective. Nous avons très tôt pensé que l’extension aux fonctionnaires de la négociation collective était une erreur et qu’il aurait mieux fallu en rester à la concertation qui prévalait jusque-là, réservant la négociation collective aux contractuels comme une mesure d’équité par rapport à la précarité de leur statut. Mais l’article 14 de la LTFP du 4 août 2019 et l’ordonnance du 17 février 2021 en a décidé autrement[11]. Le champ de la négociation collective est donc élargi dans la FP pour les statutaires. Pour aller au-delà, la Cour propose que les fonctionnaires appartiennent non plus à des corps mais à des cadres de fonctions déterminés à partir de grandes filières professionnelles comportant plusieurs niveaux de fonctions. Les emplois pourraient alors être occupés indifféremment par des fonctionnaires appartenant à un cadre de fonction ou par des contractuels « ce qui favoriserait, par ailleurs, les mobilités intra et inter fonctions publiques » sur la base des filières métiers et des cadres de fonction existant dans la FPT et la FPH.
Cette dernière initiative est à saluer et nous l’avions déjà proposé alors que la suppression progressive des corps était initiée[12]. Effectivement cette évolution conduirait à développer des conventions collectives communes, et elle préserverait également les prérogatives et sujétions spécifiques de la fonction publique. Reste que cette perspective semble défensive, consistant à « épouser » le mouvement pour chercher à l’infléchir… ce que les statistiques pour le moment ne semblent pas confirmer, faute pour les pouvoirs publics d’appréhender un phénomène qui désormais les dépasse largement, parce qu’il est en adéquation avec les aspirations de flexibilité, de rapidité et de transversalité des nouvelles générations.
[1] Gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences.
[2] Le total des entrées s’élève en 2023 à 523.000 agents, tandis que les sorties s’élevaient à 468.100 agents.
[3] A l’inverse les fonctionnaires titulaires représentaient 13% des entrées et 38% des sorties.
[4] Soit une augmentation globale de +8,4 Md€ mais il ne s’agit que des rémunérations brutes hors cotisations employeur. Au total cependant l’augmentation des rémunérations totales (superbrut) atteignent +11,3 Md€ sur la période étant donné l’augmentation des cotisations employeur (+2,9 Md€), soit passent entre 2019 et 2024 de 65,3 Md€ à 78,4 Md€.
[5] Ce qui s’explique par le fait que les contractuels sont en moyenne plus jeunes et plus présents dans les catégories B (à 42%) que les titulaires qui sont davantage en catégorie A (36%). Par ailleurs note la Cour « les titulaires ont bénéficié de revalorisations indiciaires au cours de la période sous revue. »
[6] Les métiers exercés ou recherchés sont l’enseignement, l’informatique, la communication, mais aussi la direction et le pilotage des politiques publiques, le numérique, les relations à l’usager, les ressources humaines, la formation et les interventions techniques et logistiques).
[7] Voir FPH, rapport op. cit, p. 33 et pour la FPT, rapport p.74.
[8] Pragmatiques, ces derniers envisagent comme à la DGFiP ouvrent leurs concours interne de catégorie A aux contractuels, https://acteurspublics.fr/articles/la-dgfip-ouvre-ses-concours-internes-de-categorie-a-aux-contractuels-avec-une-breche-dans-les-epreuves-ecrites/
[9] https://www.vie-publique.fr/rapport/29722-livre-blanc-sur-lavenir-de-la-fonction-publique-faire-des-services-pu
[10] https://www.vie-publique.fr/rapport/33602-rapport-monsieur-le-premier-ministre-sur-la-fonction-publique
[11] https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/fonction-publique-la-prudhommisation-est-en-marche
[12] Voir dernièrement en 2023 https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/la-fonction-publique-compte-encore-beaucoup-trop-de-corps-0, mais aussi en 2013 https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/baisser-le-nombre-de-corps-de-la-fonction-publique et en 2014, voir Timothée Schanpper https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/fonction-publique-pourquoi-il-faut-reduire-le-nombre-de-corps
