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Fonction publique et administration

Fonction publique : seules 3,4 % des primes dans la FPE sont à la performance

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 12 mars 2026 à 14:04
• Mis à jour le 13 mars 2026 à 17:49

Une simplification inexistante en matière de primes dans la FPE

Tout fonctionnaire titulaire dans la FPE (fonction publique d’Etat) bénéficie en France d’une rémunération formée de 4 composantes : le traitement (i), l’indemnité de résidence (ii), le supplément familial de traitement (iii) et les primes et indemnités (iv). Le montant du traitement est déterminé par la multiplication de la valeur de l’indice majoré propre à chaque agent public par la valeur du point d’indice. Peut s’y ajouter la NBI (nouvelle bonification indiciaire) si son emploi comporte « une responsabilité ou une technicité particulière ». A ce traitement s’ajoute une multiplicité de primes obéissant à différents critères d’attribution, dont la prise en compte de la performance.

Dès l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 est prévue « la possibilité d’instaurer des primes de mérite ou de performance ». Si de telles primes sont créées de façon pointilliste et sans cohérence d’ensemble à compter des années 2000, il faut attendre le décret du 22 décembre 2008 pour que soit introduite la PFR « prime de fonctions et de résultats » prenant en compte « les résultats de la procédure d’évaluation individuelle (…) et de la manière de servir. » Son déploiement, suivi par son abrogation en 2014, stoppée par l’alternance politique de 2012, ne permettra de couvrir que 55 000 ETPT. Il permettait cependant une vraie prise en compte de la performance des agents puisque 36,8 % des dépenses totales de la PFR étaient liées au résultat et à la performance individuelle. 

Parallèlement, en 2011[1], une ouverture vers la prise en compte de la performance collective était mise en place, avec l’introduction d’une prime spécifique qui se déployait dans quelques ministères et opérateurs. Cette prime a existé jusqu’en 2014 au ministère des Finances et couvrait 95 % des agents du ministère. Mais « l’année suivante, après que le ministère eut renoncé à ce dispositif, ce taux est passé à moins de 15 % des agents ».

A compter de 2014 est introduit le dispositif RIFSEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel) par le décret n°2014-513 du 20 mai 2014, qui met en place deux composantes : l’IFSE (indemnité de fonction, de sujétions et d’expertise), assez proche de la part fonctionnelle de la PFR dans ses composantes[2]; et le CIA, le complément indemnitaire annuel, le compartiment relatif à la performance, mais qui n’intervient pas de façon native. Il s’agit d’une simple faculté puisque les textes précisent qu’il peut être institué « le cas échéant ». Une circulaire du 5 décembre 2014 en précise les montants maximaux : 10 % du plafond global du RIFSEEP pour les catégories C, 12 % pour les catégories B, 15 % pour les catégories A. Mais dans les faits, pour les administrateurs de l’Etat, cette part peut atteindre 15 % à 20 % et même atteindre 30 % pour les « emplois supérieurs de l’Etat ».

Source : Cour des comptes (février 2026)

Dans les faits cependant, ce déploiement est extrêmement poussif, puisqu’en 2024, le nombre de fonctionnaires civils couverts par le RIFSEEP (hors opérateurs) atteint 282 108 ETPT, soit 21,9 % des fonctionnaires de la FPE éligibles (1,4 million environ), avec une part d’intéressement (CIA) de 9,9 % du montant total du RIFSEEP. Il n’a d'ailleurs pas du tout joué son rôle de simplification du paysage indemnitaire de la FPE :

Ainsi, le nombre d’indemnité, qui était de 942 en 2014, après une belle décrue jusqu’en 2019 dans le cadre de la baisse du nombre de corps, connait au contraire ensuite une phase de multiplication des dispositifs de primes pour aboutir en 2024 à 943 primes, soit un retour à la case départ. 

Ces effets yo-yo n’ont cependant pas fondamentalement favorisé, via RIFSEEP ou autres dispositifs antérieurs ou concurrents, une augmentation de la population de fonctionnaires couverte par un dispositif d’intéressement à la performance. Puisque la part des agents touchant des primes à la performance en 2014 était de 24,6 % contre 26,4 % 10 ans plus tard en 2024, soit +2 points seulement.

Source : Cour des comptes (février 2026)

Comme le relève la Cour, « le calendrier n’a pas été respecté » ; par ailleurs, « au lieu de lister les corps et emplois échappant à la généralisation du RIFSEEP, le Gouvernement a opté pour établir une liste de corps et emplois devant passer au RIFSEEP au 1^er janvier 2017 ». En juin 2020, cette obligation était abrogée en pleine crise Covid, sans rétablissement ultérieur.

On constate que le nombre de primes augmente même entre 2014 et 2024 dans certains ministères, en lien avec les politiques salariales mises en place : « Education nationale » +19,2 %, soit +54 régimes indemnitaires, +26 dispositifs au ministère de l’Intérieur (+9,4 %). 

Source : Cour des comptes (février 2026)

Une rémunération à la performance faible et encore anecdotique sur le plan collectif

Le RIFSEEP, on vient de le voir, est aujourd’hui très loin d’avoir été généralisé dans la FPE. Par ailleurs, la part variable reste extrêmement marginale. Si 26,4 % des fonctionnaires reçoivent une prime à la performance, ils ne sont que 21,9 % à avoir basculé dans le dispositif RIFSEEP. Par ailleurs, en leur sein, le CIA, complément indemnitaire annuel, chargé de rémunérer les agents publics à raison de leur performance, ne représente que 9,9 % du volume total du dispositif… Alors certes, le rapport de la Cour fait état d’une « part du CIA dans le total du RIFSEEP [qui] a régulièrement progressé depuis sa création pour atteindre près de 10 % du total, contre 6 % en 2016 », soit toutes choses égales par ailleurs un montant encore très inférieur à ce que les volets « résultats » et « exceptionnels » de la PFR pouvaient représenter, soit près de 37 %[3]. Par ailleurs, dans le cadre du RIFSEEP, le CIA n’est pas automatique. Si les agents ayant basculé dans le RIFSEEP sont couverts à plus de 90 % pour le CIA, ils ne sont que 79 % au ministère de la Justice et 66 % au sein du ministère de l’Economie et des Finances. Cela étant dû à un déploiement qui a touché prioritairement les agents de catégorie A et A+, et les B et C uniquement depuis 2023, et uniquement pour ceux dépendant de l’administration centrale du ministère et de son secrétariat général : « l’extension du CIA aux agents des catégories B et C des autres directions au réseau du ministère n’est pas engagée ». 

Il faut dire qu’en pratique le déploiement du RIFSEEP est assez inflationniste sur la masse salariale, la pratique ayant été adoptée d’aligner non seulement les systèmes rémunératoires par le haut, mais en outre de classer les dispositifs préexistants de prise en compte de la performance au sein du compartiment IFSE et non dans celui du CIA. Cette approche est d’ailleurs renforcée par une jurisprudence administrative délétère sur ce point (CAA de Paris, 3 octobre 2024) précisant que « la seule circonstance qu’une part du régime indemnitaire antérieurement servi était liée à l’appréciation de ses résultats et de la manière de servir, n’a pas pour effet d’exclure cette part variable du calcul du montant minimal garanti de l’IFSE ». 

Ainsi avec ce type de jurisprudence il devient impossible de « sortir » les primes antérieures de performance du calcul de l’IFSE, ce qui aboutit à légitimer un mécanisme inflationniste de stratification, où il faut réintroduire une part relative à la performance (CIA) en sus des dispositifs antérieurs dont on a fait masse lors du basculement au RIFSEEP. 

Une part « performance des rémunérations qui régresse depuis 2014

La Cour note que le nombre d’indemnités « devant théoriquement relever d’une logique de performance » représentait 73 dispositifs en 2014 contre 54 en 2023, soit une baisse de 26 % alors même que le nombre total de primes, lui, n’a quasiment pas varié (942/943) autour du millier. Les primes à la performance représentent donc 5,73 % contre 7,75 % des primes en 2014.  Mais comme le précise également la Cour des comptes « cette baisse n’est pas liée à un mouvement de simplification du paysage indemnitaire, mais traduit une réduction de la place de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l’Etat ».

Cela se traduit financièrement : alors que le montant des indemnités allouées aux fonctionnaires de la FPE a augmenté de 44 % entre 2014 et 2023, passant de 11,09 Md€ à quelques 16 Md€ sur la période, le montant des primes à la performance baissait de -9,5 %, passant de 619 M€ en 2014 à 560 M€ en 2023. Un léger rebond toutefois en 2024, même extourné des primes de J.O., permettrait d’afficher 613 M€ soit 3,4 % du montant total des indemnités[5] et une variation de -2,6 % entre les deux dates. En réalité, cette proportion est même encore plus faible dans la mesure où « plusieurs régimes indemnitaires classés dans la catégorie des primes à la performance sont en fait forfaitisés et correspondent plutôt à des sujétions de service complémentaires ou exceptionnelles ». 

Ainsi la montée en puissance du CIA n’a pas permis d’augmenter la rémunération à la performance dans la FPE. Représentant en 2022 et 2023 jusqu’à 44 % de l’ensemble des primes, « cette progression du CIA ne permet pas d’inverser la tendance baissière du volume des primes à la performance » alors que les effectifs sur la période 2014-2024 ont augmenté de +6,9 %. 

« Cette réduction de la part de la rémunération à la performance trouve son explication dans l’évolution du mode de recrutement des agents publics », c’est-à-dire de l’augmentation des recrutements de contractuels qui ne sont pas assujettis au RIFSEEP. Ainsi entre 2014 et 2024 les titulaires ont baissé de 19 000 ETPT tandis que les contractuels augmentaient de 123 000 ETPT. Mais aussi dans la prise en compte de la « performance » de l’agent plutôt que dans la progression de carrière, comme au ministère de l’Education nationale où :

• On constate un passage généralisé au RIFSEEP mais tardif pour les personnels de l’Education nationale non enseignants, centré sur l’encadrement supérieur. Ainsi en 2024, le CIA représente entre 8 % pour les agents de catégorie C et 10 % pour les administrateurs de l’Etat.

• En revanche les enseignants n’ont pas basculé dans le dispositif « compte tenu des spécificités inhérentes aux missions d’enseignement et des difficultés liées à l’évaluation des quelques 900 000 enseignants du premier et du second degrés », alors même que des dispositifs de valorisation salariale ont été introduits sans contrepartie, notamment à compter de 2017, le dispositif PPCR avec la création de la classe « exceptionnelle » (3^ème grade) attribuée en faveur des personnels ayant eu un parcours exceptionnel (30 % des promotions) ou ayant servi dans des conditions difficiles (70 % des promotions). Dans ce cadre, c’est le GVT positif lui-même qui constitue en soi une mesure de prise en compte de la performance et de la manière de servir. Rappelons par ailleurs qu’a été introduit également le « pacte enseignant » permettant d’attribuer une rémunération supplémentaire aux « volontaires » en échange de missions supplémentaires à compter de 2023. Le coût pour une année scolaire est estimé à 748,7 M€.

La Cour cite également le ministère des Finances où sur 1,92 Md€ de primes, seules 24,3 M€ identifiés correspondent à un critère de performance, soit 1,26 %. Dans ce ministère, le montant des primes à la performance a diminué de 52,5 % entre 2014 et 2024. Une baisse qui ne s’explique pas simplement par la baisse des effectifs (-16,2 % sur la période), mais par un montant de primes à la performance de 50,1 M€ en 2014, dont 20,9 de part résultat de la PFR contre désormais un 23,9 M€ de primes en 2024, dont 20 M€ de CIA.  Ainsi, « alors que le RIFSEEP ne concerne qu’une faible minorité d’agents du ministère (7,9 % des effectifs), le CIA est, de loin, la principale prime à la performance (…) représentant 82 % des montants alloués ». 

Conditionnaliser la simplification des régimes indemnitaires et de la performance mais sous conditions

La Cour n’y va pas par quatre chemins. Elle propose – et elle a parfaitement raison – de rendre à nouveau obligatoire le passage au RIFSEEP afin de « catalyser » la rémunération à la performance et de simplifier le panorama encore trop touffu des régimes indemnitaires. Il faut donc tout à la fois assurer :

• Une substitution du CIA aux 54 primes actuelles considérées comme liées à la performance ;

• Intégrer l’ensemble des pans encore exclus du RIFSEEP au sein du dispositif et ce – à coût relativement constant – pour les finances publiques étant donné leur état particulièrement dégradé. Donc compenser l’effet inflationniste jusqu’ici relevé des effets de conversion au RIFSEEP « par le haut ». 

Deux écueils sont cependant à éviter :

• D’une part une intégration « simple », sans travail d’envergure de « remembrement » des dispositifs indemnitaires existants. Il faut en effet éviter de « reproduire la multiplicité des barèmes existants » au sein des groupes d’IFSE.  Sur ce point, il conviendrait sans doute – ce que la Cour ne propose pas – explicitement dans la loi de revenir sur la jurisprudence administrative actuelle consistant à forcer la stratification des primes au sein du compartiment IFSE en ne tenant pas compte de leur prise en compte ou non de la performance au sein du régime indemnitaire antérieur[7]. Il s’agit à notre sens de la traduction d’un « principe de faveur » dévoyé par rapport à sa signification originelle, car il conduit à ne pas s’interroger sur l’origine et le fonctionnement des primes. Par ailleurs un travail de refonte des barèmes et de leur simplification serait lui aussi nécessaire.

•  S’agissant maintenant de la composante du CIA qui aurait vocation à fusionner les régimes tenant compte de la performance lorsqu’ils lui préexistent et à l’étendre aux personnels non couverts, il faudra tenir compte de trois difficultés majeures :

  • Celle de l’explicitation des critères d’attribution pour les composantes individuelles et collectives, qui ne doivent pas être trop nombreux, ce qui reviendrait sinon à ne pas pouvoir les adapter finement aux performances précises recherchées, aboutissant à les conférer dans leur intégralité à tous.

  • Une information en amont suffisante des agents afin de leur permettre de connaître les modalités de cotation des objectifs et leurs traductions financières (lorsque celles-ci peuvent être connues/en utilisant les montants des années antérieures). Cela devrait passer pour l’encadrement supérieur de l’Etat par l’envoi systématique de lettres de missions, permettant d’objectiver les critères et leurs attendus.

  • Rééquilibrer les parts individuelles et collectives, afin de tenir compte de l’atteinte d’objectifs pour chaque service considéré, différents des objectifs individuels retenus. L’étude de la Cour montrant que si la part moyenne du CIA pouvait atteindre 10 % de la rémunération du RIFSEEP contre 34 % pour la PCR, la part collective était en réalité beaucoup plus faible, de l’ordre de quelques dizaines d’euros tout au plus/mois. L’intégration d’une composante de présentéisme au stade individuel comme collectif pourrait également permettre de constituer un premier indicateur transversal sur la « manière de servir ». Reste la question du ratio entre part individuelle et collective. Il faudrait s’interroger pour savoir si la part collective ne devrait pas être placée hors CIA, dans un dispositif de type régime du décret de 2011, afin de ne pas dénaturer le RIFSEEP. 

Pour réaliser ce chantier à moindres coûts, deux séries d’arguments pourraient être mobilisées :

• Tout d’abord celui de la « mobilité », dans la mesure où la « simplification des régimes indemnitaires » permettrait de renforcer leur transparence et d’améliorer ainsi la mobilité des agents. Ces derniers pourraient ainsi mieux comparer les services entre eux et les administrations entre elles. En retour, cette transparence pourrait aboutir à une harmonisation des régimes indemnitaires pour des fonctions proches ou identiques.

• Ensuite, lier toute revalorisation indemnitaire au basculement dans le RIFSEEP. Cette mécanique permettrait ainsi de « gager » les coûts de conversion en rendant conditionnelles les augmentations catégorielles proposées. Mais même dans ce cas, des difficultés peuvent apparaître, comme le fait de devoir pour le CIA prévoir « des bornes supérieures assez élevées ». Par ailleurs, lorsque les primes de performances n’existent tout simplement pas, il est difficile de baisser le montant des primes fonctionnelles transposées en IFSE afin de dégager un compartiment de CIA. En effet, les agents peuvent interpréter cette conversion comme « emportant un risque de baisse de leur montant indemnitaire global ». Ainsi le plus juste et le plus neutre budgétairement semble bien être de « conditionner des mesures de revalorisation salariale, essentiellement catégorielles, à la mise en place d’un tel dispositif ».

Conclusion

Le rapport de la Cour réalisé à la demande du Sénat permet d’éclairer sur la faiblesse des primes à la performance au sein de la FPE et en même temps le maintien d’un maquis important de dispositifs indemnitaires qui rend très difficile la « mobilité » informée des agents. L’urgence d’une harmonisation a très longtemps été reportée à cause du risque inflationniste d’une harmonisation généralisée par le haut ou, notamment dans l’Education nationale, d'une hostilité face à toute mesure de la performance du corps enseignant. Pourtant, à côté du RIFSEEP a été développé dans l’Enseignement supérieur et la recherche un RIFSEEC, preuve qu’une telle démarche est possible.

Un choc de simplification est nécessaire, alors même que les pouvoirs publics doivent conjurer dans le même mouvement toute explosion du coût des régimes indemnitaires. Il faut donc ajuster les basculements au sein du RIFSEEP aux augmentations catégorielles futures et à l’ajustement à la baisse des schémas d’emplois dans un contexte de gel du point de fonction publique.

 

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[1] Décret n°2011-1038 du 29 août 2011 instituant une prime d’intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l’Etat.

[2] Les trois critères sont (i) encadrement, coordination ou conception, (ii) technicité, expertise, expérience ou qualification (iii) sujétions particulières, degré d’exposition du poste.

[3] La Cour explique qu’il faut surtout en retenir un ordre de grandeur dans la mesure où « les montants moyens perçus ne peuvent êtres comparés entre le RIFSEEP et la PFR, car les catégories d’agents ne sont pas les mêmes. »

[4] Décret n°2011-1038 du 29 août 2011, instituant une prime d’intéressement à la performance collective des services dans les administrations de l’Etat.

[5] En 2024 les indemnités reçues représentaient 18,23 Md€, dont des primes considérées comme des rémunérations à la performance de 4,5%, soit 816 M€, dont on extourne les primes exceptionnelles liées aux J.O. (~203 M€), reste 603 M€, soit 3,4% de l’ensemble des indemnités.

[6] Il y en avait au départ 16, mais 2 corps ont été mis supprimés sans possibilité pour les agents de s’y maintenir dont celui des administrateurs civils.

[7] Ou le règlement puisque comme l’évoque la Cour « la rédaction du décret de 2014 peut (…) avoir un effet inflationniste sur la masse salariale. En effet, il est prévu d’intégrer dans l’IFSE les indemnités préexistantes ».

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