Emploi et politiques sociales

Fraudes sociales : un enjeu à 20 milliards d'euros minimum

18 mars 2021 • Manon Meistermann

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La sénatrice Nathalie Goulet, co-auteur avec la députée Carole Grandjean d’un rapport parlementaire sur la fraude sociale, a présenté au Sénat une proposition de loi sur le sujet. Jeudi 11 mars, le Sénat a adopté le texte en première lecture avant d’envoyer la proposition à l’Assemblée nationale… où le gouvernement qui n’est pas à la manœuvre de l’initiative, a déjà indiqué, via Olivier Dussopt, ministre des Comptes publics, que les mesures de lutte contre la fraude sociale posaient « un certain nombre de difficultés ». Le risque est grand que le sujet passe à la trappe alors que les enjeux financiers sont colossaux pour les finances publiques : 20 milliards d’euros minimum. Explications.

Première chose, la problématique de la fraude sociale reste taboue. La notion même de fraude est encore difficile à caractériser pour les organismes de protection sociale : elle englobe la fraude intentionnelle, la simple omission ou encore, l'erreur administrative… mais certaines branches comptent également, la fraude « évitée » dans leurs données ce qui fausse les résultats.

Conséquence, ce sujet, bien que très documenté, fait l’objet d’estimations contradictoires. Si les récents rapports montrent une prise de conscience tardive et des évaluations parcellaires des caisses sociales, il existe de nombreuses zones d’ombre sur son évaluation : un flou d’autant moins acceptable que la France se situe, en Europe, en tête des prestations sociales rapportées au PIB (31,7%) et que le risque de fraude est élevé sur nos 742 milliards de prestations versées.

En octobre 2020, la Fondation iFRAP a souhaité mettre à plat les données et objectiver les estimations de la fraude aux prestations sociales. Impossible pour autant d’additionner les résultats car les montants obtenus se recoupent et les périmètres fluctuent. Néanmoins, ce travail a le mérite de mettre en évidence des lacunes que nos administrations ont encore du mal à regarder en face et nous permet d’estimer la fraude sociale autour de 20 milliards d'euros minimum.

14 milliards d’euros, c’est l’estimation des versements « non dus »

Avant de connaître le montant de la fraude sociale, il faudrait que les administrations soient capables d’évaluer les versements non dus ou « indus ». Par indus, on entend le versement de prestations fait à tort, qui peut être la conséquence de règles législatives qui ont changé, d’une erreur de l’administration en charge du calcul ou du versement, ou encore de déclarations tardives ou inexactes du bénéficiaire. Ces indus se distinguent de la fraude qui, elle, suppose une intention volontaire de tromper. Problème, l’estimation des indus reste approximative : les données sont lacunaires et peu comparables entre branches.

Une estimation des indus pour la branche Famille montre que ceux détectés se situent autour de 2,8 milliards d’euros, mais montent jusqu’à 7,3 milliards d’euros en incluant la totalité des indus évalués, une estimation que seule la branche Famille est capable de faire. Les données permettent notamment de mettre en lumière le delta important qui existe entre détection et estimation : les indus estimés représentent ici 5 fois plus que les indus détectés. La proportion d’indus évalués est même de 29 % pour la prime d’activité ou 16 % pour le RSA.

Systématiquement les données de la branche Famille sont les plus abouties. À titre de comparaison, les indus détectés ne représentent que 0,5 % des prestations de la branche Maladie et c’est encore moins pour la branche Vieillesse (0,08 % sur les prestations totales mais 1,9 % uniquement sur les minimas sociaux).

En appliquant le taux de la branche Famille, soit 5 fois plus d’indus évalués que d’indus détectés, on aboutit à près de 13,6 milliards d’euros de versements indus potentiels, sur ces 3 branches de la Sécurité sociale, soit un périmètre équivalent à 50 % des dépenses de prestations sociales.

Un risque à 10 milliards d'euros sur les prestations non contributives

Au cœur des indus, on trouve la fraude véritablement intentionnelle. D’après l’Assemblée nationale, nos administrations n’en ont détecté que 634,7 millions d’euros en 2019 pour le régime général et le régime agricole. Selon les données de la Cour des comptes, la branche Famille est encore une fois la plus efficace avec 310 millions d’euros de fraudes détectées en 2019 (120 millions en 2014).

En tête de la fraude estimée, on trouve le RSA avec 10,1 % de versements suspects ce qui représente une fraude de 1 milliard d’euros. Au total, RSA, prime d’activité et aides au logement représentent 78 % de la fraude estimée par la branche. S’il existe beaucoup de lacunes au niveau de la fraude aux prestations, il est néanmoins possible d’en tirer des conclusions.

Déjà, toutes les estimations sont sous-évaluées car en cinq ans, les capacités de détection de la fraude ont plus que doublé au niveau de la branche Famille, passant de 120 à 310 millions d’euros. Si la branche est capable de détecter que 0,44 % des versements effectués relèvent de la fraude, que 3,2 % des versements sont estimés frauduleux et que jusqu’à 8,1 % des versements sont potentiellement non dus, cela signifie qu’il existe une marge de manœuvre pour lutter contre les versements suspects et améliorer la qualité des prestations. L’écart démontre bien que les données des administrations sur le sujet sont sous-exploitées.

Enfin, il faut souligner que les minimas sociaux concentrent le principal de la fraude puisque 78 % de la fraude estimée par la Cnaf concernent 3 minimas sociaux : le RSA, la prime d’activité et les aides au logement, pour une fraude estimée autour de 1,8 milliard d’euros sur une enveloppe globale de 34,4 milliards d’euros. Or, on compte plus de 60 aides non contributives de ce même profil pour une enveloppe totale de 125 milliards d’euros. Le taux de fraude estimée sur le RSA, la prime d’activité et les aides au logement tourne autour de 5,8 %.

Si on applique ce taux à toutes les aides non contributives, on trouve une fraude potentielle de 7,28 milliards d’euros… Considérons maintenant le taux d’indus estimé au sein de la branche Famille, il est de 8,1 % avec une concentration, une nouvelle fois, sur le RSA, la prime d’activité et les aides au logement. Si on applique ce taux à l’ensemble des aides non contributives, on trouve 10,1 milliards d’euros de versements potentiellement non dus.

Fraude potentielle de 2 à 2,7 milliards d'euros sur les numéros de Sécurité sociale…

Durant l’été 2019, le sénateur UDI, Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur de la commission des Affaires sociales, estimait dans son rapport préliminaire la fraude entre 290 millions et 1,1 milliard d’euros « en appliquant aux dossiers indéterminés le même taux d’anomalies critiques que celui constaté sur les autres dossiers ».

Pour faire simple, 2 000 dossiers du Sandia, l'organisme en charge de l'inscription à la Sécurité sociale des étrangers arrivés en France, avaient été étudiés et 3 % contenaient une anomalie critique : un taux rapporté aux 17 millions de dossiers de bénéficiaires de la Sécurité sociale nés à l'étranger. Une estimation revue à la baisse par la suite pour n’atteindre plus que 140 millions d’euros. Soit, en moyenne, 900 euros par bénéficiaire fraudeur.

Sauf que les chiffres n'avaient pas fini de bouger car le directeur de la Sécurité sociale, Franck Von Lennep, expliquait en commission le 30 juin 2020 que son administration estimait à 2,4 millions de NIR actifs en trop.

Un chiffre que les rapporteurs de l’Assemblée nationale (commission d'enquête) considère comme sous-estimé. Ils évoquent plutôt un surnombre de 3 millions d’assurés qui ne rempliraient pas les conditions d’activité ou de résidence stable en France. Soit une fraude potentielle oscillant entre 2 et 2,7 milliards d’euros.

… et de 5,8 milliards d'euros sur les cartes Vitales "fantômes"

À cela s’ajoute l’imbroglio autour des cartes Vitale fantômes. En novembre 2019, le rapport parlementaire de Nathalie Goulet et Carole Grandjean dénombrait 5,2 millions de cartes en trop. Cela, en partant du principe que toute la population des plus de 16 ans en possédait une. Si l’on parle de la population des plus de 12 ans, le surnombre s’établissait à 1,9 million.

En février 2020, Mathilde Lignot-Leloup, l’ex-directrice de la Sécurité sociale, dénombrait 2,6 millions de cartes Vitale en trop en incluant les 12 à 16 ans comme porteurs d’une carte Vitale. Sauf que son administration l’a corrigée deux jours plus tard et expliquait que le problème du surnombre des cartes ne touchait pas le régime général mais surtout l’ex-RSI (244 000 cas), le régime militaire (70 000 cas), le régime des mines (56 000 cas) mais aussi l’Assemblée nationale et le Sénat (198 et 708 cas respectivement) pour un total de 609 000 cartes surnuméraires en 201 917.

Puis en juin 2020, Nicolas Revel, ex-directeur de la Cnam, parle de seulement 153 000 cartes Vitale valides en excédent. Evidemment, l’instabilité des chiffres interroge, d’autant plus qu’il a été mis en évidence que la Sécurité sociale n’est pas capable de donner le nombre de cartes Vitale « actives » par année de naissance du titulaire, ni le nombre de cartes Vitale « actives » actuellement en circulation attribuées aux personnes nées à l’étranger.

Évidemment, avoir plus de cartes Vitale en circulation n’équivaut pas à un surcoût des prestations remboursées mais, si l’on accepte l’estimation privilégiée par le Parlement de 1,8 million de cartes Vitale en trop, cela veut dire que la fraude potentielle s’élève à 5,8 milliards d’euros. Cela sur la base de 43,3 millions de cartes Vitale en circulation pour 140 milliards de dépenses remboursées dans le régime général aboutissant à une dépense moyenne par carte Vitale de 3 233,26 euros.

Fraude aux cotisations sociales : une fourchette qui oscille entre 7 et 25 milliards d'euros

En 2014, la Cour des comptes s’est penchée sur la question du travail dissimulé pour estimer le montant de la fraude aux cotisations sociales et des erreurs honnêtes. Le rapport concluait qu’en 2012, la fraude aux cotisations de Sécurité sociale et de la CSG-CRDS tournait entre 16,8 et 20,8 milliards d’euros. De quel type de fraude parlons-nous ? Des employeurs qui ne déclarent pas leurs employés – ou pas en totalité –, qui ne déclarent pas le total des heures travaillées. L’initiative de la fraude peut être celle de l’employeur, comme de l’employé qui ne souhaite pas être déclaré auprès des administrations pour des raisons diverses, par exemple s’il n’a pas de titre de séjour, pas de permis de travail ou pas de papiers du tout. Elle peut inclure de la fraude documentaire évidemment, ce type de fraude inclut la fraude au détachement qui s’organise via deux sortes de fraudes aux cotisations sociales : le recours abusif au détachement et le détachement fictif.

En mai 2019, la fraude aux cotisations sociales était estimée par l’Acoss (Agence centrale des organismes de Sécurité sociale). Mais cette fois, l’estimation est beaucoup plus basse : entre 3,2 et 5,7 milliards d’euros pour le champ des Urssaf. Sauf que, d’après une note confidentielle de l’ACOSS (présentée dans Les Echos en juillet 2019) : les Urssaf estiment entre 6,8 et 8,4 milliards d’euros le manque à gagner lié au travail dissimulé. Leur estimation du taux de fraude est entre 2 et 3 % des cotisations totales pour une fraude potentielle d’environ 7,6 milliards d’euros.

Dans son rapport sur la fraude sociale de 2020, la Cour des comptes est revenue sur cette estimation et a jugé qu’elle « minorait l’ampleur de la fraude. Le montant de la fraude aux cotisations sociales se situerait a priori entre 7 et 25 milliards d’euros, selon le périmètre et la méthode d’évaluation retenus ».

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