Justice : il manque 5 702 procureurs pour être dans la moyenne européenne
La nouvelle livraison du CEPEJ le 4 juin 2026 permet d’accéder aux statistiques des effectifs, implantations et nombre d’affaires traitées par la justice européenne dans un rapport en deux volumes publiés tous les ans (Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States). Ils permettent de réaliser des comparaisons statistiques entre les différents systèmes juridictionnels des pays de l’Union européenne. Or, ce qui apparaît avec l’analyse comparative de ces données, c’est que la France dispose d’un système juridictionnel atypique. Il comporte de nombreuses juridictions spécialisées par rapport à celui de ses formations généralistes. Leur nombre est très important, ce qui montre un système juridictionnel complexe. En revanche le nombre d’implantations géographiques est faible par rapport aux autres pays, ce qui montre une bonne rationalisation du réseau juridictionnel. Or, ce système complexe apparaît lui-même sous-doté, qu’il s’agisse des personnels de soutien, du nombre de juges, mais surtout du nombre de procureurs, montrant la plus faible densité de parquetiers de l’Union européenne. Si la France se fixait le but d'augmenter le nombre de procureurs et de leurs délégués au niveau de la moyenne européenne soit le passage de 3,2/100.000 habitants à 11,4/100.000 habitants, cela représenterait une augmentation de personnels de 5.702 magistrats. Cela représenterait un coût de l'ordre de 451,4 M€ (hors CAS).
Une administration de la justice éclatée et difficile à consolider de façon exhaustive
Le ministère de la Justice publie des statistiques partielles qu’il faut manier avec prudence. En effet, l’histoire des institutions judiciaires françaises se caractérise par une summa divisio entre les juridictions administratives et les juridictions judiciaires. Cette séparation est de nature constitutionnelle, si bien que l’ordre administratif reste séparé et n’est pas comptabilisé (ou très imparfaitement) dans les statistiques du ministère de la Justice[1].
Ainsi, la justice judiciaire apparaît forte de 37 308 ETP, dont 9 989 magistrats de l’ordre judiciaire, 16 382 greffiers et 10 937 personnels administratifs et techniques, auquel on doit ajouter 222 magistrats de l’ordre judiciaire présents au sein de l’administration centrale du ministère (sans siéger) et les magistrats membres du Conseil supérieur de la magistrature (23 ETP), soit 37 551 ETP au total.
Effectifs de la justice en 2024 (ETP)
| Ensemble de la mission justice | 93 128 |
| Justice judiciaire | 37 308 |
| Magistrat de l'ordre judiciaire | 9 989 |
| Greffier en chef et greffier | 16 382 |
| Administratif et technique (B et C) | 10 937 |
| Administration pénitentiaire | 43 949 |
dont personnel de surveillance (C) | 28 135 |
| Protection judiciaire de la jeunesse | 9 179 |
dont métiers du greffe, de l’insertion et de l’éducatif | 5 219 |
| Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés | 2 669 |
| Magistrat de l'ordre judiciaire | 222 |
| Personnel d'encadrement | 1 504 |
| Personnel des métiers du social, de l'insertion et de l'éducatif | 89 |
| Catégorie B | 515 |
| Catégorie C | 339 |
| Conseil supérieur de la magistrature | 23 |
Source : Ministère de la justice Stat_RSJ_Autres, 1_1 figure 3
Combien de magistrats sont actifs en juridictions ? Le ministère livre alors une seconde représentation, qui n’est pas non plus satisfaisante car elle n’est pas exprimée intégralement en ETP. Seuls le sont les juges non professionnels.
2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | Evolution (%) 2024-23 | |
| Juges professionnels | 7 425 | 7 743 | 7 680 | 7 863 | 7 928 | 0,8% |
| Juges professionnels de première instance | 5 243 | 5 462 | 5 423 | 5 592 | 5 647 | 1,0% |
| Juges professionnels dans les cours d'appel | 1 827 | 1 855 | 1 877 | 1 907 | 1 915 | 0,4% |
| Juges professionnels dans les cours suprêmes(2) | 355 | 426 | 380 | 364 | 366 | 0,5% |
| Juges non professionnels | nd | 21 061 | 20 647 | 20 793 | 20 772 | -0,1% |
| Total du nombre de procureurs | 2 151 | 2 146 | 2 146 | 2 196 | 2 227 | 1,4% |
| Procureurs auprès des juridictions de première instance | 1 605 | 1 593 | 1 612 | 1 639 | 1 666 | 1,6% |
| Procureurs auprès des cours d'appel | 489 | 496 | 476 | 497 | 497 | 0,0% |
| Procureurs auprès de la Cour de cassation | 57 | 57 | 58 | 60 | 64 | 6,7% |
| Total des personnels travaillant en juridictions | 21 477 | 22 298 | 25 386 | 24 096 | 24 335 | 1,0% |
| Total des effectifs en juridictions | nd | 53 248 | 55 859 | 54 948 | 55 262 | 0,6% |
Source : Ministère de la justice, Stat RSI Autres, 1_2 (1) seuls ces effectifs sont évalués ici en ETP, ainsi que les personnels travaillant en juridiction.
Au 31 décembre 2024, les juges professionnels (effectifs physiques) exerçant dans les juridictions judiciaires et administratives s’élèvent à 7 928 personnes (+0,8 %). Les juges des cours suprêmes (Cour de Cassation, Conseil d’Etat[2]) représentent des effectifs de juges de 366[3] (+0,5 %). On doit y associer les juges non professionnels, constitués principalement des conseillers prud’hommaux et consulaires, au nombre de 20 772 ETP (-0,1 %), qui représentent l’effectif le plus important des magistrats, même s’ils sont bénévoles.
Enfin, les procureurs, magistrats du Parquet, s’élèvent à 2 227, soit une augmentation de +1,4 % par rapport à 2023.
N’y figurent pas les magistrats financiers de la Cour des comptes, ni ceux des chambres régionales et territoriales des comptes, qui pourtant appartiennent à l’ordre des juridictions administratives. Le rapport très succinct d’activité de la Cour pour 2024[4], chiffre le nombre de personnels des juridictions financières (sans distinction) à 1 821 personnes. Dont 55 % travaillent dans les chambres régionales et territoriales des comptes (soit ~1 002 personnes) et 45 % à la Cour des comptes à Paris (819 personnes).
Au total, il est possible d’évaluer le nombre de personnes exerçant une activité juridictionnelle à environ 57 083 personnes en France en 2024.
Un budget consolidé des « tribunaux » estimé par l’INSEE à 8,3 Md€
Si l’on utilise les données de l’INSEE relatives à la comptabilité nationale et en particulier ceux distribués par fonction, l’ensemble de la dépense consacrée aux tribunaux en 2024 représente 8,3 Md€[5], en augmentation de 2,8% par rapport à 2023. Des crédits en augmentation de +39,7% depuis 2017.
Dans cette métrique, les rémunérations (y compris contributions au CAS Pensions) représentent 4,548 Md€, les dépenses de fonctionnement (consommations intermédiaires) environ 2,28 Md€, les Autres transferts environ 914 M€ et les acquisitions nettes d’actifs financiers (investissements) environ 494 M€.
Sur le plan budgétaire, le budget de la justice s’élève en France à 11,826 Md€, dont 7,025 Md€ de dépenses de personnel. La justice judiciaire est isolée avec un volume financier de 4,37 Md€.
Crédits consommés M€ | |||||
2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Crédits de paiement exécutés 2024 | 9 151,0 | 9 870,7 | 10 655,2 | 11 311,9 | 11 826,8 |
| dont dépenses de personnel | 5 699,3 | 5 903,4 | 6 220,2 | 6 578,3 | 7 025,7 |
| Répartition par programme |
| ||||
| Justice judiciaire | 3 480,1 | 3 681,4 | 3 845,7 | 4 124,6 | 4 374,9 |
| Administration pénitentiaire | 3 863,4 | 4 138,0 | 4 518,0 | 4 748,3 | 4 944,8 |
| Protection judiciaire de la jeunesse | 862,3 | 915,2 | 975,8 | 1 071,7 | 1 087,4 |
| Accès au droit et à la justice | 465,2 | 601,8 | 691,6 | 704,0 | 727,0 |
| Conduite et pilotage de la politique de la justice | 475,7 | 529,9 | 619,6 | 658,6 | 687,5 |
| Conseil supérieur de la magistrature | 4,2 | 4,4 | 4,5 | 4,6 | 5,3 |
Source : Ministère de la justice, Références statistiques de la justice 2025
On doit cependant y ajouter les crédits accordés à la justice administrative dans son ensemble, soit 560,9 M€ supplémentaires[6], dont 424,3 M€ de rémunérations, 81,37 M€ de dépenses de fonctionnement et 55,3 M€ d’investissement, mais aussi la justice financière (Cour des comptes et chambres régionales et territoriales), pour un montant de 254 M€ en 2024[7]. Il faut y ajouter l’aide judiciaire, c’est-à-dire le programme d’accès au droit, qui représente près de 730 M€ en 2024.
Les comparaisons budgétaires réalisées par le CEPEJ ne sont pas à l’avantage de la France
S’agissant des budgets de la Justice, le CEPEJ dans un rapport spécifique publié tous les deux ans, fait le point sur les financements publics comparés[8] pour la dernière année connue 2022. Pour le CEPEJ, les budgets des systèmes judiciaires européens considérés sont composés de trois segments : les budgets des tribunaux eux-mêmes, les budgets du ministère public (procureurs) et le budget de l’aide judiciaire (qui peut être financée via des taxes et frais de justice).
Or, il apparaît que la France se situe dans une situation assez éloignée de ces principaux partenaires européens tant en volume de crédits alloués (% du PIB) qu’en niveau de dépense par habitant (€/hab). En effet, la France consacre 0,2 % de son PIB à son système judiciaire (environ 5,3 Md€), soit 77,2 €/habitants. L’Allemagne, quant à elle, y consacre 0,3 % de son PIB pour un montant de 136,1 €/habitant, l’Italie, 0,31 % de son PIB soit 100,6 €/habitant, et l’Espagne 0,34 % de son PIB soit 96,8 €/habitant.
La France apparaît ainsi dans l’Union européenne comme un pays en sous-investissement relatif, ce qui la place dans le 1er quart des pays analysés :
La décomposition de ces budgets est la suivante pour les plus grands pays susmentionnés en 2022 :
Budget total | Budget des tribunaux | Ministère public | Aide judiciaire | |||||
| €/habitant | % du PIB | €/habitant | % du PIB | €/habitant | % du PIB | €/habitant | % du PIB | |
| France | 77,2 | 0,2 | 54,3 | 0,14 | 13,6 | 0,04 | 9,28 | 0,024 |
| Allemagne | 136,1 | 0,3 | NA | NA | NA | NA | 6,73 | 0,015 |
| Italie | 100,6 | 0,31 | 67,2 | 0,21 | 27,1 | 0,08 | 6,38 | 0,02 |
| Espagne | 96,8 | 0,34 | 82 | 0,29 | 7,8 | 0,03 | 6,95 | 0,025 |
Source : CEPEJ, retraitement Fondation IFRAP 9 juin 2026
La France se distingue par rapport à ses deux grands voisins (puisque l’on ne dispose pas de l’éclaté intégral de l’Allemagne), de dépenses consacrées aux tribunaux beaucoup plus faibles, quasiment dans un rapport de 1 à 2 par rapport à l’Espagne en % du PIB. En revanche, bien que désargenté, le ministère public français n’est pas le plus faible budgétairement, puisque l’Espagne y consacre encore moins de moyens (-0,01 point de PIB par rapport à la France). Hors Pays nordiques, la France est le pays qui consacre le plus haut niveau d’aide judiciaire en Europe, avec près de 9,28 €/habitants et une dépense de 0,024 % du PIB[9].
Par rapport à nos principaux voisins européens, la France ne perçoit quasiment pas de frais et taxes de justice comme ressources de financement (en dehors de la taxation des professionnels du droit pour financer l’aide juridictionnelle).
| Frais et taxes de justice en % du système judiciaire en 2022 | En % du PIB | |
| France | NA | NA |
| Allemagne | 45% | 0,135 |
| Italie | 8% | 0,025 |
| Espagne | 1% | 0,003 |
Source : CEPEJ, 2024.
Pour l’Allemagne, ces émoluments représentent une source très importante de financement de son système judiciaire, puisque les frais et taxes de justice représentent 45 % des dépenses du système judiciaire dans son ensemble (0,14% du PIB). C’est seulement 8 % pour l’Italie (0,025 % du PIB) et 1 % en Espagne (0,003 %). La France n’a pas communiqué de chiffres précis, on peut toutefois estimer que ces recettes représentent 0,024 % du PIB, ce qui la situerait à un niveau proche de celui de l’Italie.
En comparaison internationale la France se caractérise par des implantations judiciaires rationnelles, mais une organisation complexe
Dans le rapport publié chaque année par le CEPEJ relatif au nombre de professionnels de la justice[10] (juges, procureurs et leurs assistants et supports spécifiques[11]) et à celui des différentes juridictions, l’organisation judiciaire française se caractérise en 2024, dernière année connue, par :
Un nombre très important de juridictions spécialisées, aboutissant à un nombre total de juridictions particulièrement élevé. Ainsi, la France atteint la seconde place pour le nombre de ses juridictions spécialisées (889) derrière l’Espagne (1.664). En nombre total de juridictions (générales et spéciales), la France se classe à la 2ème place (1.095) derrière l’Espagne (4.249) juste devant l’Allemagne (1.075) et l’Italie (802).
La France semble cependant beaucoup plus rationnelle en matière d’implantations géographiques puisqu’elle passe alors à 844 implantations, derrière l’Allemagne 1.075 et devant l’Italie (832) et l’Espagne (713).
En réalité, lorsque l’on regarde le nombre d’implantations pour 100 000 habitants, la France régresse au contraire par rapport au reste de l’Europe, avec 1,6 juridiction/100 000 habitants en nombre total de juridictions et 1,2 juridiction/100 000 habitants en termes d’implantations différentes. La moyenne s’établie dans l’UE à 1,8/1,8 respectivement et la médiane à 1,3/1,5.
S’agissant maintenant du ratio pour 100 000 habitants entre juridictions généralistes et spécialisées, la France obtient pour 2024 un ratio de 0,3 juridiction généraliste pour 100 000 habitants et 1,3 juridiction spécialisée pour 100 000 habitants. Ce qui la place dans une situation tout à fait atypique, de par la très faible densité de juridictions généralistes et sa forte densité de juridictions spécialisées. La moyenne de densité des juridictions généralistes est de 1,17 et la médiane 0,90, et pour les spécialisées la moyenne est à 0,64/100 000 habitants et la médiane de 0,24/100 000.
La proportion des personnels judiciaires, juges, procureurs et personnels dédiés est plus faible en France qu’ailleurs en Europe
S’agissant maintenant du volume des emplois du système judiciaire, les institutions judiciaires hexagonales se caractérisent par des emplois de juges professionnels particulièrement faibles lorsqu’on les ramène là encore à une densité pour 100 000 habitants. Nous sommes le 5ème pays avec la densité de juges professionnels la plus faible avec 11,6/100.000 tandis que la moyenne UE est à 22,6/100.000, et la médiane à 23,4/100.000. L’Allemagne affiche 24,9/100.000. On peut y voir une conséquence de l’utilisation massive de juges non professionnels (prud’hommes, chambres consulaires).
Les personnels non-juges associés (greffiers et autres administratifs) représentent une densité de 38,6/100.000, contre là encore une moyenne de 71,9/100.000 et une médiane de 59,4/100.000. La France est donc le 3ème pays où les personnels non-juges sont les plus faibles derrière l’Irlande et le Danemark. En revanche l’Allemagne est beaucoup plus proche de la moyenne voir désormais de la médiane, avec 71,9 agents/100.000 habitants.
S’agissant des procureurs, la France affiche 2.225 magistrats du Parquet en France, soit une proportion de 3,2/100.000 habitants, avec des personnels non-procureurs associés de 623 ETP, soit 0,9/100.000 habitants. Le graphique croisé permet de vérifier qu’en matière de services associés au ministère public, la France est encore plus mal lotie que l’Irlande et le dernier pays d’Europe en densité pour 100.000 habitants. On peut vraiment parler en la matière de sous-dotation chronique.
Conclusion
Le système judiciaire français se caractérise par la complexité de son organisation due à la multiplication des juridictions spécialisées. Son implantation reste cependant rationnelle et maîtrisée. Cependant, le budget qui lui est consacré reste faible comparé à ceux des autres pays d’Europe, soit 0,2 point de PIB en 2022. Curieusement il n’est pas non plus consolidé budgétairement et ne fait pas l’objet d’un suivi spécifique dans un DPT (document de politique transversale) dédié. Il reste écartelé entre l’ordre judiciaire retracé par le ministère de la Justice et l’ordre administratif écartelé entre les services des tribunaux et cours administratives d’appel autour du Conseil d’Etat et les juridictions financières organisées autour de la Cour des comptes, dont pourtant l’organe de cassation reste le Conseil d’Etat. Le Conseil constitutionnel n’est pas considéré comme une juridiction et donc non associé aux cours suprêmes dans les comparaisons du CEPEJ. Par ailleurs, la France se distingue des autres pays d’Europe par un volume très important de juges non professionnels et généralement bénévoles (Prud’hommes, juges consulaires), ce qui fausse une partie les comparaisons internationales.
Il n’en reste pas moins qu’en matière de personnels associés aux juges professionnels, la France est le pays avec la 3ème densité la plus faible de personnels non juges/100.000 habitants. Elle est aussi mal classée s'agissant des juges eux-mêmes. Elle est par ailleurs dernière si l’on croise ses effectifs de procureurs et de personnels associés. Il en ressort un système juridictionnel :
Qui devrait être simplifié en limitant encore davantage le nombre de juridictions spécialisées ;
Une nécessité d’augmenter les personnels (magistrats et non-magistrats) et, en premier chef, ceux associés au ministère public (procureurs et leurs agents associés).
L'alignement du nombre de procureurs (directement ou via une augmentation des 974 délégués actuels) sur la moyenne européenne (11,3/100/000 habitants) supposerait une croissance du nombre de magistrats du parquet de 5.702 ETP, pour un coût hors CAS pensions de 451,4 M€/an.
[1] Voir Références statistiques de la justice 2025, Ministère de la Justice 29 avril 2026, Edition 2025 établie le 13 janvier 2026.
[2] Le rapport d’activité du Conseil d’Etat 2024 (publié en mai 2025), fait état de 238 membres en activité du Conseil d’Etat, et de 1.295 magistrats des TA, CAA et CNDA.
[3] La terminologie de juge doit ici être distincte de celle de magistrat car les membres du Conseil d’Etat n’ont pas la qualité de magistrats.
[4] https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-06/202050618-Rapport-Activite-Cour-des-comptes-2024-Accessible.pdf, p.13. Le rapport de la Cour des comptes est curieusement beaucoup plus succinct en matière de suivi des personnels et des finances de l’institution que celui du Conseil d’Etat par exemple. Comparez avec https://www.conseil-etat.fr/actualites/le-rapport-public-2025-de-la-juridiction-administrative-est-en-ligne
[5] INSEE, comptes nationaux 2024, T_3301, Expenditure GF0303.
[6] Rapport d’activité du Conseil d’Etat 2024.
[7] Rapport d’activité de la Cour des comptes 2024. Il est précisé que « un peu plus de la moitié est dépensée par la Cour qui gère des dépenses communes à l’ensemble des juridictions financières ».
[8] CEPEJ, Systèmes judiciaires européens rapport d’évaluation de la CEPEJ 2024, Conseil de l’Europe, partie 1, p.19 et suiv.
[9] Voir pour la France notre note à ce sujet, https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/cout-de-laide-juridictionnelle-68-depuis-2017
[10] Two studies prepared for the European commission by CEPEJ, on the functioning of judicial systems in the EU Member States – 2026, 4 juin 2026.
[11] Mais aussi le nombre d’avocats, question que nous ne traiterons pas ici.
