Budget et fiscalité

Opérateurs de l’Etat, augmentation des dépenses et déficits en vue

28 octobre 2019 • Samuel-Frédéric Servière

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Les opérateurs de l’Etat, dans le cadre du budget 2020, voient se relâcher la rigueur budgétaire de l’Etat à leur endroit. Il en résulte une augmentation très importante de +11,38% du montant des financements publics en leur direction à 56,5 milliards d’euros. Non seulement d’importants effets de périmètres liés à France Compétence, aboutissent à augmenter significativement les dépenses, mais la masse salariale des opérateurs continue de progresser, tandis que l’emploi public des opérateurs s’accroît malgré une quasi-stabilisation des emplois sous plafond. Enfin l’absence d’exhaustivité dans les données comptables empêche d’avoir une véritable vision consolidée de leurs budgets. Ce n’est donc pas avec le concours des opérateurs que le gouvernement va pouvoir réduire l’emploi public de 10.500 agents comme il s’y est engagé en septembre sur la durée du quinquennat.

Une augmentation des dépenses tous azimuts

Le PLF 2020 présente dans son « jaune », près de 483 opérateurs[1], pour un montant de financements publics de 56,5 milliards d’euros, soit une hausse à champ courant très importante (+11,38%) par rapport à l’année précédente. Celle-ci trouve sa cause dans l’explosion des taxes affectées qui augmentent de 56,52% (à 13,42 milliards d’euros), mais pas seulement. Les transferts financiers effectués sur le budget général augmentent de 2,21%, soit plus rapidement que l’inflation totale (1,2%) et sous-jacente (0,9%). Bref, la rigueur imposée aux opérateurs depuis la mi-quinquennat précédent n’est plus de mise en 2020. On relève ainsi +3,92% sur les crédits d’intervention (transferts) et 1,61% sur le montant des subventions pour charges de service public par rapport à la LFI 2019.

Nous pouvons mettre ces déterminants en perspective (en milliards d’euros) :

 

Exécution

Exécution

Exécution

Exécution

Exécution

LFI

PLF

Variation

Variation

Financements budgétaires champ courant

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

 2017-20

 2019-20

Subventions pour charges de service public

26,20

26,44

26,95

27,97

28,876

28,67

29,14

4,19%

1,61%

Crédits d'intervention (transferts)

16,50

14,52

14,58

15,24

14,69

12,80

13,30

-12,72%

3,92%

Dotations en fonds propres

3,82

0,65

0,56

0,59

0,672

0,70

0,67

12,47%

-4,62%

Total budget général (BG)

46,53

41,62

42,10

43,80

44,24

42,17

43,11

-1,59%

2,21%

Taxes affectées

8,73

8,67

8,74

9,23

7,633

8,57

13,42

45,46%

56,52%

Total financement public

55,26

50,29

50,84

53,03

51,87

50,75

56,53

6,60%

11,38%

Source : « Jaunes budgétaires Opérateurs de l’Etat » 2018-2020

Il apparaît ainsi qu’en 2018 et 2019, le total des financements publics a baissé de -2,2%/an, les financements du budget général étant quant à eux plus heurtés : tentative de compensation de la baisse du montant des taxes affectées en 2018 (+1%), puis baisse significative en 2019 (-4,7%) avant la hausse de 2,2% en 2020.

Les raisons sont multiples :

  • Pour la hausse de subventions pour charges de service public en 2020 (+463 millions d’euros), les pouvoirs publics évoquent : la création (par regroupement) de l’université Gustave Eiffel, mais également l’établissement public du château de Versailles, les établissements d’enseignement supérieur et de recherche (dont le CNRS) avec la prise en compte des mesures salariales PPCR (parcours professionnels carrières et rémunérations). Des hausses compensées partiellement par des baisses (dont la « régionalisation du réseau des ARS (agences régionales de santé), de la baisse des effectifs de l’Office national des anciens combattants et le développement des ressources propres du Louvre ;
  • Les transferts augmenteraient (+502 millions d’euros) notamment via l’augmentation des crédits d’intervention de Pôle emploi dans le cadre de sa participation à la lutte contre la pauvreté (Plan pauvreté) ;
  • Les dotations en fonds propres se contracteraient (-4,6% soit -32 millions d’euros), notamment en direction des universités, du CNES, de l’Ecole Polytechnique et de l’EPAURIF (établissement d’aménagement universitaire de l’Ile-de-France) ;
  • Les taxes, on l’a dit, exploseraient du fait de deux opérateurs uniquement (+56,52% soit +4,84 milliards d’euros), notamment via l’attribution à France Compétence de l’ensemble de la contribution unique à la formation professionnelle (pour 4,5 milliards d’euros), et l’AFITF qui devrait percevoir la taxe de solidarité sur les billets d’avion (+639 millions) mais gagées partiellement par des baisses (notamment via l’ONCFS, l’office national de la chasse et de la faune sauvage).

Focus sur la masse salariale et les effectifs des opérateurs

L’évolution de la masse salariale des opérateurs suit une évolution dynamique : +0,57% pour 2017, mais +3,79% en 2018 et +2,45% entre 2019. Nous ne disposons pas des chiffres pour 2020. Il apparaît en tout cas que la masse salariale en augmentation, notamment sous le coup (cf. supra) du déploiement de PPCR, aboutit à une augmentation de près de 700 millions d’euros.

Evolution de la masse salariale

Milliards d'euros

2016

2017

2018

2019

Masse salariale

27,84

28,00

29,06

29,77*

Source : Jaune budgétaire « opérateurs » 2020, *Ce dernier chiffre est issu de l’exploitation des comptes de résultats des opérateurs (en comptabilité générale), mais pas en comptabilité budgétaire.

Evolution des effectifs des opérateurs

Sur le plan des emplois sous plafonds, les effectifs des opérateurs sont quasi-stables avec une augmentation en ETPT de +0,05% (183 ETP). En revanche, les emplois payés sur fonds propres par les opérateurs hors plafond augmentent très sensiblement +5,97% (soit +3.160 ETPT). Les contrats aidés s’apprécieraient de +54,71% soit une véritable reprise de l’utilisation des CUI-CAE au sein des opérateurs.

En ETPT

2016

2017

2018

2019

2020

Var 19-20

Emplois sous plafond

397 590

398 680

404 472

401 849

402 032

0,05%

Emplois hors plafond

55 742

57 160

53 365

52 965

56 125

5,97%

dont contrats aidés

3 316

3 333

1 814

669

1 035

54,71%

Total emplois rémunérés par les opérateurs

453 332

455 840

457 837

454 814

458 157

0,74%

Rémunérés par l'Etat

18 007

19 428

19 440

22 796

21 410

-6,08%

dont par le programme de rattachement

 

 

19 440

20 609

20 400

-1,01%

dont par d'autres programmes

 

 

 

2 187

1 010

-53,82%

par d'autres entités publiques

398

372

279

138

158

14,49%

Total emplois au sein des opérateurs

471 737

475 640

477 556

477 748

479 725

0,41%

Source : Jaune budgétaire « opérateurs » 2018-2020

Par ailleurs, les emplois rémunérés par l’Etat et transférés aux opérateurs (détachements, mises à disposition), baisseraient de -1.386 ETPT, même si à moyen terme l’augmentation des emplois rémunérés directement par l’Etat est en forte progression, soit +3.403 ETPT depuis 2016.

Il n’y a donc aucune baisse de voilure quant à l’emploi au sein des opérateurs, qui malgré leur rationalisation ne conduisent pas à d’importantes rebudgétisations. Les emplois rémunérés par les opérateurs augmentent donc entre 2018 et 2019 de +3.343 ETPT partiellement compensés par une baisse des emplois directement payés par l’Etat, soit un solde employé total de +1.977 ETPT en 2020 par rapport à l’année précédente.

Le solde des « opérateurs » toujours déficitaire en 2019

Pour la première fois cette année il est possible de faire une comparaison quasi-exhaustive de l’ensemble des comptes de résultat des opérateurs (comptabilité générale) et des autorisations budgétaires (comptabilité budgétaire) de ces derniers. En tout, sur 483 entités, 316 opérateurs sont agrégés en 16 catégories et 167 font l’objet d’une présentation individualisée. On retiendra cependant que s’agissant des comptes de résultats, 21 entités n’ont pas rendu leurs comptes, tandis qu’en comptabilité budgétaire ce sont en tout 41 entités (dont les 21 précédentes) pour lesquelles on ne dispose pas de données financières[2].

Les résultats non consolidés (des flux inter-opérateurs) sont les suivants à partir des budgets initiaux des opérateurs 2019 (derniers budgets connus) :

Charges

BI 2019

Produits

BI 2019

Comptes de résultat des opérateurs agrégés

Total

Subventions de l'Etat

31 617 580

Personnel

29 774 889

dont SCSP

28 868 126

dont charges de pensions civiles

4 632 189

Dont transferts

2 749 454

Fonctionnement autre que les charges de personnel

20 787 194

Fiscalité affectée

7 733 223

Intervention

15 942 222

Autres subventions

8 008 943

dont dotation aux amortissements et provisions

4 807 364

Autres produits

18 000 382

Total des charges

66 504 305

Total des produits

65 360 128

Résultat

-1 144 177

   

Source : Jaune Opérateur 2020, retraitement Fondation iFRAP octobre 2019

Les comptes de résultats initiaux 2019 ressortent avec une perte globale de -1,14 milliard d’euros.

Par ailleurs les budgets initiaux exprimés en comptabilité budgétaire (toujours non consolidés) font apparaître un déficit de -5,19 milliards d’euros.

Dépenses

BI 2019

Recettes

BI 2019

Autorisations budgétaires

Total

Recettes globalisées

45 247 990

Personnel

23 699 180

dont subventions pour charge de service public

24 385 057

Fonctionnement autre que les charges de personnel

10 832 646

dont autres financements de l'Etat

4 055 273

Intervention

11 919 954

Fiscalité affectée

7 565 013

Investissement

6 882 828

Autres financements publics

2 614 147

Enveloppe recherche

83 779

recettes propres

6 628 500

Total des dépenses

53 418 387

Recettes fléchées

2 979 671

Charges de pensions civiles globales

4 129 159

financements de l'Etat fléchés

913 928

   

autres financements publics fléchés

1 777 847

   

Recettes propres fléchées

287 896

   

Total des recettes

48 227 661

   

Solde budgétaire (déficit)

-5 190 726

Source : Jaune Opérateur 2020, retraitement Fondation iFRAP octobre 2019

Ce solde déficitaire devrait aller partiellement (en neutralisant les flux entre l’Etat et les opérateurs) en aggravation du déficit budgétaire de l’Etat. En comptabilité nationale il est porté partiellement par le solde des ODAC. D’après le RESF (rapport social économique et financier) pour 2020, celui-ci devrait ressortir à -0,1 point de PIB en 2019 (donc un résultat en comptabilité nationale proche de celui dégagé en comptabilité générale, étant donné les différences de périmètre ODAC/Opérateurs) mais aussi en 2020 (si l’on corrige le solde affiché de la reprise de dette portée par SNCF réseau) soit -0,1 point de PIB[3].

Conclusion

Sur le volet opérateurs de l’Etat, le gouvernement ne semble pas vouloir poursuivre la maîtrise des comptes qu’il opérait voilà seulement 1 an. Résultat, les soldes sont globalement déficitaires. La maîtrise de la masse salariale n’est qu’imparfaitement assurée, par ailleurs si les effectifs sous plafonds semblent contenus, ceux hors plafonds augmentent significativement, partiellement compensés par une moindre prise en charge d’emplois directement sur le budget de l’Etat (donc une moindre mise à disposition de personnels des ministères).


[1] Rappelons que les opérateurs se distinguent des ODAC, non à raison d’un financement majoritairement public (ce qui est le cas des deux catégories), mais par un faisceau de 3 critères auquels se rajoutent 4 critères supplétifs : une activité de service public rattachable à une politique définie par l’Etat ; un financement majoritairement assuré par l’Etat (direct ou indirect), un contrôle direct par l’Etat. Mais aussi : le poids de l’organisme dans les crédits d’une mission/programme ; l’exploitation de biens patrimoniaux mis à disposition par l’Etat ; l’appartenance au périmètre des ODAC (d’où un recouvrement partiel) ; la présence de la direction du budget au sein de l’organe délibérant. Voir récemment pour une analyse de la répartition opérateurs/ODAC, https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/evaluer-le-perimetre-des-agences

[2] Il peut s’agir de problèmes de clôture, mais aussi tout simplement d’opérateurs ne disposant pas de comptabilité budgétaire (des EPIC par exemple) notamment parce qu’ils ont d’abord une vocation commerciale (bien qu’assurant une mission d’intérêt général).

[3] Voir RESF 2020 p.87 tableau 1 note explicative. Le solde des ODAC ressort à +0,9 point de PIB pour 2020 mais hors reprise de dette SNCF réseau, celui-ci resterait à -0,1 point de PIB. https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/913ca061-93bb-44c7-a860-04468507d5bb/files/b1ac7248-60bc-4094-9029-1761bae604c2#page=87

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