Normes : +25 % depuis 2017
Le secrétariat général du Gouvernement (SGG) vient de publier son rapport annuel relatif aux statistiques de la norme en mai 2026. Or, l’on constate tout d’abord que le stock de norme (nombre de mots) a augmenté de 25,2 % entre le 1er janvier 2017 et le 1er janvier 2026. Par ailleurs, le nombre d’articles de ce stock normatif augmente encore entre 2025 et 2026 de 1,6 %, pour atteindre les 367.000 articles. Les articles codifiés représentent en 2026 44,1 % de cet ensemble, soit +0,7 point seulement depuis 2017. Enfin, le suivi du volume des codes cette année est incomplet par rapport à l’année précédente, surtout s’agissant des codes les plus volumineux (code de la santé, code du travail, code général des impôts). Seule l’évolution de l’important code de l’environnement est publiée et sa croissance (nombre de mots) affiche +1,5 % soit +17.214 mots sur un an, soit la plus faible progression depuis 2019 (+0,6 % cette année-là). Par ailleurs, le recours majoritaire aux propositions de loi (PPL) par l’exécutif comme alternative aux dépôts de projet de loi (PJL) se confirme et témoigne de la « parlementarisation » de la vie publique française. En 2025, 49 propositions de loi ont été promulguées contre 13 projets de lois gouvernementaux, soit 79 % des lois votées, cette proportion représentait 67 % en 2024 (soit +12 points en un an) et de 58 % en 2022.
Le stock de norme s’accroît globalement sans faiblir en 2026
Entre 2017 et 2026, le stock de norme réglementaire et législatif (en nombre d’articles) s’accroît de 16,3 %. Pour autant si l’on considère deux périodes symétriques des quatre premières années du précédent quinquennat et de l’actuel (période 2017-2021 et période 2022-2026) la croissance est plus rapide pour la période récente, qu’il s’agisse du nombre d’articles issus des textes législatifs ou des articles réglementaires :
| Croissance du nombre d’articles | Entre 2017 et 2021 | Entre 2022 et 2026 | Ecart entre les deux périodes |
Législatif | 5,6% | 6,8% | 1,2 |
Règlementaire | 6,4% | 7,0% | 0,6 |
| Total | 6,2% | 6,9% | 0,7 |
Source : SGG, mai 2026.
On remarquera que la croissance la plus vive en termes d’articles est portée par l’activité réglementaire (+7% entre 2022 et 2026, contre +6,4 % entre 2017 et 2021), mais la croissance du stock législatif accélère (+1,2 point, contre +0,6 point entre les deux périodes pour le stock d’articles réglementaires).
Au total, le stock normatif (réglementaire + législatif) atteint en 2026 environ 367.000 articles (366.999 très précisément), dont un stock législatif de 27 % de l’ensemble (99.089 articles), soit +0,1 point par rapport à 2025.
Source : SGG, mai 2026 et retraitement, Fondation iFRAP mai 2026
Une codification du droit qui avance timidement (+0,7 % d’articles entre 2017 et 2026)
S’agissant maintenant du processus de codification, celui-ci progresse d’abord au niveau réglementaire, puisque le nombre d’articles codifiés progresse de +10,5 % entre 2022 et 2026 contre seulement +5,4 % entre 2017 et 2021 soit un quasi-doublement. Le processus est soutenu mais plus lent s’agissant des articles législatifs, +7,2 % entre 2022 et 2026 contre +4,9 % sur la même période lors du quinquennat précédent.
| Entre 2017 et 2021 | Entre 2022 et 2026 | Ecart entre les deux périodes | ||
| Législatif | Codifié | 4,9% | 7,2% | 2,3 |
| Non codifié | 6,8% | 6,2% | -0,6 | |
| Règlementaire | Codifié | 5,4% | 10,5% | 5,1 |
| Non codifié | 7,0% | 4,9% | -2,1 |
Source : SGG, mai 2026 et retraitement, Fondation iFRAP mai 2026
Et pourtant globalement la codification avance très peu, puisque la proportion d’articles non codifiés reste majoritaire à 55,9 % en 2026, soit -0,7 point seulement par rapport à 2017 :
Source : SGG, mai 2026 et retraitement, Fondation iFRAP mai 2026
On observe le même phénomène en termes de nombre de mots entre 2017 et 2026 avec 46,5 % d’articles réglementaires et législatifs codifiés en 2026 contre 44,1 % en 2017 – soit +2,4 points :
Source : SGG, mai 2026 et retraitement, Fondation iFRAP mai 2026
Et l’on trouve même une baisse de la codification sur le plan législatif sur les deux périodes de 4 ans isolés entre l’actuel quinquennat et le précédent :
| Entre 2017 et 2021 | Entre 2022 et 2026 | Ecart entre les deux périodes | ||
| Législatif | Codifié | 13,6% | 10,4% | -3,2 |
| Non codifié | 14,7% | 10,5% | -4,2 | |
| Règlementaire | Codifié | 11,4% | 13,7% | 2,3 |
| Non codifié | 7,3% | 6,3% | -1 |
Source : SGG, mai 2026 et retraitement, Fondation iFRAP mai 2026
Tandis que l’évolution du stock de normes codifiées (réglementaires et législatives en nombre de mots sur la période croît de 32,3 % contre seulement de 25,2 % pour les normes non codifiées, soit une croissance globale de +19,7 %, que nous présentons en base 100 entre 2017 et 2026 :
Une production de circulaires extrêmement contenu en flux comme en stock
S’agissant maintenant du flux et du stock de circulaires (en nombre absolu), les flux annuels sont extrêmement faibles depuis la « correction technique » intervenue en 2018 mais dont l’effet est perceptible en 2019 à savoir, la mise en place de « l’instruction du Premier ministre du 1er février 2018 de mise à jour (…) procédant à l’archivage de toutes les circulaires apparaissant comme obsolètes » ce qui a conduit à réduire le stock antérieur « en vigueur » de 65 %.
Source : SGG, mai 2026 et retraitement, Fondation iFRAP mai 2026
Depuis 2020, le flux « entrant » de circulaires baisse considérablement et représente désormais seulement une cinquantaine d’unités par an (52 en 2025 par rapport à un point bas de 50 circulaires en 2024). Cette baisse de flux « entrant », permet de stabiliser globalement le stock de circulaires « actives » :
Source : SGG, mai 2026 et retraitement, Fondation iFRAP mai 2026
En 2025, le stock atteint 10.060 circulaires, en repli de 2 par rapport à l’année précédente, pour un volume quasiment stabilisé depuis 2019 (10.153 circulaires).
La production législative devient dominée par le flux des PPL déposées par les parlementaires
Face à la situation de blocage de l’Assemblée nationale à raison de l’équi-tripartition des forces politiques issues de la dissolution de juin 2022, le Gouvernement intègre désormais pour pouvoir continuer à légiférer la « parlementarisation » du régime. En conséquence, le nombre de PJL (projets de lois) par rapport au nombre de PPL (propositions de lois d’initiatives parlementaires) augmente. Le suivi assuré par le SGG montre non seulement que le nombre de lois augmente tendanciellement (62 en 2025 contre 39 en 2024, ainsi que sur longue période depuis 2017), mais
Sources : SGG mai 2026, présentation Fondation iFRAP mai 2026.
aussi que désormais les PPL dépassent largement en nombre des PJL et ce, depuis 2021 et dans des proportions de plus en plus importantes :
Sources : SGG mai 2026, présentation Fondation iFRAP mai 2026.
On remarquera qu’à partir de 2021, la proportion de lois promulguées issue d’une initiative parlementaire (PPL) augmente progressivement mais inexorablement, passant de 53,7 % en 2021 à 58,1 % en 2022 puis à 62,5 % en 2023, 66,7 % en 2024 et désormais 79 % en 2025. Cela matérialise le choix d’en passer par des textes « clés en main » portés par les parlementaires de la « majorité » ou se greffant sur des initiatives des députés ou sénateurs eux-mêmes. Cette approche permet de « respecter » le Parlement, et l’on verra plus loin d’ailleurs que ces textes sont en moyenne moins amendés que les textes d’origine purement gouvernementale. En effet, on constate que les écarts en termes de nombre d’articles votés par rapport aux textes originels déposés sont beaucoup plus forts en valeur absolue pour les projets de loi que pour les propositions de loi. En 2025, les écarts sont de 189 articles pour les PPL et de 338 articles pour les PJL.
Source : SGG et Fondation iFRAP mai 2026
En revanche, il n’en est plus tout à fait de même en proportion du nombre d’articles du texte initial. Les proportions tentent progressivement à s’égaliser, ce qui veut dire que l’examen des PPL se normalisant en lieu et place des PJL, les parlementaires les traitent progressivement de la même façon.
Source : SGG et Fondation iFRAP mai 2026
La PPL-ite pose la question des études d’impact et de l’avis du Conseil d’État
Comme l’évoquait récemment Laurence Marion, secrétaire générale du Gouvernement le 19 février lors de son audition par la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, la parcimonie législative nécessite de s’interroger désormais avec « la part grandissante des propositions de loi » sur leur assujettissement à la livraison d’études d’impact systématiques. En effet, contrairement aux projets de loi, les études d’impact ne sont pas nécessaires pour les PPL, ce qui limite la capacité du Parlement à légiférer sur leurs dispositions en toute transparence et juger également de la « nécessité » de légiférer, mais évite de brider les facultés « d’initiative parlementaire ». Passer outre, supposerait que les services de l’État mettent à disposition des services susceptibles de réaliser les études d’impact demandées par les rédacteurs des PPL – ce à quoi semble prêt visiblement le SGG.
On doit également souligner que contrairement aux projets de loi, les propositions de lois ne recueillent traditionnellement pas d’avis du Conseil d’État qui est théoriquement le seul « conseil » du Gouvernement en la matière. Cependant, depuis la modification de l’article 39 de la Constitution par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la saisine pour avis du Conseil d’État est une faculté à l’initiative des présidents des deux chambres, avec l’accord express du parlementaire auteur de la proposition. A cet égard durant la session parlementaire 2024-2025, seules 5 PPL sur les 46 adoptées ont été examinées par le Conseil d'Etat, contre les 11 PJL adoptés à l'initiative du Gouvernement. Il serait de bon ton qu’une coutume parlementaire voit le jour consistant à soumettre au Conseil les propositions de loi systématiquement, avec accord des auteurs de façon à renforcer leur solidité juridique et éviter une censure constitutionnelle des dispositions les plus fragiles dans le cadre du contrôle de constitutionnalité ex ante. |
Il apparaît également que la loi « reste bavarde » pour reprendre les mots récents de François Hollande, avec 421 mots par article de loi promulguée en moyenne en 2025 contre 348,2 mots l’année précédente. Un ratio plus faible cependant que le maximum atteint en 2019 avec 443,2 mots ou même celui légèrement plus faible de 2023 (434,4 mots/article de loi).
On constate par ailleurs un lent ralentissement des lois de ratification ou d’approbation de traités et accords internationaux en sus des lois générales dont on vient de traiter. Ces actes législatifs en augmentation de 8 unités par rapport au minimum enregistré en 2024 dans la période récente, témoigne cependant d’une baisse significative de la normativité internationale, allant de pair avec l’apparent processus de « démondialisation » et l’absence de « grandes manœuvres européennes » dans un passé récent. En 2017, les lois de ratification ou d’approbation étaient encore au nombre de 24, puis de 22 en 2021, pour fondre à 19 en 2022 et s’établir aujourd’hui à 17.
Source : SGG et Fondation iFRAP mai 2026
On observe de même une chute importante du nombre d’ordonnances postpandémie, avec un point bas atteint en 2024 et une petite remontée en 2025.
Source : SGG et Fondation iFRAP mai 2026
Elles sont globalement moins bavardes puisque l’on assiste à une décrue importante du nombre de mots par article à partir de 2023, mais aussi du nombre d’articles et du nombre de mots globaux à partir du pic atteint en 2021, mais avec un effet rebond entre 2024 et 2025.
Nombre d’articles Echelle de G | Nombre de mots - Echelle de D | Nombre de mots par article - Echelle de G | |
2017 | 747 | 337079 | 451,2 |
2018 | 360 | 151024 | 419,5 |
2019 | 617 | 205466 | 333,0 |
2020 | 1105 | 244346 | 221,1 |
2021 | 1199 | 408037 | 340,3 |
2022 | 532 | 189166 | 355,6 |
2023 | 362 | 147071 | 406,3 |
2024 | 167 | 49825 | 298,4 |
2025 | 441 | 112715 | 255,6 |
Source : SGG et Fondation iFRAP mai 2026
Source : SGG et Fondation iFRAP mai 2026
Une activité réglementaire « maîtrisée » globalement
Depuis 2017 le nombre de décrets réglementaires a baissé de 27,2%, passant de 1.987 décrets à 1.446 en 2025.
Source : SGG et Fondation iFRAP mai 2026
Par ailleurs, les décrets sont plus courts depuis 2017 : ils ont moins d’articles (-38,3 %) et donc moins de mots (-35 %), pour une proportion de mots par articles qui se stabilise depuis deux ans autour des 201 mots/articles décrétaux (-5,4 % depuis 2017).
Les décrets pris en conseil d’État baissent en proportion par rapport aux décrets simples, pris par les ministères. Les premiers représentaient 41,4 % de l’activité décrétale globale de l’État en 2017 contre 37 % en 2025 soit une baisse de 4,4 points.
