Arrêts de travail : les exemples à suivre de la Suède et du Danemark
La grève des médecins libéraux, déclenchée notamment par des mesures du Gouvernement concernant les abus liés aux arrêts maladies, se conclut par d’importantes concessions de sa part. Il a notamment renoncé à rendre obligatoire la procédure de mise sous objectif (MSO) de médecins jugés trop prescripteurs d’arrêts maladie. Mais une autre mesure récente concernant les arrêts maladie reste quant à elle d’actualité, puisqu’inscrite dans le PLFSS 2026. Il s’agit de l’article 81[1] visant à limiter la durée de prescription des arrêts maladie. Préconisée par la Caisse nationale d’assurance-maladie (Cnam) dans son rapport annuel, il s'agit de « maîtriser les dépenses », « lutter contre l’absentéisme de courte durée » et « [responsabiliser] davantage les différents acteurs impliqués : l’entreprise, le prescripteur, l’assuré ». Mais en réalité, où sont les mesures pour responsabiliser les assurés ?
On pourrait sur ce plan s'inspirer de nos voisins européens, et notamment Suédois et Danois. Leurs politiques respectives concernant les arrêts maladie se révèlent très encadrées, avec un suivi des assurés régulier, une forte implication des employeurs pour un retour rapide à la vie active - l’employeur suédois est tenu d'établir un plan de retour au travail dans le premier mois d'un long arrêt maladie, avec des échéances définies et des modalités flexibles. Mais également des mesures financières incitatives, des taux d'indemnités encadrés et des durées maximales d'indemnisation au Danemark par exemple, où l'on peut toucher des indemnités pour arrêt maladie pour une durée maximale de 6 mois et demi (employeur et commune confondus). Institutionnalisées, ces modalités permettent de réellement responsabiliser les acteurs concernés, sans faire peser la responsabilité sur l'un d'eux en particulier, et surtout pas les médecins...
Fraude et abus : deux notions à différencier dans le cadre de l’action publiqueUne des mesures contenues dans le PLFSS ayant déclenché la fureur des médecins libéraux vise à limiter la durée des arrêts de travail, afin de lutter contre les abus constatés. Ces dispositifs ne visent donc pas à lutter contre la fraude aux arrêts maladie. En effet, s’agissant des médecins, le pouvoir public entend lutter contre les arrêts de travail injustifiés, soit sur le fond ou bien sur la durée. Le domaine de la fraude concerne davantage la fraude documentaire. Les situations de fraudes sont multiples : 
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Hausse du nombre d’arrêts maladie : quelle part représenteraient les abus ?
Les arrêts maladie constituent l’essentiel des arrêts de travail prescrits (maladie, maternité et adoption, accidents du travail et maladies professionnelles AT-MP), soit 85 % des arrêts indemnisés, 70% des journées indemnisées et 60 % des montants versés. Cela explique l’attention particulière que l’on peu leur porter dans un contexte de restriction des dépenses, notamment compte tenu de leur forte augmentation. En 2023, les dépenses liées aux arrêts maladie s’élevaient à 10,2 milliards d’euros.
Entre 2019 et 2023, les indemnités journalières en cas d’arrêt maladie ont connu une hausse importante de 27,9 %, s’ajoutant à une augmentation de 28,9 % entre 2010 et 2019. Cette accélération, avec une croissance annuelle moyenne passant de 2,9 % à 6,3 %, est portée, selon la Cnam, « par des facteurs structurels et conjoncturels, notamment l’augmentation de l’emploi, le vieillissement de la population active, la hausse des salaires ou encore la situation épidémiologique ». Cependant, « 40 % de cette progression reste inexpliquée par ces déterminants et est portée par une augmentation de la sinistralité à âge donné, c’est-à-dire une hausse de la fréquence et de la durée des arrêts ».
| Nombre de journées indemnisées par an | Montants versés par an |
2010-2019 | +2,3 % | +2,9 % |
2019-2023 | + 3,9 % | + 6,3% |
Même constat dans une étude de la Dress intitulée « Arrêts maladie : au-delà des effets de la crise sanitaire, une accélération depuis 2019 »[2] : « l’accentuation de la hausse enregistrée entre 2019 et 2023, est, elle, principalement due à une progression plus forte qu’auparavant des taux de recours ». De plus en plus de personnes se mettent en arrêt maladie.
Si cette hausse pourrait s’expliquer par la dégradation des conditions de travail, elle s’explique aussi par « les arrêts de travail non justifiés, comme le révèlent les contrôles réalisés par le service médical de l’Assurance Maladie auprès des assurés et des prescripteurs »[3].
La Cnam constate sur ce point que les durées d’arrêt prescrits par les médecins ne respectent pas toujours celles préconisées par les référentiels mis à disposition depuis 2010 par l’Assurance maladie. Ces fiches repères mentionnent les durées indicatives d’arrêt de travail, selon les situations cliniques, les pathologies, le poste de travail occupé et le type d’intervention médicale subie par le patient, plus ou moins lourde.
Comment le Gouvernement voulait lutter contre ces abus : restriction du temps de prescription et contraintes pour les médecins trop prescripteurs
Or les principaux prescripteurs d’arrêts maladie sont les médecins libéraux, dont les prescriptions d’arrêts maladie dépassent largement celles des médecins salariés des établissements de santé.
L’Assurance maladie a renforcé les contrôles des arrêts maladie par son service médical : en 2024, 680 000 actions concernant les arrêts de travail ont été menées contre 670 000 en 2023. Toujours en 2024, 230 000 contrôles ciblés avec examen médical ont été menés : dans 33 % des cas l’arrêt a été jugé médicalement non justifié et suspendu, contre 30 % en 2023 !
Mais si l’on prend les 670 000 actions sur les arrêts de travail menées en 2023 par le service médical de l’Assurance Maladie, ce chiffre paraît plutôt dérisoire par rapport au nombre total d’arrêt pour cette même année qui s’élève à près de 8,5 millions[4].
La Cnam constate en parallèle que « sur les 72 % de prescriptions d’arrêt de travail dématérialisées en 2024, 2,7 % étaient des primoprescriptions d’une durée de plus d’un mois correspondant à 19 % des journées prescrites par voie dématérialisée ; sur les 28 % d’avis d’arrêt de travail réalisés sous format papier en 2024, 10 % étaient des primoprescriptions d’une durée de plus d’un mois »[5].
Deux manières de prescrire des arrêts de travailL’arrêt de travail dématérialisé (e-AAT) : dispositif encouragé par l’Assurance maladie, il représente déjà 79 % des arrêts envoyés. Télétransmis via le compte amelipro, il est aujourd’hui considéré comme le vecteur le plus sécurisé contre la fraude et l’usurpation d’identité. Le format papier : depuis le mois de juillet 2024, un nouveau formulaire papier Cerfa sécurisé avec 7 points d’authentification a été rendu obligatoire, afin de limiter la fraude. |
La proposition de la Cnam reprise par le Gouvernement dans le PLFSS pour encadrer la durée de prescription des arrêts maladie découle du constat qu’ « aujourd’hui, aucune limite à la durée d’un arrêt de travail n’est prévue par la réglementation ».
Ainsi, elle recommande de « limiter la durée de l’arrêt de travail pouvant être prescrit (un mois en primoprescription en cas d’hospitalisation et quinze jours en ville, puis par tranche de deux mois maximum) afin de garantir un vrai suivi médical de la personne arrêtée et la pertinence de l’arrêt de travail ».
Cependant, la Cnam émet un point de vigilance « sur la restriction de la durée d’une primoprescription dans un contexte de difficulté d’accès aux soins ». Ils ajoutent encore que « cette durée ne pourrait d’ailleurs être la même pour l’ensemble des situations de santé » … Le Gouvernement n’a de fait finalement pas retenu dans le PLFSS la durée maximale de 15 jours pour une primoprescription d’arrêt en médecine de ville, la fixant à un mois comme pour les hospitalisation.
Si cette mesure n’a pas été accueillie favorablement par les médecins libéraux, c’en est une autre très controversée qui a finalement été abandonnée par le Gouvernement. Il s’agit de la procédure de mise sous objectif (MSO) qui permet selon l’Assurance maladie d’ « accompagner les prescripteurs atypiques dans une démarche d’amélioration de la pertinence de leurs prescriptions »[6].
La MSO fixe, comme son nom l’indique, un objectif de réduction des prescriptions, fixé entre la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) et les médecins. Si cette mesure s’avère insuffisante, la CPAM peut utiliser la mise sous accord préalable (MSAP). Les prescriptions doivent alors faire l’objet d’une validation par le service médical de l’Assurance Maladie.
Selon le rapport de la Cnam, « en 2024, 1 000 médecins présentant des caractéristiques de prescriptions atypiques en matière d’arrêts de travail ont été inclus dans un programme de MSO-MSAP. Cela a donné lieu à une baisse de près de 30 % du nombre de jours d’arrêt de travail prescrits par patient actif ». Ayant constaté l’efficacité de ce dispositif, la Cnam propose alors de « rendre le dispositif de mise sous objectif obligatoire dès 2026 pour les professionnels de santé ciblés », alors que le médecin était auparavant en mesure de le refuser.
Alors que la Cnam souligne dans son rapport qu’aucune limite de temps n’existe pour la prescription d’arrêt maladie, et recommande de « renforcer nos efforts en termes de prévention de la désinsertion professionnelle », elle ne propose pourtant pas de mesure concrète pour accompagner les travailleurs arrêtés vers un retour à l’activité. Sur ce dernier point, nous pouvons largement nous inspirer de nos voisins européens.
Changer de paradigme : inciter et accompagner les travailleurs arrêtés à reprendre le travail. Les modèles étrangers
SUEDE
Le système suédois d’arrêts maladie repose sur une évaluation de l’incapacité à travailler du travailleur, et non de sa maladie en tant que telle. Il favorise autant que possible le retour à l’emploi en adaptant les modalités de travail si besoin. Ainsi, si l’incapacité de travail est évaluée à 25, 50, 75 ou 100 %, vous recevez une indemnité maladie équivalente[7].
D’abord, « votre arrêt de travail doit correspondre à une réduction d'au moins 25 % de vos heures de travail habituelles. »[8] Cette incapacité de travail du fait d’une maladie doit être confirmée par un certificat médicale si l’arrêt dépasse 7 jours.
Les indemnités sont prises en charge les 14 premiers jours d’arrêt par l’employeur. L’Agence de sécurité sociale prend ensuite le relais.
« En fonction de ce certificat ou de toute vérification nécessaire possible, l'Agence suédoise de sécurité sociale détermine si votre capacité de travail est réduite d'au moins 25 % du fait de la maladie et établit votre droit ou non à cette indemnité en espèces. »
« Au début d’une période de maladie, une déduction de qualification aux indemnités correpondant à 20 % du salaire ou des prestations hebdomadaires moyennes de maladie est appliquée. » Ainsi, l’employeur verse 80 % de son salaire à un employé malade (ce montant peut être supérieur en cas de convention collective).
Puis « durant les 364 premiers jours de maladie, vous êtes indemnisé à taux normal, qui est de 80 % de votre salaire, multiplié par un coefficient de 0,97. L'Agence suédoise de sécurité sociale calcule le montant de votre indemnité en fonction de votre revenu de référence (SGI) dont le plafond est fixé à 573.300 SEK. » Ainsi en Suède, les indemnités sont plafonnées : si votre revenu de référence (mesure normalisée du revenu annuel moyen) dépasse un montant équivalent à 53 500 €, vous serez indemnisé à moins de 80 % de votre salaire.
Il existe quelques exceptions à cette déduction de qualification, notamment via une protection générale contre les risques élevés. Ainsi la déduction ne s’applique pas à partir du moment où l’on tombe malade plus de 10 fois en un an (la 11ème fois donc), si l’on souffre « d'une pathologie reconnue avec un risque accru d’être souvent malade ou si vous faites un don d'organes ou de tissus ». L’employeur obtient alors une compensation couvrant le coût total de l’indemnité de maladie.
Accompagnement vers un retour à l’emploi
Les indemnités sont, comme on a pu le voir, conditionnées en Suède à l’impossibilité de reprendre le travail. Ainsi, durant les trois premiers mois d’arrêt (90 premiers jours) à compter de la prise en charge par la sécurité sociale (au 15ème jour), « vous avez droit à une indemnité de maladie en espèces si vous êtes considéré(e) comme incapable d'exercer votre emploi normal ». Après ce délais, vous êtes indemnisé « si vous êtes considéré(e) comme incapable d'exercer votre emploi normal ou tout autre poste que votre employeur peut vous proposer ». Après environ 6 mois d’arrêt (180 jours), « vous pouvez continuer à percevoir cette indemnité en espèces à condition que vous soyez considéré(e) comme incapable d'exercer un quelconque emploi sur le marché normal du travail ».
Il s’agit de favoriser au maximum le retour à l’activité, et d’adapté cette activité à la situation du patient.
L’employeur est quant à lui « tenu d'établir un plan de retour au travail au plus tard le 30e jour si l'arrêt maladie du salarié est prévu pour une durée d'au moins 60 jours », afin d’ « accompagner la réadaptation professionnelle et préciser les mesures à mettre en œuvre pour permettre au salarié de reprendre son activité. »[9].
S'inspirer du modèle suédois
Contrôle à certaines échéances avec évaluation d’un potentiel retour en activité selon certaines modalités.
Responsabiliser et inclure l’employeur dans un dispositif d’accompagnement pour permettre le meilleur retour au travail possible.
Plafonnement des indemnités : indemnités qui ne couvrent pas l’entièreté du salaire, et taux maximal d’indemnités.
Soulager les médecins en cas d’arrêt de courte durée : pas d’obligation de certificat.
DANEMARK
Au Danemark maintenant, il existe une période maximale pendant laquelle un assuré peut toucher des indemnités. L'indemnité journalière pour maladie versée par la commune peut être perçue initialement pendant un maximum de 22 semaines au cours des 9 derniers mois, soit 5 mois et demi, sans compter la période prise en charge par l’employeur (30 jours). Dans certaines situations, vous pouvez avoir droit à une période étendue d’indemnisation maladie, sur décision de la municipalité.
L’employeur verse donc des indemnités journalières pour maladie à partir du premier jour d’arrêt et jusqu’au trentième jour (au moins le premier jour pour les petites entreprises[10]). Pour toucher ces indemnités, l’employé doit avoir travaillé au moins 74 heures dans sa structure au cours des 8 semaines précédant l’arrêt maladie.
De plus, le salarié ne touche pas un salaire complet lors d’un arrêt maladie, sauf si prévu dans le cadre d’une convention collective. L’indemnité journalière est calculée « sur la base du nombre d’heures hebdomadaires travaillées et du salaire horaire moyen perçu au cours des 3 mois ayant précédé votre maladie. Néanmoins, elle ne saurait être supérieure à 4 865 DKK par semaine », équivalent à environ 650 euros.
Ensuite, « pour obtenir des indemnités journalières versées par sa commune, le salarié doit avoir travaillé au moins 240 heures au cours des 6 derniers mois, et totalisé au minimum 40 heures de travail par mois sur 5 de ces 6 mois. Les personnes qui reçoivent des prestations de chômage, suivent une formation professionnelle pendant au moins 18 mois, ou exercent un emploi flexible, peuvent également être indemnisées. » [11]
Si une personne perçoit des indemnités de la part de la commune au Danemark, il est « tenu de participer au suivi et à l'offre de services de la municipalité », afin de rester en lien avec le marché du travail[12].
Suivi et accompagnement vers le retour à l’emploi
Ainsi, on peut lire sur le site du syndicat danois IDA qu’un employeur doit convoquer son salarié en arrêt au plus tard quatre semaines après le premier jour d’arrêt maladie « à un entretien d’évaluation […] afin de discuter des modalités de […] retour au travail ». Puis durant les 6 premiers mois d’arrêt maladie la mairie doit fixer 4 entretiens avec la personne arrêtée pour évaluer l’incapacité de travail et déterminer « les modalités et le calendrier de […] retour au travail ».
« La durée de l'arrêt maladie peut être prolongée s'il existe des perspectives de retour au travail, […], si vous avez fait une demande de pension d'invalidité ou si vous souffrez d'une maladie grave mettant votre vie en danger. »
Au Danemark, il est possible de se mettre en arrêt maladie partiel, qui garantit un salaire à temps plein possiblement remboursé par la municipalité, afin d’éviter l’arrêt maladie complet ou pour une reprise progressive du travail.
S’inspirer du modèle danois
Fixer une durée maximale pendant laquelle un assuré peut toucher des indemnités journalières.
Indemnités conditionnées à un suivi par les services de l’Assurance maladie afin d’organiser une reprise de l’activité professionnelle.
Plafonnement des indemnités.
Inclure l’employeur dans une logique de reprise du travail.
Conclusion
La mise en place d’un meilleur encadrement et d’un meilleur suivi des arrêts maladie, ainsi que de mesures financières incitatives pour reprendre le travail au plus vite - déduction de qualification de 20 % comme en Suède, plafond global pour les indemnités, durée maximale initiale pour percevoir les indemnités, permettrait d’optimiser en France nos prestations d’assurance maladie et de faire baiser les coûts, pour les entreprises comme pour l’Etat, ainsi que les abus.
Comme en Suède et au Danemark, nous devons favoriser autant que possible en France le retour à l’emploi en adaptant les modalités de travail. Pour cela, il est nécessaire de mobiliser les acteurs concernés, tels que l'employeur et l'Assurance Maladie : entretiens à échéances fixes comme au Danemark, plan de retour par l'employeur en Suède.
[1] https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000053226786
[2] https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2024-12/ER1321_0.pdf
[3]https://www.assurance-maladie.ameli.fr/sites/default/files/2025-07_rapport-propositions-pour-2026_assurance-maladie.pdf
[4] Données à télécharger https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/publications-communique-de-presse/etudes-et-resultats/241211_ER_Arrets-Maladie
[5] https://www.assurance-maladie.ameli.fr/sites/default/files/2025-07_rapport-propositions-pour-2026_assurance-maladie.pdf
[6] https://www.assurance-maladie.ameli.fr/sites/default/files/2025-07_rapport-propositions-pour-2026_assurance-maladie.pdf
[7] https://www.forsakringskassan.se/english/sick/employee/sickness-benefit?utm
[8] file:///C:/Users/Manon/Downloads/missoc-ssg-SE-2024-fr.pdf
[9] https://www.forsakringskassan.se/english/for-employers/illness-and-injury/sick-employee-days-1-90?utm
[10] https://businessindenmark.virk.dk/guidance/sick-leave/sickness-benefits/?utm
[11] https://www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_danemark-salaries.html#maladie
[12] https://lifeindenmark.borger.dk/working/work-rights/leave-of-absence/sickness-benefits/sickness-benefits-for-a-salary-earner?utm
