Emplois dans les collectivités territoriales : +18.100 agents en 2023
Alors que l’ensemble de la fonction publique a vu le nombre de ses agents augmenter de +61.900 en 2023 selon l’enquête SIASP de l’INSEE, la DGCL dans son Bulletin d’information statistique (BIS 197) montre que la contribution des agents territoriaux à cette croissance globale est de +18.100 sur un an soit 29%. Une croissance désormais estimée comme continue depuis 2020 en tenant compte des changements méthodologiques intervenus entre 2021 et 2022. L’étude permet également de mettre en valeur l’importance désormais centrale des contractuels, mais aussi leur très forte titularisation (37.600 entre 2022 et 2023) – mettant en exergue que la fonction publique de droit commun ne se pense toujours pas comme duale – mais statutaire. Malgré cela le nombre de statutaires décroit inexorablement de -48.000 en 8 ans. Les intercommunalités, les départements et régions ainsi que les entités émargeant sur leurs budgets annexes sont les principaux recruteurs.
Une croissance continue de l’emploi territorial +73.600 agents entre 2020 et 2023 :
Sur deux ans, l’emploi territorial est stable par rapport à l’ensemble de la Fonction publique, soit 34,6%, mais en hausse en 2023 par rapport à 2022 de +0,9%. L’INSEE livre une évolution de +18,600 effectifs physiques sur emplois principaux y compris les contrats aidés, tandis que la DGCL propose +18.100 agents. Il s’agit cependant d’une livraison primitive... qui pourrait être affinée en cours d’années dans des publications ultérieures.
En effet, si l’on retient les données livrées avec la même base par la DGCL et si l’on se convertit (voir encadré) aux nouveaux critères méthodologiques pour 2022. L’année 2022 ne présente plus un repli de -0,2% par rapport à 2021, mais au contraire une croissance des effectifs substantielle de +1,7% (+34.191 agents).
Des changements méthodologiques liés à l’exploitation de la DSN
L’INSEE[1] « du fait de la bascule de la quasi-totalité des employeurs de la fonction publique vers la DSN », le poste principal d’un agent au 31 décembre est désormais déterminé parmi les postes actifs non annexes occupés au 31 décembre à la fois dans le secteur public et dans le secteur privé. Le départage qui en 2022 a concerné 30.500 agents dans cette situation (classement dans deux postes dans chaque secteur) est réalisé en fonction du plus rémunérateur. Si c’est celui de la FP, l’agent est classé dans la FP, s’il l’est moins il est déclassé. Mais comme l’indique à son tour la DGCL un an plus tard, « en raison d’une plus grande prise en compte des éléments de rémunération déclarée en retard en N+1, 37.800 postes de la FPT, très majoritairement contractuels (92%) sont désormais comptabilisés dans les effectifs au 31 décembre 2022 (…). Les données du millésime 2022 ont donc été recalculées afin de présenter des évolutions annuelles homogènes entre les millésimes 2022 et 2023. » |
Cette croissance continue des effectifs en tentant compte des nouveaux critères méthodologiques s’observe depuis 2020. Antérieurement entre 2015 et 2018, la baisse des dotations aux collectivités de 11 milliards d’euros par François Hollande avait permis de faire baisser les effectifs locaux de -27.722 agents cumulés en 3 ans. La variable explicative principale avait été la suppression de contrats aidés et un solde démographique négatif des titulaires.
Entre 2018 et 2019, l’aménagement des rythmes scolaires oblige à une augmentation sensible des emplois territoriaux périscolaires. Les contrats aidés baissent toujours, mais cette baisse est plus que compensée par le recrutement de contractuels. Désormais la hausse des effectifs à compter de la crise sanitaire de 2020 est soutenue quasi exclusivement par le dynamisme de l’embauche des emplois contractuels. 2021 apparaissant en rebond par rapport à 2020 où l’activité réduite avait contribué à une baisse de l’emploi local (-8.172 agents par rapport à 2019).
Le changement périmétrique a été calculé par la DGCL dès le millésime 2021 afin de pouvoir le comparer avec les exercices ultérieurs[2] (avec la nouvelle méthodologie statistique de 2022). Au total et depuis 3 ans, les effectifs territoriaux y compris contrats aidés se sont appréciés de +73.618 agents, dont +18.089 agents en 2023 (24,6% de la hausse). Cette augmentation des effectifs est désormais exclusivement la résultante du dynamisme de l’emploi contractuel (+30.000 environ sur l’année).
L’inexorable baisse du nombre de fonctionnaires titulaires depuis 2015 : -48.046 agents :
Le bilan entrée/sortie/changement de statut permet de mieux comprendre les aspects cinétiques en cours.
Les entrées de contractuel ont augmenté de 71% en 8 ans, quand celles des agents statutaires baisse de 1%. Entre 2022 et 2023, les entrées de contractuels représentent 87% des entrées dans la FPT contre 8 points de moins entre 2015 et 2016 (79%). S’agissant des sorties de la FPT, les contractuels en représentent 58% entre 2022 et 2023 contre 54,1% en 2015-2016, soit une augmentation de 4 points sur la période. Enfin, on peut constater que les sorties (tous emplois) ont augmenté sur la période de 33% contre 55,6% pour les entrées. En 2023, ce solde entrées-sorties est positif et représente +12.204 agents.
Mais il n’est pas le seul dans la mesure où des changements de statut viennent également soutenir les effectifs de la fonction publique territoriale. Ils sont négatifs pour les contractuels (-37.625 entre 2022 et 2023) dans la mesure où ces derniers sont « titularisés »… c’est-à-dire acquièrent par concours interne ou autres mesures de validation la qualité de fonctionnaires territoriaux titulaires. Symétriquement, le nombre de fonctionnaires territoriaux croît par changement de statut à hauteur de +45.642. Il en résulte un solde positif lié aux changements de statut de +8.017 agents entre 2022 et 2023[3].
Le montant positif des changements de statut venant « gonfler » les effectifs de la FPT comprend non seulement l’arrivée de nouveaux titulaires ex-contractuels, mais aussi d’autres profils – fonctionnaires d’autres versants de la fonction publique – vacataires ou autres emplois par concours interne, etc. On constate cependant qu’en cumulés sur la période, le nombre de titulaires baisse de près de 48.046 agents – les titularisations ne suffisent désormais plus à renouveler complètement les effectifs « sortants » de la FPT sous statut.
Source : DGCL, exploitation des données SIASP, Fondation iFRAP, juin 2025.
Des emplois majoritairement créés dans les organismes intercommunaux, départementaux et les budgets annexes :
La DGCL fournit ensuite une présentation détaillée avec et sans contrats aidés de la répartition des effectifs par type d’employeurs territoriaux[4].
On constate en particulier qu’en niveau les emplois baissent entre 2022 et 2023 globalement (-300 agents), même si cette baisse est moins forte que celle survenue voilà un an (-12.500 agents). En revanche les organismes intercommunaux voient globalement leurs effectifs augmenter de +2,5% (+9.800 agents), portés par les EPCI à fiscalité propre (+8.500) et les syndicats mixtes (+1.300). Les départements voient également leurs effectifs augmenter (petite enfance, médico-social etc.) soit +5.200 agents, ainsi que les SDIS (services départementaux d’incendie et de secours) avec +800 agents. Les régions augmentent également leurs effectifs de +1.500 agents, suivis par la catégorie Autres : c’est-à-dire les établissements publics administratifs locaux et budgets annexes (+1.100 agents).
Des augmentations d’effectifs portées par les filières administratives, d’animation et techniques :
Si l’on regarde maintenant sans exhaustivité (les résultats sont encore provisoires) les filières dont les emplois augmentent le plus entre 2022 et 2023, nous constatons qu’arrivent en tête en niveau : la filière administrative avec +7.100 agents, suivie par la filière animation (+6.200), la filière technique (+3.500) et la filière sociale (+1.400 agents). La marche se ferme avec des recrutements significatifs au sein des polices municipales (+1.100 agents) dans un contexte sécuritaire tendu.
[1] Voir la notice explicative accompagnant la publication des effectifs de la fonction publique en 2022, Informations rapides, n°94, INSEE, 12 avril 2024.
[2] Voir le fichier excel joint, figure 1 sources.
[3] Le total représente donc entre 2022 et 2023 +20.221 agents contractuels et titulaires auxquels il faut retrancher le solde à la baisse de la catégorie « autres » et des emplois aidés, ce qui correspond bien à +18.089 agents.
[4] Les données comparatives cette fois entre 2021 et 2022 sont publiées selon l’ancienne métrique SIASP, tandis que les données comparatives 2022-2023 sont livrées dans la nouvelle.
