Autorisations spéciales d'absence dans le public : économiser 67 millions d'euros
La loi de transformation de la fonction publique de 2019 prévoyait la fixation par décret du régime des autorisations spéciales d’absence dans la fonction publique. Selon un récent rapport de l’IGF, ces autorisations d’absences représentent cinq millions de jours, pour un coût total employeur de 1,1 Md€. L’objectif était une harmonisation et la fin des pratiques hétérogènes entre administrations, avec à la clé des économies de 67 M€.
Longtemps repoussé, le gouvernement a lancé les discussions en début d’année. Mais les propositions qui visent globalement à aligner ce régime sur le droit du travail ont du mal à passer auprès des syndicats de fonctionnaires. Ces derniers rejettent en particulier un décret limitatif qui mettrait fin aux particularismes locaux ou par administration. Pour la Fondation IFRAP, ces particularismes sont incompatibles avec l’unicité du statut de la fonction publique que défendent les syndicats, et font courir le risque d’un alignement par le haut, avec un coût toujours plus élevé pour les dépenses de personnel des administrations.
Comme le rappelle le quotidien Le Monde, ce décret prévu par la loi de transformation de la fonction publique du 4 août 2019 était attendu, et à force de reporter sa publication, c’est le Conseil d’État qui a donné 6 mois au gouvernement pour le publier.
Le gouvernement veut harmoniser les trois versants
Plusieurs objectifs sont affichés par l’exécutif dans les négociations qu’il a ouvertes avec les organisations syndicales : « clarifier, encadrer et harmoniser » le régime de ces autorisations d’absence (ASA) ainsi que « définir un cadre unique et une liste limitative » de ces dernières. Son projet de décret cherche aussi « à sécuriser le droit des agents », l’administration pointant une « pluralité de circulaires engendrant une faible lisibilité » : « les autorisations prévues uniquement par circulaire ne sont pas opposables ».
Le projet initial visait une harmonisation, parfois perçue comme un « nivellement par le bas » par les syndicats. Les réactions ont été vives : « Sécuriser juridiquement ne peut pas être le prétexte à faire reculer certains droits », a déclaré Caroline Chevé, secrétaire générale de la Fédération syndicale unitaire. Une « régression sociale » a déclaré Pascal Kessler, président de la Fédération autonome de la fonction publique. « On verra ce qu’il adviendra du projet de réforme, mais, dans tous les cas, il ne devra pas aboutir à une réduction des droits », a déclaré Laure Revel, secrétaire générale de la CFDT-Fonctions publiques.
Voici les principaux points du projet de décret qui ont fait débat :
- Le passage en ASA de droit, et non plus soumises à l’accord du chef de service en tenant compte des nécessités de service : une évolution réclamée par les organisations syndicales.
- Un alignement sur le Code du travail : par exemple, au départ, pour les mariages ou les PACS, il était envisagé 4 jours comme dans le secteur privé. Finalement ce sera 5 jours accordés de droit (au lieu d’être soumis à l’appréciation du supérieur).
- Amélioration de certaines ASA en cas de décès dans la famille, là où le secteur privé est plus généreux.
Le principal bras de fer a porté sur les jours pour enfants malades ou en cas de fermeture des crèches et des écoles : actuellement, les agents peuvent se voir octroyer 6 jours d’absence payés par an (12 pour les familles monoparentales), pour un enfant de moins de 16 ans, là où le Code du travail ne prévoit pas de jours d’absence rémunérés. Le texte prévoyait de modifier les autorisations d’absences pour moduler en fonction de l’âge de l’enfant : 6 jours par an pour les enfants de moins de 11 ans, puis 3 jours jusqu’à 16 ans.
Comme le dit la Gazette des communes, le gouvernement a finalement fait machine arrière : les jours relatifs à la garde d’enfants de moins de 16 ans restent au nombre de 6, avec un doublement prévu pour les familles monoparentales.
Mais ce qui ne passe toujours pas auprès des syndicats, c’est l’impossibilité pour les agents de négocier au sein de leur collectivité, hôpital ou ministère, ce qui aboutirait selon les syndicats à une régression des droits dans certains cas avec la fin des possibilités de négociations locales plus favorables que le décret national, et le caractère limitatif du décret (ce qui n’est pas listé n’est plus possible). Pour l’Unsa Fonction publique, le décret doit être un « socle commun plancher du droit à autorisation d’absence ».
Comparaison public-privé
Avant de comparer les autorisations spéciales d’absence à leurs équivalents pour évènements familiaux dans le privé, il faut préciser que les deux régimes ont des points communs : ce sont des absences rémunérées qui ne se déduisent pas des congés payés, et qui sont ouverts sans condition d’ancienneté.
Par contre, là où il y a une différence notable, c’est que le nouveau décret dresse une liste limitative qui va théoriquement empêcher des négociations à l’échelon local, alors que les conventions collectives peuvent prévoir des durées plus favorables.
| Évènement familial | Fonction Publique (ASA) | Secteur Privé (Code du travail) | Commentaires |
|---|---|---|---|
| Mariage ou PACS du salarié | 5 jours (de droit avec le nouveau décret) | 4 jours | FP plus favorable (concession récente du gouvernement) |
| Mariage d’un enfant | Généralement 1 à 2 jours (selon textes actuels) | 1 jour | Souvent plus favorable dans la FP |
| Naissance ou arrivée d’un enfant (adoption) | 3 jours (naissance) + ASA spécifiques adoption (5 jours pour procédure d’agrément) | 3 jours (naissance ou adoption) | Similaire, avec un petit avantage FP sur l’adoption |
| Décès du conjoint / concubin / PACS | En cours d’amélioration (vers 5 jours de droit ?) | 3 jours | FP en train de devenir plus favorable |
| Décès d’un enfant | Au moins 5 jours (souvent plus dans la pratique) | 12 jours (14 jours dans certains cas : enfant < 25 ans, ou enfant parent, ou personne < 25 ans à charge) | Privé nettement plus favorable |
| Décès des parents, beaux-parents, frère/sœur | Variable par versant (souvent 3 à 5 jours) | 3 jours | Généralement proche ou légèrement plus favorable en FP |
| Garde / maladie d’un enfant | Actuellement souvent 6 jours/an jusqu’à 16 ans (par famille). Le décret visait à réduire (6 jours jusqu’à 11 ans, 3 jours jusqu’à 16 ans), mais le gouvernement a largement renoncé aux restrictions les plus dures après mobilisation syndicale. | 3 jours/an non rémunérés (jusqu’à 16 ans). Peut être porté à 5 jours dans certains cas (enfant < 1 an ou ≥ 3 enfants). Beaucoup de conventions collectives prévoient des jours rémunérés supplémentaires. | FP généralement beaucoup plus favorable |
| Examens médicaux grossesse / PMA | ASA de droit (alignement récent sur le privé) | Autorisations d’absence (rémunérées) | Alignement progressif |
| Autres motifs (déménagement, rentrée scolaire, etc.) | ASA souvent possibles (discrétionnaires ou réglementaires) | Très variable selon convention collective | FP plus encadrée, mais parfois plus large |
Certaines autorisations dépendent grandement de la convention collective appliquée :
1. Convention collective nationale de la métallurgie (très répandue) : Mariage/PACS du salarié : 1 semaine (7 jours calendaires) ; Décès du conjoint : 5 jours ; Mariage d’un enfant : 2 jours ; souvent des jours sont prévus pour d’autres évènements familiaux.
2. Convention collective des Banques : Mariage/PACS : souvent 5 jours ou plus ; meilleure prise en compte des évènements familiaux avec des jours supplémentaires dans de nombreux accords d’entreprise ;
3. Convention collective des Industries chimiques : Durées améliorées pour décès du conjoint et mariage.
4. Syntec / Bureaux d’études / Numérique : Fréquemment 1 à 2 jours supplémentaires pour mariage ; jours pour enfant malade souvent rémunérés et plus nombreux ; ajout de motifs comme le décès d’un grand-parent dans certains accords d’entreprise.
Estimation du coût des ASA
En 2024, l’IGF a consacré une revue de dépenses à la réduction des absences dans la fonction publique qui se penche sur la question des autorisations spéciales d’absence. L’IGF estime le coût global des ASA dans les trois versants de la fonction publique à environ 5 millions de jours, soit l’équivalent de 23 000 ETP pour un coût employeur total de 1,1 milliard d’euros par an (rémunération des jours d’absence).
Répartition par versant (estimation 2022-2023) :
| Versant | Jours ASA par an | Équivalent ETP | Coût employeur approximatif |
| Fonction Publique d’État (FPE) | 2,2 millions | 10 000 | 520 millions € |
| Fonction Publique Territoriale (FPT) | 1,7 million | 8 000 | 330 millions € |
| Fonction Publique Hospitalière (FPH | 1,1 million | 5 000 | 240 millions € |
| Total | 5 millions | 23 000 | 1,1 milliard € |
Selon l’IGF, un alignement sur le privé pourrait générer un gain de 310 000 jours par an, soit une économie de 67 millions d’€. Néanmoins, les concessions récentes faites par le gouvernement risquent de faire chuter les économies attendues (de l’ordre de 20 à 40 millions d’euros par an).
Conclusion
À la veille des élections présidentielles, certains partis politiques réclament une remise en cause de la loi de 2019 de transformation de la fonction publique, coupable selon ses détracteurs d’avoir conduit à une contractualisation massive dans la fonction publique, réclamant d’ailleurs des plans de titularisation. Au nom de la lutte contre la contractualisation, il s’agirait de refaire du statut la norme au sein des 3 fonctions publiques. Pour la Fondation IFRAP, on ne peut pas en même temps vouloir mettre fin au contrat au profit d’un statut unique et s’opposer au caractère limitatif du décret. Si des conditions locales plus favorables peuvent être accordées, cela doit se faire dans un cadre librement négocié du contrat. Sinon, les améliorations négociées au niveau local seront toujours le prétexte à un alignement par le haut, aux effets forcément inflationnistes sur les rémunérations.
