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Emploi et politiques sociales

Construction de prisons : à quand une loi d'exception ?

La Cour des comptes vient de publier un audit flash en décembre 2025 sur le Plan 15 000 places de prison, à horizon 2027. Et son constat est très dur. En septembre 2025, seulement 5 411 places de prison avaient été livrées, soit 35 % de l’objectif initial. Pire, les coûts se sont envolés, notamment à la suite de l’inflation post-Covid : « estimé à l’origine à 3,9 Md€ par le ministère de la Justice », ce montant a été réévalué à près de 5,7 Md€ en 2025, soit une augmentation de +46 % (+1,8 Md€) par rapport aux prévisions initiales. Ce montant du coût total pluriannuel du programme doit être mis en rapport avec le budget hors pensions de l'administration pénitentiaire soit 4,1 Md€ en 2025. Mais il y a bien pire : les mesures alternatives et courageuses prises ou envisagées par le ministère depuis 2 ans ne suffisent désormais plus pour compenser les retards immobiliers et l’accroissement du stock de la population carcérale. Désormais, cette situation risque ni plus ni moins de prendre en otage la politique pénale elle-même, et de dicter les moyens répressifs mis en place, qui seront nécessairement massivement alternatifs à l’incarcération. Cette situation ne lasse pas d’étonner, étant donné le besoin parallèle de lutter contre toutes les formes de criminalité, le narcotrafic en premier lieu. Il faut donc dès à présent prendre des dispositions législatives d'exception comme pour le chantier de Notre-Dame de Paris ou des J.O. Il faut surtout que les étrangers incarcérés puissent faire l'objet d'une convention carcérale avec leurs pays d'origine pour désengorger les prisons, et l'étendre en tant que possible aux binationaux. 

Depuis 8 ans, une situation carcérale explosive, +22,7 points pour la densité carcérale

Le plan 15 000 places de prison a été annoncé en 2017 avec pour objectif de mettre un terme à la surpopulation carcérale chronique qui sévissait déjà à l’époque. En décembre 2017, la densité carcérale atteignait déjà 118 % au niveau national, mais 142 % pour les maisons d'arrêt (MA) et les quartiers maisons d'arrêt (QMA), hors places pour les mineurs [1].  Lancé en 2018, le plan visait à « porter en 2027 la capacité nette d’accueil des prisons à 75 000 places », et atteindre un objectif d’encellulement individuel à 80 %.

Malheureusement, la croissance de la population carcérale a été telle que le nombre de 75 000 détenus effectivement incarcérés à été dépassé dès novembre 2023 (75 130[2]), alors même que le nombre de places opérationnelles atteignait seulement 60 975 unités (soit une densité carcérale de 123,2 %), et que les MA et QMA hors places pour les mineurs représentaient une densité carcérale de 147,6 %. L’encellulement individuel représentait seulement 39,2 %. 

A la mi-septembre 2025 (date de rédaction du rapport de la Cour), 84 555 individus étaient détenus dans les prisons françaises, pour un nombre de places opérationnelles de 62 685 unités. La densité carcérale moyenne était de 135 %. Début septembre, la densité carcérale des MA/QMA représentait 164,1 %. L’encellulement individuel ne représentait que 35,4 %[3].

Entre décembre 2017 et décembre 2025, la densité carcérale moyenne a augmenté de 17,6 points, de près de 22,7 points dans les MA et QMA s’agissant des courtes peines et des personnes en attente de jugement, tandis que le nombre de places opérationnelles disponibles ne pouvait pas suivre le rythme, avec seulement +7,5 % sur la période.

 

déc-17

déc-25

Evolution %/pt
Nbre de places opérationnelles

59 165

63 613

7,5%

densité carcérale moyenne

118%

135,6%

17,6

densité carcérale MA/QMA

142%

164,7%

22,7

Sources : Ministère de la Justice.

Un programme 15 000 places livré à hauteur de seulement 35 %

Sur les 15 000 places prévues initialement, ce sont seulement 5 411 places qui ont en définitive été livrées en septembre 2025, soit 35 % seulement de l’objectif initial à horizon 2027. « Conjuguée à la difficulté d’établir des projections de la population carcérale à huit ans (…) la complexité à acquérir les emprises foncières de manière rapide et dans le respect des règles applicables aux constructions pénitentiaires a conduit à réviser les implantations prévues ». Pire, le carcan des normes et procédures à respecter (notamment consultatives, et aux recours juridiques à épuiser), mais aussi les aléas frappant les opérations immobilières elles-mêmes « ont imposé un ajustement permanent du plan » expliquant les retards observés. 

En conséquence de quoi « malgré la forte mobilisation des acteurs, le garde des sceaux a reconnu à l’automne 2024 que les objectifs initiaux du plan ne pourraient pas être atteints et a engagé sa réorientation[4] ».

Pourtant tout avait bien commencé : le Plan 15 000 se distinguait par l’accent mis sur la création de nouveaux établissements plutôt que sur la réhabilitation des anciens[5], ce qui devait limiter les effets de « cannibalisation » qu’avaient subis jusqu’à présent les programmes antérieurs. 

La mission d’audit flash a ainsi calculé qu’entre 1988 et 2018 les objectifs initiaux ont en moyenne été atteint à hauteur de 57 %, tandis qu’entre 1988 et 2016 en moyenne 33 300 places ont été livrées dont 28 998 nettes (87 %), le différentiel s’expliquant par des réhabilitations. Ainsi comme le fait remarquer la mission, « chaque plan a comporté des opérations reportées sur le ou les plans suivants, comme l’illustre la rénovation de la prison de la Santé effectuée entre 2006 et 2019 sur la durée de quatre plans différents ». Le plan 15 000 devait créer en réalité 15 471 places nettes supplémentaires, 5 411 places seulement ont été pour le moment livrées[6].

Ainsi que le relève les magistrats financiers, « pour être en mesure d’augmenter le parc carcéral de près de 15 500 places supplémentaires, il était nécessaire de livrer 18 300 places nouvelles » soit un ratio de 118 % par rapport à l’objectif affiché[7],  ou un ratio de 5,4 places nettes ouvertes pour une fermée. A noter déjà que 13 % de ces nouvelles places attendues correspondaient à huit opérations issues de plan antérieurs (soit 2 081 places) à mettre en rapport avec la cinquantaine d’opérations projetées. 

Facteur aggravant pour lutter contre la surpopulation carcérale (mais plutôt favorable à la lutte contre la récidive), le plan prévoyait 2 465 places dans des SAS (structures d’accompagnement à la sortie) dont 1 880 nouvelles places et 585 places réhabilitées, représentant 22 opérations[8]. Il comportait également des places spécifiques de réinsertion par le travail (InSERRE) à hauteur de 380 unités. 

Des difficultés méthodologiques d’évaluation

La Cour des comptes relève ainsi que « pour définir la capacité prévisionnelle au 1er janvier 2026, la DAP a pris en compte les projets non encore livrés des programmes précédents », une difficulté pratique puisque l’on a vu plus haut qu’il y avait souvent transferts entre les programmes plus anciens et les plus récents.

Il y a eu par ailleurs une évaluation optimiste de la nouvelle politique des peines résultant de la LOPJ du 23 mars 2019. « Sa mise en œuvre devait permettre une réduction des courtes peines d’emprisonnement et un développement des alternatives à l’incarcération qui aurait dû se traduire par une diminution du nombre de détenus estimée à 8 000 ». Mais ces effets attendus ne se sont pas produits.

Globalement cependant, les besoins des établissements ont été correctement couverts puisqu’à la livraison de 5 411 places a répondu la création de 2 587 emplois, en hausse par rapport aux 2 300 requis entre 2018 et 2022 sur le premier quinquennat. On arrive alors à un ratio fou de quasiment 1 embauche supplémentaire pour 2 places opérationnelles livrées.

Plus inquiétant encore, l’amélioration du taux de livraison ne s’accélère que timidement (+1 point) en 3 ans. En 2022 ce taux était de 34 % : il passe à seulement 35 % en 2025[9]. On est encore très loin des taux effectifs moyen de réalisation des programmes antérieurs (voir supra) de 57 %.

Des problèmes de livraison liés à des lourdeurs réglementaires nombreuses

Il faut attendre 2021 pour que l’alerte soit donnée. La directrice de l’APIJ, Agence publique pour l'immobilier de la justice, le relève d’ailleurs à la toute fin de ses fonctions, « les calendriers commandés ne sont pas tenables dès le début de la commande » et « ne correspondent pas à une réalité opérationnelle ». En réalité, les contraintes procédurales, réglementaires et contentieuses sont telles que selon l’APIJ « le délai moyen de construction d’une prison est d’environ sept ans, hors aléas majeurs ». Ces délais se dédoublent puisqu’il s’agit généralement d’un double projet :

  • Celui de la maîtrise foncière et des autorisations environnementales dont la durée est estimée entre 3 et 4 ans ;

  • Celui de la construction opérationnelle (programme conception/construction), qui dure pour la seconde phase (puisque l’autre option commence déjà pendant la 1ère phase de sécurisation du foncier avec les études de faisabilités) environ 3 ans (38 mois). 

Or que constate la Cour ? Que la méthode de sécurisation des emprises foncières est fragile, reposant sur la livraison de cahiers des charges dans des délais contraints sur des terrains identifiés « à grande maille » ce qui a conduit à « fausser la concertation préalable avec le public, créant des oppositions aux projets ». Les recherches foncières ont été par ailleurs ralenties par des procédures contentieuses, et par des « facteurs liés aux obligations réglementaires en matière d’environnement et d’urbanisme ». Ainsi s’agissant de centre pénitentiaire de Nîmes-Sud, il a fallu arbitrer « entre la préservation d’un lieu d’hivernage et de reproduction d’une espèce protégée et la préservation du potentiel d’aménagement d’une zone d’activités économiques prévu par la communauté d’agglomération ». 

L’inertie est telle que malgré l’accumulation de certaines mesures d’accélération inscrites dans la loi de programmation pour la justice 2018-2022, à savoir l’allègement de l’évaluation environnementale, le recours à la procédure d’expropriation d’extrême urgence, le recours à la procédure intégrée pour la mise en comptabilité des documents d’urbanisme, l’autorisation de la cession gratuite ou avec décote des terrains des collectivités territoriales, ces dispositifs n’ont pas suffi à raccourcir efficacement les délais et à ne pas avoir à réajuster rapidement les programmes. 

S’inspirer des dispositifs dérogatoires mis en place pour Notre-Dame et les J.O. ?

Dans son audit, la Cour laconiquement évoque pour aller plus loin l’existence de « plusieurs leviers juridiques » permettant d’alléger les formalités administratives préalables, d’accélérer les consultations obligatoires et de clarifier les responsabilités des acteurs, supposant « une modification du cadre législatif et réglementaire justifiée par la nécessité de faire face à l’urgence que créer la surpopulation carcérale ». A cet effet la Cour propose de s’inspirer des dispositifs conçus pour la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et pour l’organisation des Jeux Olympiques de Paris. Mais ne donne aucun élément technique concret. Nous proposons ici d’identifier quelques pistes :

Domaine / Levier

Notre-Dame de Paris (loi 2019-803 et ordonnances)

JO Paris 2024 (loi 2018-202 et textes associés)

Base légale du régime d’exception

Loi n° 2019‑803 du 29 juillet 2019 créant un régime spécifique pour la conservation et la restauration, avec habilitation à prendre des ordonnances dérogeant aux règles d’urbanisme, d’environnement, de patrimoine, de voirie, de transports et de commande publique. 

Loi n° 2018‑202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des JO 2024, prévoyant des mesures d’adaptation en matière d’urbanisme, d’expropriation, de réquisition, de domaine public et de commande publique pour les ouvrages olympiques. 

Maîtrise d’ouvrage et structure dédiée

Création d’un établissement public spécifique chargé de la conservation et de la restauration, doté de règles de gouvernance et de gestion financière propres (gestion unifiée des dons, capacité de conclure des marchés sous un régime aménagé). 

Création et montée en puissance de la SOLIDEO comme maître d’ouvrage / coordonnateur des ouvrages olympiques, permettant une mutualisation des achats, une stratégie de passation spécifique et un pilotage unifié des opérations. 

Dérogations au code de la commande publique (principe)

Habilitation à déroger aux règles de la commande publique pour adapter les procédures aux contraintes de délai et de complexité (types de procédures, montages contractuels, publicité et mise en concurrence) tout en restant sous contrôle du juge et de la Cour des comptes. 

Possibilité d’adapter certaines règles de la commande publique (calendriers, allotissement, recours à des procédures globales ou intégrées, articulation avec la maîtrise d’ouvrage de SOLIDEO) pour tenir l’échéance 2024, dans un périmètre opérationnel limité. 

Procédures de passation / montages contractuels

Facilité de recours à des montages globaux (conception‑réalisation, marchés globaux de performance, accords-cadres à grande échelle) et à des ajustements des délais de publicité / mise en concurrence afin de permettre des sélections rapides d’opérateurs spécialisés. 

Extension ou mobilisation renforcée des outils de marchés globaux et de procédures intégrées (notamment pour les ZAC olympiques et certains équipements), avec articulation étroite entre urbanisme opérationnel et commande publique. 

Publicité et transparence des marchés

Régime de publicité adapté : simplifications et accélérations possibles dans les modalités d’information des opérateurs et du public, compensées par un contrôle a posteriori renforcé et par des obligations spécifiques de transparence sur l’utilisation des dons.​

Ajustement des contraintes de publicité pour certains marchés liés aux infrastructures olympiques, dans le cadre d’un calendrier resserré, avec maintien d’exigences minimales de concurrence et de traçabilité financière. 

Autorisations d’urbanisme – constructions temporaires

Recours massif aux règles relatives aux constructions temporaires (article L. 421‑5 du code de l’urbanisme) pour les installations de chantier, les dispositifs de protection et certains aménagements liés aux travaux, permettant une dispense ou un allègement d’autorisation, avec obligation de remise en état ou de régularisation à l’issue du chantier. 

Élargissement de la notion de constructions temporaires liées aux JO, avec allongement des délais (jusqu’à 18 mois, voire plus pour certains aménagements) et dispense d’autorisation d’urbanisme pour les installations directement liées à la préparation, l’organisation ou le déroulement des Jeux. 

Procédures intégrées / modification des documents d’urbanisme

Possibilité de mobiliser des mécanismes accélérés pour adapter les documents d’urbanisme et lever des contraintes réglementaires (règles de fond du PLU, abords de monuments, etc.), notamment via les dispositifs déjà prévus par le code de l’urbanisme pour des projets d’intérêt général majeur. 

Utilisation et adaptation de la procédure intégrée de modification des documents d’urbanisme (SCOT, PLU, documents de protection, plans environnementaux) pour ajuster rapidement les règles applicables aux sites olympiques sans multiplier les procédures successives.  

Participation du public et environnement

Réduction / aménagement de certains dispositifs de participation du public au profit de procédures de consultation “ad hoc” plus resserrées, avec un contrôle environnemental concentré sur les impacts jugés les plus sensibles (bruit, transport de matières dangereuses, déchets, plomb, etc.). 

Simplification et parfois dématérialisation de la participation du public, ainsi qu’allègement ciblé de certaines composantes de l’autorisation environnementale, sous réserve de garanties minimales et de contrôles ex post. 

Domanialité, voirie, circulation

Habilitation à déroger à certaines règles de domanialité publique, de voirie et de transport pour faciliter l’implantation des installations de chantier, les stockages et la logistique autour de la cathédrale, dans un périmètre spatial restreint mais fortement encadré. 

Aménagements en matière de domaine public, de police de la circulation, d’occupation temporaire et de réquisition pour permettre la réalisation des équipements olympiques et la gestion des flux pendant l’événement. 

Temporalité et clause de retour au droit commun

Régime explicitement temporaire, borné à la durée des travaux de sauvegarde et de restauration ; les installations et dérogations doivent cesser ou être régularisées en droit commun à l’issue de l’opération. 

Dérogations liées à la préparation, l’organisation et le déroulement des Jeux, avec obligation de remise en état, de transformation ou de régularisation des ouvrages dans leur état définitif dans des délais fixés (par exemple, 3 ans après la fin des Jeux paralympiques pour certains bâtiments). 

Dans cette perspective, le service juridique du garde des Sceaux pourrait proposer :

  • De s’inspirer des structures et des outils (maîtrise d’ouvrage renforcée, marchés globaux, standardisation, procédures intégrées d’urbanisme) mobilisés pour Notre‑Dame et les JO, sans reproduire leur logique de “régime d’exception total”.​

  • De concentrer l’effort de simplification sur : la hiérarchisation des opérations, la réduction des délais internes, la sécurisation du foncier en amont, la standardisation intelligente des établissements et l’optimisation de la commande publique, plutôt que sur l’affaiblissement des garanties procédurales externes.​

  • D’organiser un retour d’expérience structuré (Cour des comptes, inspections, retours des collectivités) à mi‑parcours du plan, afin d’ajuster les dispositifs et d’arbitrer, en connaissance de cause, entre accélération des chantiers et exigence de qualité et de droits fondamentaux.

Des points d’attention demeureraient : 

  • Non transposable en l’état : Création d’un régime d’exception “généraliste” comparable à la loi Notre‑Dame pour tout l’immobilier pénitentiaire, qui transformerait un dispositif d’urgence patrimoniale en régime permanent pour un secteur entier.

  • À manier avec une grande prudence : Extension des cas de recours aux marchés sans publicité ni mise en concurrence au titre de “l’urgence impérieuse” : dans le cadre pénitentiaire, ces cas doivent rester strictement exceptionnels et dûment motivés pour éviter tout contournement systématique de la concurrence.

  • À adapter temporairement: Tout allègement des études d’impact ou de la participation du public doit rester très limité et proportionné : les établissements pénitentiaires ont un impact structurant durable sur les territoires, ce qui justifie de maintenir un haut niveau de transparence et de participation, quitte à travailler surtout sur la qualité et la synchronisation des procédures plutôt que sur leur suppression.

Par ailleurs, ces dérogations devraient être encadrées par la Cour des comptes et le contrôle du Parlement :

  • Être strictement bornées dans le temps (par exemple, à la seule durée du plan 15 000) et dans leur champ (projets identifiés),

  • Faire l’objet d’un contrôle ex post systématique par la Cour des comptes et, le cas échéant, par le Parlement, de façon à mesurer les gains de délai et de coût, ainsi que les effets sur la qualité architecturale, la sécurité et les conditions de détention.

Un cadre budgétaire extrêmement contraint par un dérapage des coûts

Le projet 15 000 était originellement budgétisé à 3,9 Md€ par le ministère de la Justice le 23 mars 2019. Il a été réévalué en 2025 à près de 5,7 Md€ soit +1,8 Md€ correspondant à une envolée des coûts de 46 %, ce qui « pose la question de la soutenabilité du plan dans un contexte budgétaire contraint ». 

La Cour constate qu’en « dépit de l’ampleur et du poids budgétaire de ce nouveau programme pénitentiaire, il n’a pas bénéficié lors de sa mise en place d’une gouvernance adaptée, ni d’un suivi ministériel renforcé ». Il faut en effet attendre fin 2024 pour qu’une équipe de projet soit installée sous la responsabilité d’un ancien directeur de l’administration pénitentiaire et inspecteur général de la justice nommé délégué du ministre, et qu’une task force spécifique a été mise en place début 2025 pour piloter le plan d’urgence « quartiers de semi-liberté ». 

Du côté de l’augmentation des coûts, plusieurs facteurs doivent être invoqués :

  • Tout d’abord l’étirement en longueur des projets en cours : sur 1,84 Md€ de crédits de paiements dépensés  en juin 2025 (32,3 % de l’enveloppe recalibrée), 1,26 Md€ correspondent à 22 opérations déjà livrées (68,5 %) sur les 50 prévus et 31,5 % (0,58 Md€) à des opérations en cours, dont les livraisons s’échelonneront jusqu’en 2031.

  • Ensuite les coûts de production : le coût moyen à la place nette ressort ainsi à 270 000 euros (1,266 Md€ pour 3 814 places nettes). Mais ce coût reflète notamment l’augmentation de l’indice du bâtiment et des prestations d’ingénierie (BT01 et ING) qui ont augmentés respectivement de +21,3 % et de +17,1 % entre 2018 et 2025. De plus, le Covid a participé au ralentissement des chantiers entre 2020 et 2021. L’APIJ estime ces surcoûts liés à la crise des matériaux et à l’augmentation des prix à 95,3 M€. Ces augmentations de prix aboutissant en retour à une modification des programmes, ce qui engendre d’autres coûts additionnels.

Au total les opérations restant à réaliser au titre du Plan 15 000 s’élèvent à 3,820 Md€ pour la construction de 11 317 places nettes, soit :

Le nouveau terme des opérations est désormais estimé à horizon 2031/2032 à périmètre de réalisation inchangé.  La trajectoire est par ailleurs irréaliste étant donné le volume rigide de la ligne d’investissement immobilier du ministère notamment à cause des PPP souscrits pour la construction de 14 établissements entre 2015 et 2018 et dont les paiements s’étaleront encore jusqu’en 2038, auxquelles s’ajoutent des dépenses liées à la rénovation des 8 établissements les plus dégradés pour un montant de 1,2 Md€ (soit 21 % du coût du programme 15 000). Ainsi « Compte tenu des retards liés à la conduite de certaines opérations du Plan 15 000 et faute de trajectoire immobilière arbitrée, la direction du budget a refusé en 2024 et 2025 son visa pour deux de ses opérations ».

C’est dans ce cadre qu’en urgence le Garde des Sceaux a choisi de réorienter une partie du Plan 15 000 au moyen d’un plan d’urgence.

Face à l’urgence, les projets se multiplient mais leur viabilité se réduit

Plusieurs initiatives ont été prises simultanément par le ministère. Un plan d’urgence QSL (quartiers de semi-liberté) de 1 500 places d’ici 2027 pour faire face à la surpopulation carcérale, sur les seules emprises pénitentiaires déjà disponibles. Il sera séquencé entre 600 places brutes en 2026 et 900 places brutes en 2027 (17 sites identifiés). Ne s’adressant qu’à des populations peu dangereuses et proches de la sortie, il est jugé moins coûteux car nécessitant moins de moyens de sécurisation. Il repose sur une simplification des chantiers et sa vitesse d’exécution avec :

  • des partenariats d’innovation, mais Bercy juge que « cette formule risque de se prêter difficilement à des changements programmatiques » ;

  • le choix de modulaires qui représente un gain en termes de qualité de fabrication, mais la mise en place peut se révéler assez longue car intervenant tardivement sur les chantiers, et suppose une disponibilité simultanée de l’ensemble des éléments. Il existe par ailleurs un risque quant au public cible (parfois très désocialisé), la nécessité de recruter des CPIP (conseillers de probation en milieu fermé), et le coût n’est pas forcément moins onéreux au moins pour les débuts de série, l’amortissement s’effectuant au fil de l’eau. Le coût du plan d’urgence QSL est estimé à 300 M€ entre 2025 et 2027. Il viendrait en sus du coût de la programmation initiale du Plan 15 000.

D’autres mesures alternatives sont également activées :

  • L’usage de préfabriqués, moins onéreux, mais parfois mal adaptés aux conditions pénitentiaires.

  • La mobilisation du patrimoine de l’Etat et notamment militaire, « mais il représente souvent un état de vétusté qui impliquerait des travaux de démolition puis de reconstruction » afin de remettre aux normes les parties conservées.

  • La simplification des référentiels programmatiques en amont des appels d’offres, conduisant à abaisser les critères de sécurité. Cela permettrait d’atteindre 2 000 places brutes d’ici 2030.

  • Un plan d’urgence pour transformer certains projets envisagés en établissements « courtes peines » de 200 à 250 places avec un objectif de délivrance de 1 450 places brutes d’ici 2029.

  • Enfin, la location de places de prison dans des établissements pénitentiaires étrangers. Mais cette solution repose sur le recueil du consentement de la personne transférée, elle suppose une compatibilité en matière de droit pénal entre le système juridique français et celui étranger sélectionné (notamment en raison de la règle de faveur[10]). S’y ajoute le coût éventuel des extractions judiciaires. 

Globalement on peut considérer que la Cour n’a pas totalement audité ces solutions alternatives qui sont en cours d’instruction par la Chancellerie. Ces solutions sont pour le moment recherchées dans l’urgence, ce qui ne permet pas d’identifier l’ensemble des leviers en pleine sérénité. Nous soutenons cependant l’utilisation de préfabriqués, la mobilisation du patrimoine militaire mais avec la participation de la foncière du ministère des Armées – au besoin en créant une structure conjointe avec l’APIJ – ainsi que la mise en place de locations de capacités carcérales dans les pays limitrophes et pour des détenus volontaires et/ou frontaliers. Le problème est que ces solutions auraient dû être dégagées voilà déjà quelques années, et ne sont peut-être plus opérables/optimisables dans l’urgence – appréciation qui semble être celle de la Cour.

Conclusion : la France n’a plus réellement la libre disposition de sa politique pénale

Face à l’engorgement carcéral, à la lenteur des procédures de constructions qui ne bénéficient pas des mêmes dispositions exorbitantes du droit commun que celles dont à ont pu jouir la reconstruction de Notre-Dame de Paris et des installations liées au J.O. de Paris, la France se retrouve à réagir dans l’urgence pour achever son programme pénitentiaire 15 000 places, dans un contexte financier difficile puisqu’il reste 3,2 Md€ d'investissements à réaliser alors même que d’autres programmes immobiliers déjà lancés et plus rigides brident ses capacités d’investissement. Dans ces conditions, le ministère de la Justice n’a malheureusement qu’une seule alternative qu’elle devra peut-être d’ailleurs conjuguer :

  • Adopter une loi d’urgence pour l’immobilier pénitentiaire permettant de reprendre des dispositions exceptionnelles déployées pour les deux chantiers précités (N-D de Paris et les J.O.) moyennant des aménagements spécifiques ;

  • Plus scandaleux mais contraint par la nécessité et l'urgence: « Recourir à des dispositifs alternatifs à l’incarcération déjà en place et dont le développement constitue une priorité » : le recours aux TIG (travaux d’intérêt général), la détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE), « même si l’évaluation de ces deux peines (…) montre qu’elles s’affirment difficilement comme des sanctions effectives et de véritables outils de réinsertion »… Elles ne seraient alors sélectionnées que pour leur coût réduit, et deviendraient désormais de plus en plus fréquentes voir de droit commun faute de mieux.

  • Développer un partenariat administration pénitentiaire/armée en mutualisant les compétences de leurs deux foncières spécialisées, afin de combler le "gap" en matière de mise en conformité des terrains cédés ou confiés;

  • Enfin développer une diplomatie carcérale afin de permettre le désengorgement des prisons françaises, avec nos voisins immédiats pour les candidats volontaires, mais aussi auprès des pays étrangers pour les ressortissants européens ou extra-européens détenus dans nos prisons en désignant par exemple des pays de confiance et des structures tierces. Une extension et des accords spécifiques aux bi-nationaux pourraient également être conçus en ce sens. 

Autant d’enjeux qui s’imposeront et contraindront un peu plus les futurs candidats à la Présidentielle de 2027, ne serait-ce qu’au niveau de leurs programmes.

[1]Statistique mensuelle des personnes écrouées et détenues en France, situation au 1er décembre 2017, Ministère de la justice, p.4.

[2]Statistique mensuelle des personnes écrouées et détenues en France, situation au 1er novembre 2023, Ministère de la justice, p.6.

[3] Voir Mesure de l’incarcération, indicateurs clés au 1er septembre 2025.

[4] https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-12/20251217-Plan-15000-places-de-prison.pdf

[5] Pour mémoire, le ministère de la Justice doit assurer l’entretien de 186 établissements dont la majorité a été construit entre 1875 et 1920, en à peine 45 ans.

[6] Représentant la production de 7.384 places brutes, soit un niveau de réhabilitation (cannibalisation) de 26,7%.

[7] Soit inversement un taux de cannibalisation pour rénovation ou compensation de fermetures annoncées de 15%.

[8] 6 SAS supplémentaires ont été ajoutés aux 16 SAS prévus dans le cadre de la LPJ.

[9] Sur la base d’une livraison théorique de 7.000 places nettes en 2022, puis de 8.000 autres d’ici 2027. Il faut donc rapporter pour 2022 à ce premier dénominateur, un numérateur de places livrées de 2.441 places nettes, puis en septembre 2025, rapporter les 5.411 places nettes livrées au volume total de 15.471 places nettes à livrer.

[10] En effet, selon ce principe, l’Etat cible doit disposer d’une législation qui ne soit pas moins-disante en matière de sanction pénale que la législation française, sinon celle-ci ne pourra pas s’appliquer dans toute sa rigueur.