Attention, la création d’une protection fonctionnelle pour les comptables publics ne doit pas les déresponsabiliser !
La ministre des Comptes publics Amélie de Montchalin vient-elle d’ouvrir la boîte de Pandore ? En effet, elle semble sensible à l’extension de l’octroi de la protection fonctionnelle aux gestionnaires publics mis en cause dans le cadre de leur nouveau régime de responsabilité financière. Une posture adoptée pour répondre à l’émoi qu’avait suscité une décision du Conseil d’Etat du 29 janvier 2025 qui avait répondu par la négative sur cette question. Il avait en effet rejeté les recours intentés contre une note d’avril 2024 de la Secrétaire générale du Gouvernement Claire Landais par laquelle celle-ci demandait aux ministres de refuser cette protection fonctionnelle aux agents publics poursuivis devant la Cour des comptes au titre de la responsabilité des gestionnaires publics. Le risque : déresponsabiliser les comptables publics, alors même que la réforme récente de leur régime de responsabilité unifiée avec les ordonnateurs devait clarifier leur situation.
Evolution de la responsabilité financière des comptables publics
La responsabilité financière de l’ordonnateur et du comptable public a connu, depuis 2022, une rupture majeure : la suppression de la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics et la création d’un régime juridictionnel unifié de responsabilité des « gestionnaires publics », applicable aux ordonnateurs comme aux comptables, devant les juridictions financières. Ce nouveau régime, en vigueur depuis le 1er janvier 2023, recentre le contrôle juridictionnel sur les fautes graves causant un préjudice financier significatif, dans une logique de responsabilisation globale de tous les acteurs de la chaîne financière.
Avant 2022 : dualisme ordonnateur / comptable
Historiquement, le comptable public était soumis à la RPP, consacrée notamment par l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 et mise en œuvre par le juge des comptes (Cour des comptes, chambres régionales et territoriales). Il s’agissait d’une responsabilité objective : tout déficit, irrégularité de paiement ou non‑recouvrement pouvait entraîner la mise en débet du comptable, indépendamment de la faute, avec la possibilité de décharge ou de remise gracieuse par l’exécutif.
L’ordonnateur, en revanche, n’était pas justiciable de ce régime : ses manquements financiers les plus graves relevaient de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), qui sanctionnait les infractions aux règles de finances publiques commises par les ordonnateurs et certains autres agents. Ce dualisme traduisait la séparation organique et fonctionnelle ordonnateur/comptable, pierre angulaire du droit financier public français, avec un contrôle juridictionnel centré sur les comptables et un contrôle plus ciblé sur certains comportements des ordonnateurs.
La réforme de 2022 : un régime unifié des gestionnaires publics
L’article 168 de la loi de finances pour 2022 a habilité le gouvernement à réformer en profondeur ces régimes pour instaurer un système unifié de responsabilité des gestionnaires publics. L’ordonnance n° 2022‑408 du 23 mars 2022 met ainsi fin à la RPP des comptables publics et crée un régime unique de responsabilité financière applicable à tous les gestionnaires, qu’ils soient comptables ou ordonnateurs.
Ce régime est de nature répressive et ne vise plus à sanctionner automatiquement toute irrégularité mais uniquement les fautes graves portant atteinte aux règles d’exécution des recettes, des dépenses ou de gestion des biens publics et ayant causé un préjudice financier significatif. Le champ couvre les fonctionnaires et agents civils et militaires, les membres de cabinets et les gestionnaires des organismes soumis au contrôle des juridictions financières, à l’exclusion des ministres et élus (sauf gestion de fait), qui restent soumis à d’autres formes de responsabilité.
Nouvelle organisation juridictionnelle financière
La réforme a parallèlement restructuré le paysage juridictionnel : la CDBF est supprimée et sa compétence est transférée à une chambre du contentieux de la Cour des comptes, compétente en premier ressort pour juger la responsabilité financière des gestionnaires publics. Les chambres régionales et territoriales des comptes n’exercent plus de mission juridictionnelle autonome en matière de responsabilité personnelle des comptables, ce qui met fin à l’ancien contentieux de la RPP devant ces juridictions.
Les principes directeurs du nouveau régime, tels que présentés par le ministère chargé du budget et la Cour des comptes, sont :
limiter l’office du juge aux cas de gravité avérée,
sanctionner l’auteur effectif de la faute (ordonnateur ou comptable),
rappeler la responsabilité managériale de l’employeur public
maintenir le principe de séparation ordonnateur/comptable tout en l’adaptant à une conception plus fonctionnelle.
Cette évolution s’inscrit dans un programme plus large de modernisation des juridictions financières et de responsabilisation des gestionnaires publics à horizon 2025.
Effets sur les rôles de l’ordonnateur et du comptable
Pour l’ordonnateur, la réforme met fin à une forme d’asymétrie : il devient pleinement justiciable du même régime juridictionnel que le comptable pour ses fautes graves en matière financière, dans un cadre procédural unifié devant la Cour des comptes. Globalement, la responsabilité financière glisse d’une logique d’« assurance objective » pesant quasi exclusivement sur le comptable vers une logique de responsabilité personnelle pour faute grave de tout gestionnaire public, dans le respect de l’ordre public financier et sous le contrôle rationalisé des juridictions financières.
Pour le comptable, la disparition de la RPP supprime le risque systématique de mise en débet mais ne le soustrait pas au contrôle juridictionnel : il peut désormais être sanctionné au même titre qu’un ordonnateur en cas de faute grave ayant causé un préjudice financier significatif. La réforme réaffirme toutefois la possibilité, pour le comptable, de signaler à l’ordonnateur des opérations susceptibles de relever du nouveau régime et consacre dans la loi le mécanisme de la réquisition, déjà prévu par le décret GBCP.
Les principales critiques de l’ordonnance n° 2022‑408 du 23 mars 2022 Les critiques portent surtout sur le risque d’un régime à la fois trop répressif pour certains gestionnaires (climat anxiogène) et trop peu opérant pour d’autres (champ étroit, seuils élevés), avec en toile de fond la crainte d’un affaiblissement de la qualité comptable et d’une responsabilisation mal ciblée. Elles visent aussi la complexité du dispositif, le caractère encore incertain de la jurisprudence et déjà l’absence de garanties jugées suffisantes (notamment en matière de protection fonctionnelle[1]) pour sécuriser les agents. Plusieurs acteurs dénoncent la substitution d’un contrôle exhaustif a priori (RPP) par un contrôle répressif a posteriori, vu comme susceptible de fragiliser la qualité comptable (risque de paiements non dus, surfacturations, moindre rigueur sur la régularité formelle). La concentration sur la « faute grave » et sur un « préjudice financier significatif » est perçue comme pouvant laisser hors champ des comportements fautifs importants mais en‑deçà des seuils, ou difficilement qualifiables juridiquement, ce qui affaiblirait l’exemplarité du droit financier répressif. Le caractère unifié du régime (ordonnateurs et comptables jugés devant la même chambre) suscite des réserves : certains élus redoutent une dilution de la responsabilité spécifique du comptable et une forme de « responsabilité partagée » où chacun pourrait se renvoyer la faute. D’autres au contraire considèrent que la réforme demeure trop centrée sur les gestionnaires de terrain, alors que la responsabilité politique et managériale des plus hauts niveaux décisionnels reste en marge du dispositif juridictionnel. Les gestionnaires pointent un environnement jugé anxiogène : manque de pédagogie, appréhension des premières décisions de la chambre du contentieux, sentiment de ne pas disposer d’un accompagnement juridique suffisant, surtout en l’absence, à ce stade, de droit à la protection fonctionnelle devant la Cour des comptes. La technicité des dix infractions et des notions de « faute grave » et de « préjudice significatif » est aussi critiquée, car elle rend le risque difficilement lisible pour des agents non spécialistes du contentieux financier. Enfin, certaines analyses soulignent la complexité du paysage institutionnel issu de l’ordonnance (chambre du contentieux, Cour d’appel financière, cassation au Conseil d’État), jugée peu lisible pour les gestionnaires, et le risque que la lourdeur des procédures ou les seuils de gravité conduisent à un contentieux rare, donc à une responsabilisation incomplète. Plusieurs organisations professionnelles appellent ainsi à des ajustements : clarification des critères de faute, meilleure articulation avec les contrôles internes et budgétaires, et encadrement renforcé de la protection et de l’accompagnement des agents. |
L’émoi suscité par le refus de protection fonctionnelle aux comptables publics
C’est dans ce contexte tendu que le Conseil d’Etat dans une décision du 29 janvier 2025[2], a tranché en faveur de l’absence d’octroi du bénéfice de la protection fonctionnelle aux comptables publics poursuivis devant les juridictions financières, en l’absence de base textuelle explicite.
Qu’est-ce que la protection fonctionnelle ? La protection fonctionnelle est l’obligation faite à l’administration de protéger l’agent public lorsqu’il est mis en cause à raison de faits liés à l’exercice de ses fonctions, contre les attaques ou poursuites injustifiées, les menaces, injures, diffamations, ou encore les dommages subis du fait de tiers. Elle se traduit classiquement par la prise en charge des frais de défense (honoraires d’avocat, frais d’instance), un accompagnement juridique et humain, et, le cas échéant, l’indemnisation de certains préjudices, à condition que l’agent n’ait pas commis de faute personnelle détachable du service. Sur le plan juridique, elle est aujourd’hui encadrée par le Code général de la fonction publique et par la jurisprudence, et son octroi est subordonné à une décision de l’administration, contrôlée par le juge administratif, qui vérifie le lien avec le service et l’absence de faute détachable. Ses enjeux sont doubles : protéger les agents pour qu’ils n’hésitent pas à exercer leurs missions parfois sensibles, et préserver simultanément la possibilité de les sanctionner lorsqu’ils franchissent les limites de la fonction. |
En effet la question de droit était simple, il s’agissait de savoir si « la circonstance qu’un agent soit poursuivi devant la Cour des comptes [fait-elle] obstacle à la reconnaissance d’une faute de service ? » En effet la protection fonctionnelle n’est normalement accordée que dans l’hypothèse où la faute n’est pas considérée comme détachable de ses fonctions. Donc n’est pas personnelle[3]. Sur ce point, Louis Gautier Procureur général près la Cour des comptes pouvait affirmer que « Faire prendre en charge, au nom de la protection fonctionnelle, sur fonds publics, les frais de défense d’un responsable mis en cause pour mésusage des deniers publics ne relève pas de l’évidence. »
Une position qui avait d’ailleurs été publiée officiellement par une note du SGG signée en avril 2024 par sa secrétaire générale Claire Landais[4] qui précisait que « l’hypothèse de la protection en matière civile, qui prévoit que la collectivité publique garantit les condamnations civiles prononcées par une juridiction judiciaire à l’encontre de son agent pour une faute commise dans l’exercice de ses fonctions, à condition qu’aucune faute personnelle ne lui soit imputable, peut d’emblée être écartée. » Dans la mesure où la Chambre du contentieux de la Cour des comptes et la Cour d’appel financière sont des juridictions administratives spécialisées. « Elles ne constituent pas non plus des juridictions pénales en droit interne ». Enfin les poursuites intentées par ces juridictions ne peuvent pas être considérées comme des « attaques » envers les personnels poursuivis ou leurs services. En conséquence « Doit être légalement refusée au motif que ce cas de figure n’est pas prévu par les dispositions légales en vigueur ni couvert par le principe général du droit reconnu par le Conseil d’Etat » et ce, « sans même avoir à s’interroger sur l’existence ou non d’une faute personnelle de l’agent mis en cause. [5]»
Le Conseil d’Etat valide cette analyse en rejetant les recours contre la circulaire du SGG en précisant que certes, il est « toujours loisible » à l’administration d’apporter son « soutien » à ses agents publics mis en cause devant la Cour des comptes, « notamment par un appui juridique, technique et humain », « dans les cas où la défense de l’agent mis en cause rejoint l’intérêt du service lui-même.[6] » Mais il ne peut pas y avoir d’automaticité au recours à la protection fonctionnelle de la collectivité publique.
Dans le contexte du nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics, le Conseil d’État ayant jugé que les textes actuels n’ouvraient pas droit à la protection fonctionnelle pour les agents attraits devant la Cour des comptes, a suscité une forte incompréhension chez les gestionnaires publics. En effet de nombreux points en dehors même de la question de la protection fonctionnelle ne sont pas réglés :
L’attitude de la Cour des comptes de réduire les cas d’exonérations de responsabilité des agents devrait les inciter à se retourner à l’encontre de leurs employeurs publics, ce qui pose la question de l’existence d’une action récursoire, dans la mesure où les amendes éventuellement prononcées n’ont pas de caractère pénal, ni un caractère disciplinaire.
La question de l’assurance du risque, dans la mesure où le nouveau mécanisme de la responsabilité des gestionnaires publics est un régime répressif qui conduit le juge à prononcer des amendes « qui ne sont donc, en principe, pas assurables. »
Une réforme par voie législative qui renforcerait très nettement la sécurité juridique et matérielle des comptables publics
La proposition de la ministre des Comptes publics Amélie de Montchalin a indiqué son intention de soutenir une « disposition législative » permettant d’étendre la protection fonctionnelle aux personnes mises en cause devant la Cour des comptes[7], sauf en cas de faute détachable du service, dans le cadre de conditions générales de droit commun.
Pour le comptable public, les avantages seraient substantiels :
Sécurité juridique accrue : prise en charge des frais de défense dans un contentieux technique et potentiellement lourd, alors même que le nouveau régime abandonne la logique objective de la RPP au profit d’une appréciation de la faute grave, ce qui suppose souvent une défense qualifiée.
Effet psychologique et managérial : diminution de la peur du contentieux financier et reconnaissance par l’employeur de la légitimité des risques inhérents à la fonction, ce qui peut faciliter la prise de décision et attirer/maintenir des profils qualifiés sur des postes sensibles.
Les risques sont toutefois réels :
Risque de glissement vers une protection quasi automatique, où la prise en charge systématique des frais, y compris dans des situations proches de la faute grave, réduirait la portée dissuasive de la menace de sanction financière.
Déplacement de la contrainte : si le comptable sait que ses frais de défense seront pris en charge par l’administration, la dimension personnelle et responsabilisante de la procédure pourrait se diluer au profit d’une logique d’assurance publique, surtout si l’administration ne distingue pas clairement les cas de comportements manifestement fautifs.
Mais un risque de dérive possible vers une « irresponsabilité pratique » ?
En théorie, l’extension de la protection fonctionnelle n’emporte pas effacement de la responsabilité financière : la Cour des comptes conserverait son pouvoir de constater la faute grave et de prononcer des sanctions pécuniaires, la protection ne jouant que sur la prise en charge des frais de défense et des préjudices subis par l’agent. Le garde‑fou central réside dans l’exclusion de la protection en cas de faute personnelle détachable du service, ainsi que dans le pouvoir d’appréciation de l’administration, susceptible d’être contrôlé par le juge administratif.
En pratique, la dérive vers une forme d’irresponsabilité pourrait néanmoins se profiler si plusieurs conditions se cumulent :
Une interprétation très large du champ du service par les administrations, conduisant à accorder la protection même en présence de comportements limites, au nom du soutien aux « gestionnaires exposés » (ce que nous avons déjà souligné plus haut dans les critiques faites à l’ordonnance de 2022).
Une absence de doctrine claire distinguant, dans le champ financier, les fautes lourdes ou manifestement contraires aux règles fondamentales de la gestion publique, qui devraient en principe rester exclues de la protection.
Une culture managériale de « solidarité automatique » qui s’accommoderait mal du caractère répressif et exemplaire du nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics (ce que l’on voit déjà poindre avec la faculté discrétionnaire laissée à l’administration de soutenir ses agents poursuivis et à fortiori dans les cas ou « la défense de l’agent rejoint l’intérêt du service »… ce qui est beaucoup plus vague que la seule faute personnelle détachable… puisque la référence n’est plus objective mais subjective (des effets réputationnels pourraient être associés).
Pour éviter cette dérive, plusieurs précautions normatives et pratiques seraient nécessaires :
S’abstenir de légiférer sur une extension de la protection fonctionnelle des comptables publics devant les juridictions financières, dans la mesure où précisément le régime de responsabilité retenu quitte celui de la simple responsabilité objective, pour celui d’une répression des fautes graves à caractère personnel.
Si cela en revanche s’avérait trop coûteux politiquement des clarifications explicites devraient être adoptées par le législateur et l’exécutif afin de limiter les risques :
Encadrer dans la loi ou par circulaire interministérielle la notion de faute détachable du service dans le champ financier, en donnant des exemples positifs et négatifs (erreur de jugement dans un contexte complexe versus montage frauduleux, détournement, dissimulation délibérée, etc.).
Rappeler que la protection fonctionnelle n’a pas vocation à couvrir les conséquences pécuniaires de la sanction financière elle‑même, mais uniquement les frais de défense et préjudices subis, afin d’éviter tout contournement de la finalité du nouveau régime unifié. Ce qu’avait déjà souligné la Cour des comptes[8].
Articuler clairement, dans la doctrine des juridictions financières comme dans celle des directions des ressources humaines, la complémentarité entre une responsabilité juridictionnelle effective (faute grave, préjudice significatif) et une protection fonctionnelle ciblée sur les situations non fautives ou limites.
[1] https://franceurbaine.org/actualites/responsabilite-financiere-des-gestionnaires-publics-et-protection-fonctionnelle-de-lurgence-de-legiferer/
[2] https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2025-01-29/497840
[3] https://www.lagazettedescommunes.com/914471/responsabilite-financiere-des-agents-bilan-et-perspectives/?abo=1
[4] Note SGG N°360/24/SG du 2 avril 2024 relative au nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics et la protection fonctionnelle.
[5] https://acteurspublics.fr/articles/les-agents-publics-poursuivis-devant-la-cour-des-comptes-nont-pas-droit-a-la-protection-fonctionnelle/
[6] C’est toute l’ambiguité de la notion de faute détachable du service. Il est en effet admis en jurisprudence depuis l’arrêt Thépaz (TC, 14 janvier 1935), que la faute de l’agent constitutive d’un crime ou d’un délit « n’est pas nécessairement une faute personnelle mais peut être, le cas échéant, une faute de service. »
[7] https://acteurspublics.fr/articles/les-agents-mis-en-cause-devant-la-cour-des-comptes-pourraient-bientot-beneficier-de-la-protection-fonctionnelle/
[8] https://www.ccomptes.fr/fr/contentieux/regime-responsabilite-gestio
