Coût de l'aide juridictionnelle : +68 % depuis 2017
L’aide juridictionnelle constitue une dépense de guichet très dynamique pour le ministère de la Justice. En 2026, son montant est estimé en PLF à près de 714,2 M€, soit une augmentation de près de 8 % par rapport à l’année précédente (661,0 M€). Et ce ressaut fait suite à une période de relative accalmie où la maîtrise de la dépense a prévalu, historiquement entre 2022 et 2025 (où l’on enregistre une dérive de seulement 29,4 M€ sur la période). Au total, entre 2017 (exécuté) et 2026 (prévisionnel), le volume de l’aide juridictionnel aura crû de près de 67,9 % quand l’inflation, elle, n’était que de 20,1 %. Cette véritable explosion à 10 ans d’écart s’explique par l’augmentation quasi ininterrompue de son champ d’application de plus en plus large, mais aussi par des difficultés de « maîtrise », qui résultent tant de manquements « analytiques », pour en cerner le coût complet, qu’informatiques jusqu’à récemment, et d’une volonté politique assumée de modération. Or, des exemples étrangers montrent qu’il peut en être tout à fait autrement, par exemple en ne finançant pas les contentieux voués à l'échec, par la vérification des ressources, ou en rendant obligatoire la médiation préalable.
Un coût qui explose, +67,9 % entre 2017 et 2026…
L’aide juridictionnelle doit être distinguée de l’aide juridique en ce sens que l’aide juridique comprend l’aide juridictionnelle, mais aussi l’aide à l’accès au droit et l’aide à l’intervention de l’avocat dans les procédures non juridictionnelles (conciliation et médiation par exemple). Stricto sensu, l’aide juridictionnelle « consiste en la prise en charge par l’Etat, de tout ou partie des frais relatifs à un procès qui incombent normalement aux parties (rétribution d’un avocat, frais d’expertise, etc.) ou d’une procédure pénale (rétribution d’un avocat intervenant lors d’une garde à vue ; etc.) » Mais celle-ci a été disjointe des frais de justice par la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique. L’aide juridictionnelle s’entend comme l’aide de l’Etat offerte principalement aux personnes dont les ressources sont insuffisantes pour garantir leurs droits en justice. Elle comprend donc l’aide juridictionnelle octroyée dans le cadre de procédures judiciaires, mais aussi dans le cadre de procédures administratives, et donne sa matérialité au droit au procès équitable consacré par l’article 6 de la CEDH. Cependant que ce droit « n’est pas absolu » et peut dépendre « des enjeux en présence[1] » indépendamment du critère d’attribution sur conditions de ressources.
Le Conseil constitutionnel ne fait pas de l’aide juridictionnelle une obligation universelle, même si la protection des droits de la défense est reconnue comme un principe à valeur constitutionnelle[2]. Le poids financier croissant de l’aide juridictionnelle, qui est passé de 425,4 M€ en 2017 (périmètre retraité[3]) à 714,6 M€ prévisionnel en PLF 2026, soit +67,9% en 9 ans (+53,2 M€ sur un an soit +8%), quand l’inflation n’augmentait sur la période que de 20,1 points s’explique l’élargissement progressif de son champ d’application et de ses conditions d’octroi :
« La France a opté pour un dispositif qui couvre l’ensemble du contentieux civil et pénal et, au-delà, des procédures en nombre croissant, qu’elles concernent les gardes à vue (audition libre ou retenue), des médiations ou compositions pénales, des déferrements, l’assistance aux détenus ou aux demandeurs d’asile ».
Ainsi, des évolutions législatives sont venues étendre progressivement son périmètre de couverture : l’entrée en vigueur du Code pénal des mineurs le 30 septembre 2021, la réforme des juridictions sociales le 1er janvier 2019, les nouvelles procédures de divorce, le développement de la médiation, les réformes relatives au droit des étrangers, mais aussi l’entrée en vigueur de l’article 234 de la loi de finances pour 2021 autorisant dans certains cas « à l’avocat d’être rétribué sans que la personne assistée ait à déposer de demande d’aide juridictionnelle. » Il s’agit dans ce dernier cas de l’aide juridictionnelle garantie dans le cadre des procédures d’urgence. Dans ce dernier cas « c’est à l’Etat qu’il incombe de recouvrer les sommes s’il s’avère a posteriori que la personne n’était pas éligible.[4]» En 2021 le coût de cette seule mesure a été de plus de 15 M€. A cette procédure qui se substitue au dépôt traditionnel de demande par le bénéficiaire auprès du BAJ (Bureau d’aide juridictionnelle), s’ajoute la mise en place d’un critère simplifié en matière de prise en compte des ressources pour en bénéficier, en retenant désormais le Revenu fiscal de référence (RFR) et le patrimoine comme seuls critères (LFI 2020).
Enfin, l’AJ peut être accordée à des personnes de nationalité étrangère non ressortissantes de l’Union européenne, à condition qu’elles résident régulièrement sur le territoire français, à l’occasion de toute exécution d’une décision de justice d’un état membre de l’UE (hors Danemark). Par ailleurs des personnes en situation illégales peuvent également en bénéficier : mineurs, témoins assistés, bénéficiaires d’une ordonnance de protection, reconnaissance préalable de culpabilité (RPC), personne retenue en zone d’attente ou en centre de rétention administrative (CRA) « faisant l’objet d’une mesure d’éloignement ». Ainsi que les cas prévus par les accords bilatéraux[5].
En 2024, sur 1 177 166 justiciables bénéficiaires, 62,5 % en ont bénéficié dans le cadre de procédures civiles ou administratives et 37,5 % dans le cadre de procédures pénales. Ce fort dynamisme malgré les contraintes exercées sur l’évolution à compter de 2022 et jusqu’en 2024, ont obligé les sénateurs à prévoir l’introduction d’une recette supplémentaire de 50 euros (contribution pour l’aide juridique) lors de l’introduction d’une procédure civile ou prud’homale. Son rendement est estimé à 45 M€ en 2026 et 55 M€ à partir de 2027.
Des simplifications pourraient être mises en œuvre pour en limiter le coût :
En effet, comme nous l’avons montré plus haut, il n’y a pas de principe d’universalité en matière d’aide juridictionnelle. De ce point de vue il découle « un principe de subsidiarité de l’aide juridictionnelle par rapport à la protection juridique », ce qui veut dire que :
Les contrats d’assurance sectoriels doivent prendre en charge les consultations juridiques prévues au contrat même si « les frais d’assistance par un avocat ne sont pris en charge que de façon limitée. »
Les contrats de protection juridique en tant que tels pourraient être généralisés progressivement (ils constituent d’ailleurs déjà une branche dynamique de l’assurance), mais comme le relevait la Cour des comptes en juillet 2023 « ces contrats semblent peu activés » et surtout « rares en matière d’aide juridictionnelle » (et ne concerneraient que 0,2% de l’ensemble des demandes d’aides juridictionnelles).
Il faudrait pour mettre en place une subsidiarité effective afin que les BAJ (bureaux d’aide juridictionnelle) disposent de l’accès à une base de données recensant l’ensemble des garanties souscrites par les demandeurs – ou permettent les recoupements.
La question de la survivance des BAJ se pose si l’aide juridictionnelle devient une simple dépense de guichet et s’automatise davantage. A l’heure actuelle dans le cadre de la mise en place d’un nouveau système d’information SIAJ, la demande peut être faite de façon dématérialisée y compris de la part de l’avocat désigné d’office. Or puisque désormais le critère principal d’attribution de droit commun est le RFR et la situation patrimoniale sur base purement déclarative, la substitution des services de la DGFiP pourrait se poser avec renvoi à une instance juridictionnelle d’arbitrage dans les cas les plus complexes[6] ou d’urgence[7] et de filtre en matière de montée en puissance de la médiation comme alternative aux voies contentieuses.
Une rationalisation des 2080 points de justice (101 CDAC, 148 maisons de la justice et du droit et 1.745 structures fixes ou mobiles labellisées France Service) permettant d’orienter vers les procédures de médiations et conciliation.
Des difficultés analytiques à cerner le coût complet de traitement de l’AJComme l’évoque le sénateur Antoine Lefèvre dans son rapport « le coût de traitement d’une décision d’aide juridictionnelle en revanche a connu une diminution » entre 2017 et 2024, mais « contrairement à la plupart des indicateurs, une dégradation et non une amélioration est prévue pour les années à venir. » Ce coût devrait remonter dans la mesure où l’introduction en 2021 du dispositif d’AJ garantie et sa montée en puissance, devrait au contraire se reporter sur la BAJ qui doivent a posteriori en valider le décaissement ou en recouvrer les indus[8] à partir des remontées de la Carpa (Caisse autonome des règlements pécuniaires des avocats). 
Ces montants sont de toute façon extrêmement mal connus dans la mesure où la structure de coûts n’est pas exhaustive : « les magistrats honoraires, qui assurent souvent la direction des BAJ, ne sont pas comptabilisés comme y étant affectés », idem lorsque cette direction est assurée par le Président du tribunal judiciaire. En outre, les coûts du SIAJ (système d’information dédié) n’y sont pas répercutés. Enfin, « l’identification de la sous-action utilisée dans Chorus reste soumise à des aléas importants, en raison de la règle de l’affectation majoritaire », qui empêche d’avoir une computation exacte de l’éclaté de la masse salariale affectée entre différentes missions. |
Des exemples étrangers existent pour « borner » le coût de l’aide juridictionnelle
D’après la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice), 16 Etats dont la France fait partie couvrent le champ le plus large de prise en charge des frais d’aide judiciaire. Mais l’Allemagne et le Royaume-Uni ont un champ d’application plus resserré que le nôtre. Ainsi :
En Allemagne, en matière pénale : seules les parties civiles sont couvertes, tandis que les prévenus le sont sous des conditions restrictives ;
Au Royaume-Uni, la loi de 2013 restreint le champ d’application des AJ en matière civile.
Ces deux pays ont une approche restrictive « ciblant l’aide juridictionnelle soit sur les contentieux spécifiques de nature pénale, au Royaume-Uni » ou « ayant une chance d’aboutir en Allemagne. » Ainsi au Royaume-Uni, hors cas de discrimination au travail, les contentieux liés aux relations individuelles ou collectives de travail ne rentrent plus dans le champ d’application de l’aide juridictionnelle.
L'intégration de "l'importance du litige" (Allemagne et Suède) : En Allemagne, l'octroi de l'aide dépend non seulement de la situation financière du justiciable, mais également de l'importance du litige.
L'Allemagne cible l'AJ sur les contentieux ayant de réelles chances d'aboutir.
En matière pénale, l'approche allemande est très restrictive : seuls les parties civiles ou les prévenus sous des conditions strictes y ont droit.
La Suède applique une philosophie similaire en conditionnant l'aide à la situation financière cumulée à l'importance du litige pour tous les domaines.
La restriction par domaine juridique (Royaume-Uni) :
Le Royaume-Uni a mené des réformes en 2012 et 2013 visant à réduire significativement le champ de l'aide juridictionnelle en matière civile.
À titre d'exemple, les contentieux liés au droit du travail sont désormais exclus du champ de l'AJ britannique, à l'exception des cas de discrimination.
À l'instar de l'Allemagne, le système britannique évalue l'importance du litige en matière civile.
L'accompagnement extra-judiciaire (Espagne) :
L'Espagne conserve un système universel couvrant tous les domaines (sous condition de ressources), mais inclut explicitement le conseil juridique préalable dans son champ de prise en charge.
En comparaison, la loi française de 1991 maintient un champ d'application très large couvrant tous les domaines (civil, pénal, administratif). Bien que la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) estime que le droit à l'AJ n'est pas absolu et peut dépendre de la gravité de l'enjeu ou de la complexité de l'affaire, la France n'a pas mis en place de seuils d'accès basés sur les enjeux financiers de l'affaire (par exemple pour une demande de pension alimentaire).
2. Propositions de réforme
S'appuyant sur ces comparaisons européennes et sur les constats de la Cour des comptes, il est urgent de redéfinir une véritable politique d'attribution de l'aide. Trois propositions de réforme majeures pour maîtriser la dépense tout en préservant l'accès au juge pour les plus vulnérables pourraient être examinées.
Proposition 1 : Introduire un critère tenant au bien-fondé et à la proportionnalité du litige (Modèle allemand/suédois)
Action : Modifier la loi du 10 juillet 1991 pour introduire, particulièrement en matière civile et au stade de l'appel, des critères d'attribution tenant au bien-fondé de la procédure et à la proportionnalité de l'enjeu financier par rapport à la demande.
Objectif : Éviter que l'État ne finance des contentieux voués à l'échec ou dont l'enjeu financier est dérisoire, en s'inspirant des seuils d'accès existants dans d'autres pays européens.
Proposition 2 : Faire des Bureaux d'Aide Juridictionnelle (Baj) un véritable filtre juridictionnel
Action : Remobiliser les 169 Baj sur l'analyse du sérieux de la demande en appliquant fermement l'article 7 de la loi de 1991, qui permet de rejeter une demande manifestement irrecevable, dénuée de fondement ou abusive.
Objectif : Puisque la vérification des ressources est désormais grandement automatisée via le revenu fiscal de référence, les Baj doivent utiliser ce gain de temps pour jouer un rôle d'appréciation de la demande, un pouvoir d'appréciation aujourd'hui utilisé de manière marginale (seulement 0,54% des décisions en 2021). Des directives claires (doctrine d'admission) doivent être adressées par la Chancellerie aux juridictions.
Proposition 3 : Lier l'aide juridictionnelle à la politique de l'amiable (Modèle Britannique/Espagnol)
Action : Conditionner l'octroi de l'AJ dans certains domaines civils (notamment le droit de la famille) à une tentative préalable de médiation, tout en solvabilisant mieux ces procédures de médiation via l'aide juridictionnelle[9].
Objectif : Favoriser le recours aux modes alternatifs de règlement des différends (MARD) et éviter la multiplication de procédures segmentées pour une même situation familiale complexe. L'AJ deviendrait ainsi un outil d'orientation vers l'amiable, désengorgeant les tribunaux civils qui concentrent aujourd'hui 52% des admissions à l'AJ.
[1] CEDH, S et M c/Royaume-Uni, 2005, §59-60.
[2] CC, Décision n°88-248 DC du 17 janvier 1989.
[3] En effet, les chiffres fournis sont ceux de la commission des finances du Sénat, tenant compte de la rebudgétisation en LFI 2020 de « deux ressources extrabudgétaires non plafonnées, auparavant affectées au Conseil national des barreaux (CNB) pour le financement de l’aide juridictionnelle, pour un montant de 83 millions d’euros. Ce montant est rajouté aux crédits 2017-2019, à des fins de comparaison avec les crédits des années suivantes. » Voir le rapport du sénateur Anoine Lefèvre, pour la mission justice, annexe n°17 au PLF 2026, n°139, 24 novembre 2025, p.64. https://www.senat.fr/rap/l25-139-317/l25-139-317_mono.html
[4] Cour des comptes, l’aide juridictionnelle, rapport d’observations définitives, juillet 2023, p.10-11, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2023-10/20231013-S2023-0939-Aide-juridictionnelle.pdf
[5]Op. cit, p.12. Mais aussi par exception les personnes exerçant un recours contre les décisions prises en matière de pensions militaires d’invalidité et de victimes de guerre.
[6] La Cour des comptes estimait en 2023 que les ¾ des 169 BAJ comptaient moins de 3 ETP, 59% moins de 2 ETP, 28% moins de 1 ETP (une fraction de temps complet).
[7] Même si cette proposition a été écartée à la fin des états généraux de la justice. D’ailleurs cela permettrait de clarifier la nature juridique des décisions rendues par ces instances (admission totale, ou partiel, ou refus d’aide juridictionnelle) : puisque le Conseil d’Etat a récemment considéré (CE, 29 novembre 2022, Décision n°443735) que « les décisions d’AJ ont le caractère de « décisions d’administration judiciaire ».
[8] En effet, le dispositif d’AJ garantie « permet à l’avocat commis ou désigné d’office (…) de solliciter de la Carpa le paiement de l’indemnité à laquelle il peut prétendre au titre de l’aide juridictionnelle, sans avoir à déposer un dossier de commission d’office au BAJ ».
