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Fonction publique et administration

Emploi public : seulement 24 % de contractuels en France, contre 63 % en Allemagne

Dans un rapport publié au début du mois de juin[1], la Cour des comptes alerte sur le bouleversement de l’emploi public qui a lieu actuellement. Désormais, selon les chiffres de l’année 2024, presque un agent public sur cinq est contractuel, c’est-à-dire un agent civil de la fonction publique n’est ni fonctionnaire ni bénéficiaire d’un contrat aidé. À titre de comparaison, il y a 10 ans, les agents contractuels représentaient à peine 17 % de l’emploi public. En Allemagne, ces chiffres pourraient aussi surprendre, mais pas de la même manière qu’en France. De l’autre côté du Rhin, 63 % du personnel des services publics sont des Arbeitnehmer (des employés), et ne bénéficient donc pas du statut de fonctionnaire. La mise en place de service de sous-traitance et les différentes vagues de privatisation de secteurs anciennement publics sont à l’origine d’une diminution importante des effectifs des agents du service public, et donc par répercussion, du nombre de fonctionnaires dans le pays. Ainsi, les effectifs de la fonction publique sont aujourd’hui plus élevés en France qu’en Allemagne, et sont composés d’une part moins importante d’agents non-titulaires. En France, selon les chiffres de l'INSEE, 69 % des agents de la fonction publique sont des fonctionnaires et des militaires. En Allemagne, les fonctionnaires et les militaires ne représentent que 36% des effectifs des services publics. 

Source : INSEE, Destatis, calculs IFRAP
Champ : En France, ne sont pris en compte que les titulaires de la fonction publique. Les contractuels, les bénéficiaires de contrats aidés et les autres statuts sont donc exclus. En Allemagne, seul les "Beamter und Richter', les fonctionnaires et les juges, sont pris en compte. A noter que, en Allemagne, les militaires ne sont pas considérés comme fonctionnaires ni employés.

Source : INSEE, Destatis, calculs IFRAP

Une autre définition du statut de fonctionnaire et de « contractuel »

Les comparaisons internationales de l’emploi public peuvent parfois se révéler être un exercice difficile, tant les définitions de statut, les droits et les obligations des agents publics varient entre les pays. C’est particulièrement le cas entre le France et l’Allemagne, même si les deux modèles de fonction publique peuvent présenter certaines similitudes. 

En Allemagne, le statut des fonctionnaires (« Beamte ») est un statut de droit public. Les juges ne sont pas fonctionnaires, mais ont un statut spécifique, tandis que les militaires sont soumis à leur propre règlement de service. Les employés et les ouvriers des services publics bénéficient d’une relation de travail de droit privé, régie par des conventions collectives. Ainsi, à la différence des fonctionnaires, ils n’ont pas la garantie d’un emploi à vie, leur contrat pouvant être rompu. Le contenu de celui-ci est cependant très encadré par les conventions, qui se sont peu à peu alignées sur les droits des fonctionnaires. On peut tout de même identifier plusieurs différences majeures entre ces deux statuts.

Les droits et obligations

Comme déjà mentionné, les fonctionnaires ont le droit à l’emploi à vie. Les employés, de leur côté, ont gagné le droit de ne plus être licenciés après 15 années de service. Pour les fonctionnaires, l’employeur se charge de leur remettre une rémunération et il est aussi responsable de leur pension retraite. De plus, il est dans l’obligation d’assurer un soutien adéquat aux fonctionnaires et à leurs familles. En échange, l’attribution du statut de fonctionnaire implique certains devoirs, notamment celui de se consacrer pleinement et avec dévouement à son employeur. Cette loyauté des fonctionnaires envers l’État, le Land ou bien la municipalité qui les emploient leur interdit d'exercer le droit de grève.  Leurs intérêts sont représentés par d’autres moyens légaux. Pour les autres employés publics non fonctionnaires, ces derniers n’ont pas tous ces obligations, et disposent donc d’un droit de grève effectif. 

La rémunération nette

Les fonctionnaires perçoivent une rémunération conformément aux barèmes de salaires définis par la loi fédérale, pour que leurs rémunérations et leurs pensions retraite soient uniformisées à travers le pays. Ils ne payent pas de cotisations salariales. Leur retraite est assurée par leur employeur (soit par la Fédération, soit par le Land, ou soit par la municipalité), et est donc financée par l’impôt. Ils ont le choix entre s’assurer auprès de l’assurance maladie obligatoire ou de souscrire à une assurance privée (option que presque l’entièreté des fonctionnaires choisissent) et paient alors à 50% leur cotisation à parité avec leur employeur. Ce n’est pas le cas des employés publics, qui doivent cotiser auprès de l’assurance maladie obligatoire et au régime général pour leur retraite au même titre que la plupart des salariés du secteur privé (ces derniers n'ont accès à une assurance privée maladie qu'à partir d'un certain niveau de revenu). De même que l’État doit, comme les employeurs du secteur privé, contribuer financièrement aux cotisations de ses employés à parité avec leurs employés. Il y a donc une différence majeure entre la rémunération nette d’un fonctionnaire et d’un employé du secteur public. Celle-ci est accentuée à la retraite, où les fonctionnaires reçoivent une proportion plus importante de leur ancien salaire (entre 60% et 70%). 

Le recrutement

En Allemagne, il n’existe pas de système de concours de la fonction publique équivalent au système français.  Les voies d’accès à la fonction publique varient en fonction de la catégorie visée. Il en existe quatre en tout : la catégorie « inférieure, « moyenne », « moyenne supérieure » et « supérieure ». Plus la catégorie est élevée, plus les formations demandées sont précises. Typiquement, l’accès aux catégories moyennes et moyennes supérieures nécessite une formation dans une école d’administration ou dans des écoles supérieures d’administration publique. Pour ce qui est de la catégorie supérieure, le postulant doit être en possession d’un diplôme universitaire et doit avoir effectuer un stage professionnel pour espérer une titularisation. Au terme de ce stage, chaque lauréat peut postuler pour un poste vacant dans la fonction publique. Ainsi, le recrutement d’un nouveau fonctionnaire implique l’existence d’un poste vacant. À ceci s’ajoute une période d’essai variant entre un et trois ans selon la fonction, pouvant être parfois même allongée jusqu’à cinq ans, et qui est obligatoire après chaque nouvelle titularisation. On parle alors d’un « fonctionnaire à titre probatoire » (ou Beamter auf Probe en allemand).  Pour devenir employé, il n’existe pas de parcours prédéfini comme c’est le cas pour les fonctionnaires. Il suffit de présenter les diplômes permettant de prouver ces compétences et qualifications professionnelles. Il n’existe pas de passerelle entre le statut d’employé ou d’ouvrier du secteur public vers le statut de fonctionnaire (absence de processus de titularisation). 

Une place de la fonction publique bien plus importante en France

En France, l’emploi dans les administrations publiques représente 20,74 % de l’emploi total en 2023 selon l’OCDE, soit un employé sur cinq travaillant dans les services publics. Ces chiffres restent moins élevés que dans les pays scandinaves, comme la Norvège (30,08 %), la Suède (28,15 %), le Danemark (27,26 %) ou la Finlande (25,24 %), mais plus élevé que la moyenne de l’OCDE (18,41 %). La France reste dans la fourchette haute. L’Allemagne, au contraire, s’affiche en 2023 comme étant l’un des pays avec une proportion de l’emploi dans les administrations publiques dans l’emploi total parmi les plus faibles de l’OCDE. Uniquement 11,53 % des employés travaillent dans le secteur public en Allemagne. Seul quatre pays de l’OCDE présentent une proportion plus faible que l’Allemagne (la Suisse, la Corée, le Chili et le Japon). Néanmoins, en 2023, le taux de croissance de l’emploi dans les administrations publiques a plus progressé en Allemagne (1,43 %) qu’en France (0,40 %). De plus, cette même année, la croissance de l’emploi dans le secteur public a été plus important que dans le secteur privé en Allemagne, ce qui n’était pas le cas en France[1].

Cela n’empêche pas que l’on compte toujours en France plus d’employés dans les administrations publiques qu’en Allemagne. Le nombre de fonctionnaires est aussi beaucoup plus important en France qu’en Allemagne. 

Périmètre de l’emploi public en Allemagne en 2024 (en milliers)
 

Ensemble

Bund (Fédération)

Länder (Régions)

Communes

Sécurité Sociale

Fonctionnaires et juges

(Beamttinnen & Richter)

1788,2

204,3

1370,3

189,7

23,9

Militaires 

(Berufs & Zeitsoldaten)

167,5

167,5

   

Employés 

(Arbeitnehmer)

3424,3

155,2

1302,6

1609,8

356,6

Ensemble

5380,0

527,0

2672,9

1799,5

380,6

Source : Destatis

Périmètre de la fonction publique en France en 2024 (en milliers)
 

Ensemble

Fonction publique de l'État (FPE)

Fonction publique territoriale (FPT)

Fonction publique hospitalière (FPH)

Fonctionnaire et militaires

4060,2

1815,7

1417,6

827,0

Contractuels (hors contrats aidés)

1410,2

600,5

539,0

270,8

Bénéficiaires de contrats aidés

25,8

3,4

21,0

1,4

Autres catégories et statuts

382,0

169,4

61,8

150,8

Ensemble

5878,2

2589,0

2039,4

1249,9

Source : INSEE

Note : Il est important de différencier "fonction publique" et "emploi public". La fonction publique exclu tout les salariés de droit privé employés par des organismes publics. Ainsi, les différentes caisses de la Sécurité Sociale, par exemple, ne sont pas pris en compte dans ce tableau.

Ainsi, puisque la France a une plus petite économie ainsi qu’un plus gros effectif de la fonction publique que l’Allemagne, les dépenses des administrations publiques en masse salariale en proportion du PIB sont bien plus élevées. Selon une étude de Fipeco[2], la masse salariale des administrations publiques, cotisations sociales des employeurs incluses, s’élève à 12,3 % du PIB en France contre 7,9 % en Allemagne en 2024. 

Des effectifs cachés des services public ?

Ces chiffres doivent néanmoins être relativisés. En Allemagne, une grande partie des dépenses de la masse salariale sont cachés par des mécanismes de sous-traitance. Le meilleur exemple reste le système de santé public. En effet, de nombreux hôpitaux communaux allemands ont été privatisés, mais restent pourtant financés par des administrations publiques. Un effet comptable fait donc apparaitre les dépenses indirectes de personnels en dépenses de santé. Officiellement, selon Destatis, il n’y avait donc que 217 300 agents des services publics qui travaillaient dans le système de santé publique en Allemagne en 2024. En France, la fonction publique hospitalière emploi plus de 1 239 400 personnes en 2023, dont 1 110 200 personnes dans les hôpitaux (y compris les Ehpad hospitaliers). 

Les études sur des comparaisons internationales de l’emploi public

Dans une publication datant de 2017, la Banque de France mettait en garde sur les dangers que peuvent représenter les comparaisons franco-allemandes de l’emploi public. L’écart entre le poids des rémunérations de la masse salariale publique des deux pays est bien attribué à la taille des effectifs, et non pas à la rémunération des agents. Ils identifient alors deux secteurs dans lesquels la France a des effectifs bien plus importants que l’Allemagne : l’éducation et la santé. La France présentait à l’époque une population plus jeune, avec donc plus d’élèves scolarisés, et un système pré-primaire plus développé : les dépenses en éducation ne pouvaient donc être que plus élevées. Pour la santé, la catégorisation des hôpitaux en producteur marchand faisait apparaitre des dépenses, considérées comme de la masse salariale en France, comme des prestations en nature. Néanmoins, après considération de cette différence de norme comptable, « les dépenses salariales publiques sont plus faibles en Allemagne, avec des effectifs publics moins nombreux ». Finalement, la Banque de France « retient qu’il existe un écart persistant des dépenses publiques salariales, lié aux effectifs, même si cet écart est moins important que ce que les chiffres bruts laissent paraître ».

Une autre étude de France Stratégie, cette fois-ci datant de 2020, proposaient d’analyser les dépenses publiques, plutôt que les effectifs des services publics dont le périmètre varie en fonction des définitions de chaque pays. L’étude établissait que les dépenses de fonctionnement restaient plus élevées en France en proportion du PIB en 2017. Cependant, l’écart s’est bien resserré. Ceci est notamment dû aux dépenses de services fournies aux citoyens par des producteurs marchands du secteur privé au bénéfice de la population qui restaient plus élevé en Allemagne qu’en France (respectivement 8 % et 6 % du PIB).

Le cas spécifique de la santé et de l'action sociale

Lorsque l’on s’interroge sur le secteur de la santé, que l’Allemagne a en partie privatisé, on remarque que l’emploi privé et public financé par des fonds publics est plus important en Allemagne qu’en France en 2017 dans ce secteur, selon les estimations de France Stratégie.

 

Ces données sont toujours à prendre avec précautions, les dépenses publiques pouvant avoir évoluer de multiples manières en presque 10 ans. Il est donc difficile d’en tirer des conclusions toujours valables aujourd’hui. Néanmoins, elles illustrent parfaitement la difficulté des comparaisons internationales des dépenses publiques et de la taille des effectifs de l’emploi privé et public financé par les administrations publiques.

[1] Cour des comptes, « La Montée en puissance des agents contractuels : une fonction publique en mutation », juin 2026

[2] OCDE (2025), Panorama des administrations publiques 2025, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/758a7905-fr.

[3] Fipeco , « Le niveau et l’évolution de la masse salariale publique », avril 2025