Allocation sociale unique : la France en rêve, l’Allemagne va le faire
La « commission pour la réforme de l’Etat social » a remis son rapport le 27 janvier 2026 à Bärbel Bas, ministre allemande du Travail et des affaires sociales (SPD), et propose une refonte majeure du système social allemand, visant à simplifier la bureaucratie, unifier les prestations et numériser massivement l’administration sociale. L’objectif ? Simplifier le maquis de la bureaucratie allemande dans le domaine des prestations sociales, souvent qualifié d’« enfer administratif ». A cette fin, le rapport formule 26 recommandations visant à simplifier l’accès aux aides, à réduire les coûts et les délais de traitement, sans diminuer pour autant le montant des prestations. Ces recommandations, dont la mise en place d’un système unifié de prestations sociales dès 2027, semblent étonnamment proches de celles annoncées ou initiées dès à présent en France, s’agissant de la mise en place de la « solidarité à la source », d’un revenu social de référence, d’un compte social unique et du déploiement futur d’une allocation de solidarité unifiée.
Il semble toutefois que pour cette dernière mesure (proposition n°1), le panier de prestations pris en compte soit plus large que les propositions du Gouvernement Lecornu 2 et que celles de Bruno Retailleau. Surtout, le projet allemand cherche systématiquement un rapprochement des bases juridiques et une simplification des modes de calculs à harmoniser, avant toute fusion des aides, afin de s’appuyer d’abord sur un ambitieux projet de numérisation.
Les 26 propositions de la Commission pour la réforme de l’Etat social
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Exposé des propositions de la Commission pour la réforme de l’Etat social
Les propositions de la Commission peuvent être regroupées en 4 domaines différents de réformes :
La simplification du système d’allocation (i),
l’amélioration des incitations à l’emploi (ii),
la simplification juridique (iii),
la numérisation et la modernisation des administrations sociales (iv).
| I. Resystématisation des prestations (3 propositions) | II. Amélioration des incitations à l'emploi (2 propositions) |
| 1. Loi sociale unifiée (Fusion SGB II/XII/Logement) | 4. Réforme du calcul des revenus (Taux de retrait) |
| 2. Administration unifiée ("Guichet unique") | 5. Restriction accès prestations pour étrangers UE |
| 3. Renforcement du conseil personnel local | |
| III. Simplification juridique (12 propositions) | IV. Numérisation et Modernisation (9 propositions) |
| 6. Notion de revenu modulaire unifiée | 18. Infrastructure technologique (Deutschland-Stack) |
| 7. Unification des termes juridiques (ménage, âges) | 19. Portail Social Numérique Unique |
| 8. Forfaitisation des prestations (chauffage, etc.) | 20. Standards IT obligatoires (Bund/Länder/Communes) |
| 9. Seuils de minimis (recouvrement/remboursement) | 21. Échange de données (NOOTS et IDNr) |
| 10. Simplification Éducation et Participation (BuT) | 22. Simplification et protection des données (Sozialdatenschutz) |
| 11. Allocations familiales automatiques (Kindergeld) | 23. Automatisation et usage de l'IA |
| 12. Centralisation/Simplification Allocation parentale | 24. Conseil hybride et vidéo |
| 13. Fin du double versement (Unterhaltsvorschuss) | 25. Droit numérique et clauses d'expérimentation |
| 14. Recours alimentaire centralisé | 26. Comité d'experts pour la mise en œuvre |
| 15. Simplifications immédiates SGB II (Chômage) | |
| 16. Simplifications immédiates SGB XII (Aide sociale) | |
| 17. Maîtrise des coûts de l'Aide à l'intégration (Handicap) |
Ce rapport présente une vision ambitieuse pour transformer un État social allemand souvent critiqué pour sa lourdeur administrative et son manque de numérisation. Voici les points clés de discussion :
1. Une rupture paradigmatique vers l'efficacité : Le rapport admet ouvertement que le système actuel est trop complexe et "à la limite de la rupture". La proposition de fusionner les prestations (Rec 1) et d'automatiser les processus (Rec 23) marque un tournant : l'efficacité administrative et la réduction des coûts deviennent des objectifs aussi importants que la protection sociale elle-même.
2. Le pari de la numérisation centralisée (Le "Deutschland-Stack") : La Commission propose une infrastructure centralisée et standardisée (Rec 18, 20). C'est une réponse directe aux échecs précédents de la numérisation en Allemagne, souvent causés par le fédéralisme (chaque commune utilisant son propre logiciel). L'obligation d'utiliser des standards communs et la modification constitutionnelle proposée montrent une volonté de centralisation technique forte.
3. La controverse des incitations au travail : La recommandation n°4 est politiquement sensible. En augmentant le taux de prélèvement sur les petits revenus (minijobs) à 80-90 %, la Commission veut décourager le travail marginal pour pousser vers le temps plein (taxé moins lourdement ensuite).
Avantage : Cela combat la trappe à pauvreté à long terme et augmente les cotisations sociales.
Risque : Cela rend le travail à temps très partiel (souvent le seul accessible pour certains précaires) financièrement inutile, ce qui pourrait être perçu comme punitif.
4. Simplification vs. Droits individuels : Plusieurs mesures visent à réduire la bureaucratie par la "forfaitisation" (Rec 8) et l'échange automatique de données (Rec 21, 22).
Bien que cela facilite la vie du citoyen (selon le principe « dites-le-nous une fois »), l'assouplissement de la protection des données (partage entre agences sans redemander l'avis) et l'usage de l'IA pour les décisions soulèveront des questions éthiques et juridiques sur la transparence et le droit à l'autodétermination informationnelle. Cependant d’autres pays ont réussi à solutionner la question de ces croisements de données en sollicitant l’accord du bénéficiaire potentiel (acceptation du partage) ou en recoupant ponctuellement seulement la donnée (modèle Belge de la Banque Carrefour de la sécurité sociale[1]).
5. Faisabilité et Fédéralisme : La mise en œuvre est prévue pour être très rapide (fin 2027). Cependant, de nombreuses recommandations nécessitent l'accord des Länder et des municipalités, voire des changements constitutionnels. Étant donnée la crise financière des municipalités mentionnée dans le rapport, celles-ci pourraient résister si la réforme implique des coûts initiaux d'investissement élevés, malgré la promesse d'économies futures.
Domaine 1 : Resystématisation des prestations sociales (Rec. 1-3)
L'objectif est de fusionner les prestations éparses pour plus de clarté.
Rec 1 : Allocation sociale unifiée. Fusionner le SGB II (Revenu citoyen), le SGB XII (Aide sociale/retraite), le supplément pour enfants (Kinderzuschlag) et l'allocation logement (Wohngeld) en une seule loi matérielle simplifiée. Le système distinguera la "garantie du minimum vital" (Existenzsicherung) et le "soutien au revenu" (Existenzunterstützung).
Rec 2 : Administration unifiée. Créer une structure administrative où le citoyen n'a qu'un seul point de contact ("Guichet unique"). Idéalement, réduire les quatre filières actuelles à deux (une pour les personnes aptes au travail, une pour les inaptes). Une modification de la Constitution (Grundgesetz) est souhaitée pour une unification totale.
Aujourd’hui en Allemagne 4 points de contact coexistentLes quatre filières administratives (ou "chaînes d'autorités") qui existent actuellement et qui gèrent les prestations destinées à être fusionnées sont :
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Rec 3 : Accueil local. Renforcer le conseil personnel via des "points de premier accueil" locaux capables de renseigner sur toutes les prestations et d'aider aux démarches numériques.
Domaine 2 : Amélioration des incitations à l'emploi (Rec. 4-5)
Le système doit rendre le travail, en particulier à temps plein, plus attractif financièrement.
Rec 4 : Réforme du calcul des revenus. Modifier les taux de retrait des prestations (Transferentzugsraten).
Réduire l'abattement de base de 100 € à 50 €.
Appliquer un taux de prélèvement élevé (80-90 %) sur les faibles revenus (entre 50 € et ~600 €).
Réduire ce taux (70-80 %) pour les revenus plus élevés afin d'encourager le travail à temps plein.
Rec 5 : Citoyens de l'UE. Plaider au niveau européen pour que l'accès aux prestations sociales pour les étrangers de l'UE soit conditionné à un emploi plus substantiel (temps plein ou presque).
Domaine 3 : Simplification juridique (Rec. 6-17)
Réduire la complexité des règles pour alléger l'administration.
Rec 6 : Notion de revenu modulaire. Harmoniser et modulariser la définition du "revenu" dans le droit social pour faciliter l'échange de données numériques.
Rec 7 : Termes juridiques. Unifier les définitions de "ménage", "communauté de besoins" et les tranches d'âge dans les différentes lois.
Rec 8 : Forfaitisation. Remplacer les calculs au réel par des forfaits (ex: chauffage, vêtements en institution, déménagement) et supprimer l'obligation de présenter systématiquement les justificatifs (contrôles par sondage).
Rec 9 : Seuils de minimis. Ne pas réclamer les trop-perçus inférieurs à 50€ aux citoyens, ni les remboursements inférieurs à 250€ entre administrations.
Rec 10 : Éducation et participation (BuT). Simplifier l'accès (paiement sur demande sans justificatif a priori) et créer une application numérique dédiée.
Rec 11 : Allocations familiales (Kindergeld). Versement automatique sans demande préalable dès la naissance.
Rec 12 : Allocation parentale (Elterngeld). Examiner la centralisation de la gestion par un seul Land ou via une informatique centrale.
Rec 13 : Fin du double versement. Exclure les bénéficiaires du minimum vital de l'avance sur pension alimentaire (Unterhaltsvorschuss) pour éviter les coûts de gestion liés à la compensation entre agences.
Rec 14 : Recours alimentaire centralisé. Regrouper le recouvrement des pensions alimentaires auprès d'organismes spécialisés.
Rec 15 : Simplifications SGB II (Chômage). Accélérer les expertises médicales et ajuster le passage à la retraite pour les étrangers.
Rec 16 : Simplifications SGB XII (Aide sociale). Allonger les périodes d'approbation (ex : 12 mois) et supprimer certaines petites aides complexes (surcharge immédiate, aide prévoyance vieillesse).
Rec 17 : Aide à l'intégration (Handicap). Conclure le dialogue pour limiter la hausse des coûts de l'Eingliederungshilfe d'ici mi 2026.
Domaine 4 : Numérisation et modernisation (Rec. 18-26)
Passer à une administration "Digital First".
Rec 18 : Plateforme technologique. Adopter une approche "Government-as-a-Platform" via le "Deutschland-Stack" (composants de base standardisés, cloud, Wallet ID).
Rec 19 : Portail Social Numérique. Créer un portail central unique ("One-Stop-Shop") pour toutes les prestations (Bund, Länder, Communes).
Rec 20 : Standards obligatoires. Rendre contraignants les standards IT et l'usage du portail pour tous les niveaux de l'État (nécessite potentiellement une modification de l'article 91c du Grundgesetz).
Rec 21 : Échange de données (NOOTS). Connecter davantage de registres au système "Once-Only" et étendre l'usage du numéro d'identification fiscal (IDNr).
Rec 22 : Protection des données. Assouplir le principe de "collecte directe" (Ersterhebungsgrundsatz) pour permettre aux administrations de s'échanger les données entre elles plutôt que de les redemander au citoyen.
Rec 23 : Automatisation et IA. Utiliser l'IA pour traiter les dossiers. Automatiser entièrement les décisions basées sur des règles strictes et alléger le principe du "double regard" (Vier-Augen-Prinzip).
Rec 24 : Conseil hybride. Généraliser les consultations vidéo interadministrations.
Rec 25 : Législation apprenante. Utiliser des clauses d'expérimentation, des "Praxischecks" et la méthode "Law as Code" pour rédiger les lois.
Rec 26 : Comité d'experts. Créer un comité pour piloter la mise en œuvre numérique jusqu'à fin 2027.
Focus sur la future allocation sociale unique allemande
La proposition ne vise pas seulement à rapprocher les administrations, mais à créer une loi sociale matérielle unique. Elle prévoit la fusion de quatre dispositifs distincts :
Le SGB II (Grundsicherung für Arbeitssuchende) : L'équivalent du RSA pour les personnes aptes au travail (souvent appelé Bürgergeld ou Hartz IV par le passé).
Le SGB XII (Sozialhilfe / Grundsicherung im Alter) : Le minimum vieillesse et l'aide sociale pour les personnes inaptes au travail (sorte de compromis entre l’ASS (allocation de fin de droits française) et l’AAH (l’allocation adulte handicapé)).
Le Wohngeld : L'allocation logement.
Le Kinderzuschlag : Le supplément pour enfants (versé aux familles à faibles revenus qui ne touchent pas le SGB II). Prestation qui se rapproche de la PAJE et de la Prime d’activité.
Note importante : Les allocations familiales universelles (Kindergeld) ne sont pas incluses dans cette fusion juridique. Elles font l'objet d'une recommandation séparée (Rec. 11) visant un versement automatique sans demande, mais restent distinctes. C'est le Kinderzuschlag (ciblé sur la pauvreté) qui est absorbé.
On le voit, l’approche allemande propose un panier de prestations à fusionner plus large que celui des propositions d’ASU en France, qu’elles émanent du Gouvernement Lecornu 2 ou des LR (version Retailleau). Pour le Gouvernement Lecornu 2, il s’agit de rapprocher RSA, Prime d’activité et Aides au logement (APL). Pour les Républicains il s’agit de fusionner le RSA, la PA et l’ASS dans un RIA (revenu d’incitation à la reprise d’activité). Le minimum vieillesse n’est pas inclus, pas plus que la PAJE par exemple. D’ailleurs les allocations familiales sont explicitement exclues des projets en France au moins à ce stade à raison, comme en Allemagne, de leur universalité.
L'architecture proposée : La "Différenciation Interne"
Pour gérer des publics aussi différents (chômeurs, retraités, travailleurs pauvres) dans une seule loi, la Commission propose une "Binnendifferenzierung" (différenciation interne). Le système distinguerait deux catégories de prestations basées sur des concepts juridiques unifiés :
Garantie du minimum vital (Existenzsicherung) : Pour ceux qui n'ont pas de revenus suffisants. Les règles de calcul des besoins (logement, chauffage) seraient unifiées, alors qu'elles diffèrent aujourd'hui entre le SGB II et le SGB XII.
Soutien au niveau de vie (Existenzunterstützung) : Pour ceux qui travaillent mais ont besoin d'un complément (remplaçant l'actuel Wohngeld et Kinderzuschlag). Cette catégorie permettrait plus de flexibilité, comme l'usage de forfaits ou des périodes d'attribution plus longues, sans les contrôles stricts du minimum vital.
Les objectifs stratégiques
L'analyse du rapport révèle trois motivations principales pour cette fusion complexe :
Harmonisation des concepts : Aujourd'hui, les définitions de "revenu" ou de "ménage" varient d’un dispositif à l’autre, rendant le système incohérent. La fusion permet d'imposer un "concept de revenu modulaire" unique et compatible avec le numérique.
Suppression des effets de seuil : En intégrant les aides au logement (Wohngeld) dans le système global, la réforme vise à lisser les taux de prélèvement. L'objectif est d'éviter que gagner un euro de plus au travail ne fasse perdre brutalement le droit à l'aide au logement, ce qui désincite à travailler (trappe à inactivité et à pauvreté).
Digitalisation : Une allocation unique est plus facile à coder informatiquement qu'une myriade de règles contradictoires. Cela prépare le terrain pour l'automatisation et le "Guichet Unique".
Point de vigilance et critique (L'avis des Villes)
Le rapport contient une réserve technique majeure émanant du Deutscher Städtetag (Association des villes allemandes). Ils remettent en cause la pertinence de tout fusionner. Selon eux, il serait peut-être plus efficace de conserver un système séparé "en amont" (comme l'actuel Wohngeld) pour les travailleurs pauvres. Ils craignent que l'intégration totale ne complique l'accès rapide aux aides simples et forfaitaires que la digitalisation permettrait.
En résumé, cette recommandation vise à casser les silos historiques de l'État social allemand pour créer un "revenu social unifié". C'est une réforme structurelle lourde qui parie sur le fait que l'unification juridique est le prérequis indispensable à une véritable numérisation et à la suppression des trappes à inactivité.
Enseignements pour le cas français : simplification, forfaitisation, numérisation
Unifier le droit avant de fusionner les flux
L’approche allemande insiste sur l’unification matérielle des notions (revenu, ménage, logement) et des règles avant même la question de la gestion ou de l’architecture du versement.
À l’inverse, les projets français tendent à se concentrer sur le versement unique et le plafonnement sans engager une codification unifiée des prestations sous condition de ressources, ce qui risque de maintenir une forte complexité en back‑office, malgré la définition d’un revenu social unique et le basculement vers la solidarité à la source.
Assumer la séparation entre assistance et soutien préventif
La Binnendifferenzierung (différenciation interne allemande) formalise une couche de dernière garantie (Existenzsicherung) et une couche de soutien préventif (Existenzunterstützung).
Transposé en France, cela plaiderait pour distinguer clairement, à l’intérieur d’une éventuelle allocation sociale unique, un socle de dernier recours (RSA élargi) et des compléments « préventifs » (aides au logement, compléments d’activité), plutôt que d’agréger tout dans un barème unique de type RIA. Cela pourrait jouer s’agissant du déclenchement des règles de plafonnement. Les revenus sociaux d’existences constitueraient un compartiment « inviolable », tandis que les compléments préventifs pourraient subir le plafonnement (compartiment ajustable).
Sécuriser constitutionnellement le niveau de protection
La Commission allemande inscrit explicitement le respect de l’existenzminimum (du minimum d’existence) et l’absence de dégradation systématique d’actuels bénéficiaires de Wohngeld et Kinderzuschlag.
Les débats français gagneraient à intégrer une clause de sauvegarde du niveau de vie minimal (référence explicite au principe de fraternité / sauvegarde d’un minimum de dignité) pour limiter la perception d’une réforme « budgétaire » d’abord, et justifier le niveau de plafonnement envisagé[2].
Articuler fusion et recentralisation
Le cas allemand illustre que la simplification matérielle du droit peut être engagée avant la refonte complète des compétences administratives, la question de l’art. 91e GG étant reportée mais identifiée.
En France, la recentralisation du RSA et la fusion avec APL/prime d’activité seront abordées simultanément (ne serait-ce que pour appliquer le plafonnement[3]), ce qui concentre les tensions (finances départementales) et peut freiner la réforme ; une trajectoire en deux temps (unification des notions et barèmes, puis recentralisation) pourrait être plus gérable politiquement.
Faire de la numérisation un levier structurant, non un simple support
Le modèle allemand prend la numérisation (« dites-le-nous une fois » et NOOTS[4] pour le partage des données entre administrations, « Law as Code ») comme cadre structurant de la réécriture du droit. La France progresse via la solidarité à la source et le CSU, mais sans encore traduire ces outils en refonte normative profonde liée à la définition d’un Etat social-plateforme[5] ; la perspective allemande suggère d’utiliser la future allocation sociale unifiée comme cas d’école pour un droit social « digital‑ready » et beaucoup plus forfaitisé (évite des calculs trop raffinés de prestations « sur-mesure » extrêmement complexes à gérer).
En synthèse, la proposition n°1 allemande se rapproche d’un « code unifié de l’assistance et des prestations familiales/logement sous conditions de ressources », avec différenciation interne et priorité à la simplification numérique. Les projets français d’allocation sociale unique se situent davantage sur le terrain du pilotage budgétaire et du plafonnement des cumuls, avec une fusion partielle (RSA/PA/APL) posée sur un socle juridique encore très fragmenté.
[1] Voir notre note de 2014 sur le sujet, https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/banque-de-donnees-de-la-secu-belge-la-vraie-e-administration , voir également Robben Franck, Desterbecq Thierry, Maes Peter. L’expérience de la Banque-carrefour de la Sécurité sociale en Belgique. In: Recherches et Prévisions, n°86, 2006. La nouvelle administration. L'information numérique au service du citoyen. pp. 19-31; doi : https://doi.org/10.3406/caf.2006.2248
[2] Même si les allocations familiales n’étaient pas intégrées au sein de l’ASU, elles pourraient l’être dans son calcul grâce à la collecte de l’ensemble des prestations et des revenus perçus au sein du futur Compte social unique (CSU), notamment parce que leur montant dépendant du revenu et de la composition du foyer parental, rétroagissent in fine sur les niveaux de vie exprimés en unité de consommation par exemple.
[3] Et la répartition des effets de celui-ci sur les différentes composantes, ainsi que le tarissement du non recours pourraient déséquilibrer les départements, ce qui suppose en parallèle une réflexion sur la recentralisation des AIS éligibles par l’Etat.
[4] NOOTS, pour « National Once-Only Technical System”. Dans la logique allemande de modernisation de l’État social, il désigne une infrastructure numérique permettant que les données administratives nécessaires (par exemple les informations de revenus ou de composition familiale) ne soient fournies qu’une seule fois par le citoyen, puis réutilisées et échangées entre administrations de manière sécurisée et standardisée, afin de simplifier et automatiser le calcul des droits sociaux.
[5] https://www.telos-eu.com/fr/societe/transformation-numerique-de-letat-encore-un-effort.html
