Budget et fiscalité

Pour un vrai bouclier fiscal local

14 octobre 2019 • Samuel-Frédéric Servière

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Le PLF 2020 dans son article 5 a décidé de geler la revalorisation des bases fiscales servant d'assiette à la taxe d'habitation et aux taxes foncières. Une bonne nouvelle pour les contribuables. La raison en est simple, il s'agit de permettre une mise en place aisée de la réforme de la fiscalité locale et la suppression programmée de la taxe d'habitation pour 2023. Malheureusement, ce gel (qui d'ailleurs a été remis en cause en commission des finances à l'Assemblée nationale, remplacé par une revalorisation de 0,9%) prépare l'explosion des taxes foncières et de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (avec ses composantes additionnelles qui seront greffées sur les taxes foncières), sur lesquelles les exécutifs locaux auront encore un pouvoir de taux. De plus, à compter de 2026 l'actualisation des valeurs locatives cadastrales jouera à plein, même si cette opération mettra sans doute 10 ans à se déployer, de quoi redistribuer profondément la pression fiscale locale. Nos décideurs seraient bien avisés d'intégrer les taxes locales au bouclier fiscal issu de l'IFI et de mettre en place un dispositif alternatif pour ceux qui ne le paient pas, afin de conjurer l'effet falaise fiscale.

Le PLF 2020 recèle des dispositions insoupçonnées. Il en est ainsi de son article 5, alinéas 157 et suivants. Il y est précisé notamment qu’au titre de l’exercice 2020, les bases et les taux de la taxe d’habitation (TH) vont être « gelés », tandis que « les valeurs locatives ne sont pas majorées en application du coefficient annuel prévu par (…) l’article 1518 bis ». En clair donc, le gouvernement a décidé de geler le niveau de la TH (base et taux) pour les 20% des contribuables qui la paient intégralement (tandis que 80% des ménages qui la paient seront finalement exonérés). Par ailleurs le gel de la revalorisation forfaitaire des bases locatives cadastrales (VLC), indexée aujourd’hui sur l’inflation, devrait concerner directement les redevables de la taxe foncière sur ses volets bâtis et non bâtis. Il s’agit donc pour les contribuables locaux d’une très bonne nouvelle à court terme.

Des raisons techniques militent pour cette pause fiscale

Le PLF 2020 doit être l’occasion de procéder à une remise à plat conséquente de la fiscalité locale, sur fond de compensation intégrale de la suppression de la TH sur les résidences principales à horizon 2023 pour 100% des ménages. Les départements transféreront aux communes la part départementale de la TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties), et ces derniers, tout comme les intercommunalités à fiscalité propre, se verront affecter des parts de TVA en compensation. Afin de compenser intégralement la perte du produit de la TH pour certaines communes (certaines se trouvant « surcompensées » par l’attribution de la part départementale de TFPB, d’autres étant « sous-compensées »), un mécanisme correcteur sous la forme d’une enveloppe d’1 milliard d’euros sera mis en place. Enfin, les communes les moins « surcompensées », pourront garder leur excédent de TFPB lorsque celle-ci n’excédera pas 10.000 euros.

La réforme de la fiscalité locale devrait être mise en place à compter de 2021. Le dégrèvement de TH prévu jusqu’en 2020 faisant place à une exonération totale à compter de 2021.

Devant le CFL (comité des finances locales), Olivier Dussopt, secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Action et des comptes publics, a fait valoir des « raisons techniques » au gel de bases locatives et des taux, « afin de pouvoir y voir clair dans la réforme de la suppression de la taxe d’habitation. »

Le coût de ce gel des bases n’est pas neutre pour les collectivités locales concernées, puisqu’il devrait représenter 250 millions d’euros pour 2020. Corrélativement, nous informe le justificatif des motifs de l’article 5 du PLF 2020 :

  • « afin de limiter les hausses de cotisation de TH pour les contribuables dont le niveau de ressources les conduit à continuer à acquitter cette taxe », donc pour éviter une fuite en avant par les taux sur les 20% des ménages les plus aisés toujours assujettis ;
  • Mais aussi afin de limiter « le coût pour l’Etat » qui devra compenser le différentiel aux communes (pour les 80% de dégrevés à compter de 2020 et exonérés à partir de 2021, et pour les 20% restants qui seront désormais intégralement exonérés à 30%, 65% et 100% entre 2021 et 2023). 

Il y a donc volonté manifeste de « protéger » les contribuables encore assujettis d’une hausse massive de TH lors de l’année « charnière » 2020, les communes voulant maximiser les montants à compenser avant sortie des dégrèvements (dynamiques) vers des exonérations (figées) à compter de 2021. Par ailleurs, les taux de taxes spéciales d’équipement (TSE) et de GEMAPI (taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations) additionnels à la TH sont également gelés.

Rappelons-nous que dans un passé assez récent, les exercices 2017 et 2018 avaient vu plus de communes augmenter leurs taux que les baisser, qu’il s’agisse de TH ou de TFPB, voire des deux, avec un effondrement des baisses en 2018[1].

Des trous dans la raquette demeurent

En particulier s’agissant de la TFPB. Si la base est gelée (VLC) pour 2020, en revanche son taux reste libre. Le gouvernement laisse donc les maires assumer pleinement leur hausse de taxe foncière par les taux, et ce en pleine année électorale. C’est une bonne chose en soi, puisque cela met temporairement fin à la « fausse vertu » municipale, consistant à afficher des taux toujours fixes sur longue période en sachant pertinemment, lorsque les bases fiscales sont dynamiques que la seule revalorisation basée sur l’inflation[2] suffira à augmenter le produit des taxes prélevées sur les contribuables.

A plus long terme cependant, lorsque le « gel » des bases sera levé, un risque existe d’explosion de la fiscalité foncière, notamment en 2021 lorsqu’il s’agira d’amortir la bascule des dégrèvements en exonérations (figées) pour la TH, et qu’il faudra pour la TF et la THRS (taxe d’habitation sur les résidences secondaires) récupérer deux ans d’inflation perdus. L’ajustement par les taux sera sans doute inévitable.

Allons plus loin, le pouvoir de taux des maires va rester au-delà de 2020 total sur la nouvelle THRS, mais aussi sur les taxes complémentaires aujourd’hui adossées à la TH que sont la taxe sur les logements vacants (THLV) et la taxe additionnelle à la THRS majorée. La première sera basculée sur la TFPB et la seconde restera greffée sur la THRS. Là encore il y a fort à parier que de fortes augmentations sont à prévoir, bien que le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale le 17 juillet, ait souhaité « l’instauration d’une meilleure progressivité » s’agissant de la majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires situées dans les zones tendues[3]. La dynamique forte de ces taxes ne plaide pas en leur faveur pour les contribuables possédant une résidence secondaire ou/et situées dans des zones tendues.

Si l’on compare les données livrées par le RALF 2019 à celles du rapport BUR/RICHARD de juillet 2018, on constate à deux ans d’écart (2016/2018) le dynamisme de ce segment : +5,46% de croissance du produit de la TH assise sur les résidences principales mais +4,09% pour la TH sur les résidences secondaires assortie de sa « majoration » zones tendues. La THLV quant à elle, augmentant sur 3 ans de près de 11,43% !

Impositions

Produit en 2016

Produit en 2018

Croissance

TH sur les résidences principales

19,43

20,49

5,46 %

TH sur les résidences secondaires hors majoration

2,24

2,28

1,61 %

Majoration de TH sur les résidences secondaires

0,06

0,12

96,67 %

Total TH résidences secondaires

2,30

2,39

4,09 %

TH sur les logements vacants

0,07

0,08

11,43 %

Rapport BUR/RICHARD (2018) et RALF (2019)

Propositions : pour un véritable bouclier fiscal local

Le PLF 2020 dispose que la réforme de la révision des bases locatives cadastrales pour les particuliers débutera à compter de 2026. Elle devrait s’effectuer « à produit constant », donc s’opérer par un transfert de répartition et non par une augmentation tous azimuts des produits locaux. Sa mise en œuvre touchera à cette date de plein fouet la taxe foncière dans ses deux composantes (bâtie et non bâtie) et la THRS (sur les résidences secondaires). Face à cette perspective que peuvent redouter les propriétaires, plusieurs dispositifs pourraient être mises en place :

  • Ouvrir la possibilité d’une répercussion de la hausse de TFPB sur les locataires, dans des conditions à définir, en intégrant le produit de cette hausse aux charges locatives[4]. Cette mesure permettrait de « solidariser » les locataires en les faisant indirectement participer (théorie de l’incidence fiscale) à la fiscalité locale[5] ;
  • Mettre en place un véritable « bouclier fiscal local » en réintégrant la fiscalité directe locale au sein du plafonnement global de l’IFI[6] à 75%. Par définition cette réintégration ne bénéficierait qu’aux contribuables rattrapés par l’IFI à raison de la valeur de leur patrimoine immobilier (et pourtant son déclenchement pour les redevables de la première tranche est plus important qu'avec l'ISF (32% contre 13%, voir Etude Sénat) ;
  • Il faudrait par ailleurs compléter le dispositif afin de prendre en compte les contribuables non redevables de l’IFI. Pour ces derniers, un seuil plus bas à 60% pourrait être proposé.

[4] Proposition développée dans le rapport COURSON/MATTEI p.20 http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rap-info/i1258.pdf#page=20

[5] Il s’agissait d’ailleurs d’une revendication de certains élus locaux, déplorant la rupture du lien avec leur population locataire.

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