La longue dérive de la dette française, un livre référence essentiel
Julien Dubertret ancien directeur du budget et Nicolas Ragache, viennent de publier une véritable somme aux éditions des PUF intitulée « La longue dérive de la dette publique française. Histoire budgétaire de la Vème République ». Ce livre très attendu n’a aucun équivalent en France. Il propose une histoire des finances publiques depuis 1945 jusqu’en 2025 avec un point de vue très particulier, celui de l’administration des finances. Disons-le d’emblée, il s’agira d’une référence essentielle dont on ne peut que tirer le plus grand profit, car l’ouvrage offre un aperçu circonstancié de chaque texte financier et discussion budgétaire depuis 80 ans. Il s’agit également in fine d’un témoignage pour l’Histoire, de la dérive de nos finances publiques, à l’heure où le niveau de la dette française est anticipé à 118,4 % pour 2026 (RAA, soit près de 3.610 Md€). Il démontre enfin qu’entre les erreurs de prévisions, les arbitrages procycliques, le déni de réalité, l’encadrement des finances publiques françaises a toujours eu un temps de retard par rapport aux défis qui se présentaient au pays, tordant le cou au passage à beaucoup de « légendes budgétaires urbaines » qui polluent malheureusement encore le débat financier hexagonal, du dernier budget en équilibre (1974) en passant par les 110 propositions Mitterrandiennes et au « tournant » de la rigueur de 1983, jusqu’aux 35 heures, à la RGPP et au « en même temps » qui commence dès 2012 jusqu’à la situation instable présente « continuatio non finis »…
Une histoire budgétaire de la Vème République :
Issu du travail de deux praticiens reconnus des finances publiques, cet ouvrage se présente comme une somme historique et analytique de près de sept cents pages[1], véritable « bible » de la politique budgétaire française de 1958 à nos jours. Les auteurs, Julien Dubertret et Nicolas Ragache, ont tous deux exercé des responsabilités de premier plan au sein de l’administration économique et financière. Julien Dubertret, entré à la direction du Budget en 1992, a été conseiller budgétaire du Premier ministre avant d’en prendre la direction en 2011, puis de servir à l’Inspection générale des finances ; il est aujourd’hui expert au sein de GSA & C°, un cabinet de conseil souverain. Nicolas Ragache, économiste et juriste diplômé de l’ENSAE, de l’École d’économie de Paris et de Paris-Panthéon-Assas, a occupé des postes d’administrateur à Bercy, de conseiller ministériel et est actuellement chef économiste de l’Afep. Leur légitimité est donc double : celle de l’expertise technique et celle de l’expérience de la décision publique.
La question qui anime l’ouvrage est aussi simple que vertigineuse : comment le budget français, proche de l’équilibre au début des années 1960, est-il parvenu à la situation de crise actuelle, marquée par une dette publique dépassant les 118 % du PIB ? Pour y répondre, les auteurs reconstituent le « fil complexe de notre histoire budgétaire », en s’attachant à restituer les intentions et les décisions des acteurs dans leur contexte historique, souvent à rebours des idées reçues.
L’une des forces majeures du livre est de déconstruire les mythologies qui entourent la gestion des finances publiques. Ainsi, l’équilibre budgétaire des années 1960 est présenté comme un résultat fragile, loin d’être acquis. A la vérité, la France est en déficit continu depuis 1933 et jusqu’en 1957. Elle ne reste formellement à l’équilibre que jusqu’en 1966, puis replonge dans une période déficitaire légère mais avec la volonté expresse de se maintenir à l’équilibre jusqu’en 1981. La crise de 1975 et le premier choc pétrolier tirent le déficit jusqu’à -2,9% du PIB. Et malgré la volonté de modérer les dépenses, l’assainissement des finances publiques passe d’abord par une augmentation des prélèvements obligatoires qui se traduit par un accroissement significatif du taux de cotisations sociales. Ainsi, le dernier budget présenté à l’équilibre en 1974 n’aurait pas constitué le point de bascule que l’on imagine généralement. La « fermeté budgétaire » du Premier ministre Raymond Barre est jugée, avec le recul, « assez relative ». Quant au « tournant de la rigueur » de 1983, les auteurs le qualifient de « assez mal nommé », signalant par-là que son ampleur réelle a été bien moindre que ce que sa légende laisse entendre. Ces révisions historiques sont étayées par une analyse fine des continuités et des ruptures qui jalonnent la longue dérive des comptes publics.
L’ouvrage adopte une posture épistémologique rigoureuse : il est rédigé exclusivement à partir de sources publiques (lois de finances, rapports administratifs, débats parlementaires, comptes nationaux), ce qui garantit à la fois la transparence et la reproductibilité de l’analyse. Les auteurs ont consacré douze années à cette entreprise, ce qui explique la densité et la précision des informations mobilisées. Le résultat est un récit accessible à tous, du spécialiste au citoyen désireux de comprendre les « dynamiques structurantes » derrière l’endettement public.
Sur le fond, la thèse principale est que la dérive des finances publiques ne résulte pas d’une rupture brutale, mais d’un processus cumulatif où se conjuguent des facteurs multiples : des choix politiques souvent myopes, des chocs économiques (chocs pétroliers, crises financières, pandémie de Covid-19), des mécanismes institutionnels permissifs, et surtout une incapacité récurrente à dégager des excédents en période de croissance, à mesure qu’un keynésianisme hémiplégique s’installe au sein des institutions (relancer en bas de cycle, mais ne pas ajuster les dépenses publiques en haut de cycle pour ne pas « brider la croissance »). La lecture chronologique adoptée permet de voir comment chaque décennie a ajouté une strate de dette, jusqu’à ce que la charge devienne structurelle, retraçant avec minutie la hausse inexorable de la dette sociale[2].
Un ouvrage qui en appelle un second, contrefactuel qui aurait toute sa valeur :
La perspective reste centrée sur l’exécutif et le Parlement, laissant parfois un peu de côté le rôle des collectivités territoriales et de la Sécurité sociale dans l’évolution de la dette publique globale. L’honnêteté commande d’affirmer que ces deux sujets sont traités, on voit apparaître à compter de 1996 les premières lois de financement de la sécurité sociale, ainsi qu’auparavant les abondements de l’Etat permettant d’équilibrer les comptes. On suit également les vagues de décentralisation et le manque de contractualisation avec les collectivités locales avant 2012 ainsi que le début du pilotage indirect de leur contribution au redressement des finances publiques. Mais l’émiettement des structures (les comptes des hôpitaux ne sont pas distingués dans les ODASS en comptabilité nationale), ou l’absence de certification des comptes publics locaux (dernières entités publiques à ne pas être certifiées), la question du dualisme comptable, et des écritures d’ordres ou de la pratique des « neutralisations budgétaires », auraient sans doute mérité d’être développés même en annexes.
On aurait aimé que les auteurs explorent plus systématiquement les alternatives non choisies – par exemple, les scénarios de consolidation budgétaire envisagés mais écartés – ou qu’ils proposent une modélisation des contrefactuels (et si la RCB avait été implémentée anticipant la LOLF de près de 35 ans ?, Quid du passage à la retraite à 60 ans en 1982 et des 35 heures en 1998 ?).
Le ton, d’un classicisme universitaire impeccable, peut rebuter les lecteurs qui espéreraient des prises de position plus vives sur la responsabilité des différents gouvernants, permettant aux étudiants en économies et en droit de se repérer dans la fresque financière détaillée qui est ainsi reconstituée et surtout de pouvoir regarder « sous le tapis », les nœuds de trame et de chaîne qui en expliquent l’architecture, parfois encore très baroque.
Finances publiques « y a-t-il un pilote dans l’avion » ?
In fine, les enseignements de 60 ans d’histoire économique doivent être mis en perspective avec les défis actuels :
La nécessité de « comprimer » les dépenses suppose que la France fasse sienne la mise en place d’une règle de dépense (d’or ou autres), permettant de les piloter sur le plan pluriannuel sur l’ensemble des secteurs d’administration publique[3]. En sus même de la « règle de dépense » que la commission européenne nous impose désormais dans le cadre du PSC rénové. Il s’agirait ainsi à la fois d’un mécanisme de pilotage et d’auto-contrainte[4].
La bonne compréhension de l’effet des « stabilisateurs » automatiques, suppose de ne pas sans cesse rétablir les finances publiques par une hausse soudaine et généralement incrémentale des prélèvements obligatoires.
La vision du cycle est généralement mal-comprise et problématique, ce qui suppose qu’un organisme indépendant l’évalue en toute impartialité tout comme les finances publiques dans leur ensemble. Ce constat milite pour un renforcement des prérogatives du Haut Conseil des finances publiques qui est l’une des institutions budgétaires indépendantes les plus faibles des pays membres de la zone euro (avec un pouvoir de chiffrage et d’auto-saisine ?).
Le coût des décisions politiques est souvent mal évalué, voir pas évalué du tout, ce qui boucle avec l’idée de mise en place d’un organisme indépendant d’évaluation de type Normenkontrolrat, à l’Allemande, regroupant le CNEN (Conseil national d’évaluation des normes) et le nouveau Conseil de simplification pour les entreprises[5] désormais placé auprès du Premier ministre[6].
Les promesses de campagne sont erratiques et parfois peu en ligne avec la situation des finances publiques, ce qui supposerait l’existence d’un organisme de chiffrage (rôle qui pourrait être assumé par la Cour des comptes, si elle n’entrait pas en « période de réserve », à l’instar de son homologue néerlandais le Bureau Central de planification[7] ou en Belgique avec le Bureau Fédéral du Plan).
Enfin aucune règle d’ajustement automatique des dépenses sociales n’existe. Qu’il s’agisse de l’âge pivot en matière de retraites, ou du remboursement ou déremboursement des dépenses de santé. L’ouvrage de Dubertret et Ragache montre au contraire combien cet impensé a pu peser sur l’évolution de la dette, ainsi que la mise en place ratée au mi-temps des années 1990 d’un compartiment de retraites par capitalisation.
Conclusion
La longue dérive de la dette publique française constitue une contribution majeure à l’histoire économique et administrative de la Ve République. Il mérite de figurer dans toute bibliothèque spécialisée et dans le débat public, à un moment où la soutenabilité de la dette est redevenue un enjeu central. L’ouvrage appelle en creux une réflexion sur les conditions d’un retournement durable de la trajectoire budgétaire – question qui reste, en 2026, entièrement ouverte dans la perspective de l’élection présidentielle de 2027.
A titre d’exemple, quid de la dépendance du corps électoral à la dépense publique ? En additionnant agents publics, retraités et bénéficiaires de minima sociaux, le professeur Cédric Argrenton (op. cit) parvient au chiffre d’environ 27,5 millions de personnes, soit près des deux tiers des inscrits, dont le revenu dépend principalement d’une décision du Parlement. Si l’on ajoute les actifs du secteur privé vivant indirectement de la commande publique, la part des dépenses publiques dans le PIB (58,2 % en 2025) achève de brosser le tableau d’une économie socialisée où l’État distribue directement ou indirectement l’essentiel du revenu national.
Ce diagnostic éclaire rétrospectivement l’histoire budgétaire de la Vᵉ République. Dubertret et Ragache montrent comment les gouvernements successifs ont été piégés par des coalitions d’intérêts. L’analyse d’Argenton précitée ou de Thierry Breton démontre que ce piège s’est institutionnalisé : il n’y a tout simplement plus de majorité spontanée pour voter des économies réelles, car trop d’électeurs y perdraient immédiatement.
L’objection classique selon laquelle ces règles seraient anti-démocratiques est réfutée par analogie : se mettre d’accord sur des règles contraignantes de moyen terme n’est pas plus antidémocratique que de constitutionnaliser des droits fondamentaux. La démocratie ne se réduit pas à la somme des volontés instantanées ; elle s’exprime aussi dans la capacité à définir des engagements durables. L’ouvrage historique montre qu’il existe un chemin de convergence vers un même rappel : faute d’une refonte du pilotage de nos finances publiques et son encadrement, la prochaine crise financière imposera un rééquilibrage bien plus douloureux et bien moins maîtrisé. En effet la période bénie des politiques accommodantes des banques centrales est terminée (que l’on peut dérouler entre 2001 et 2022) et la France n’a plus la capacité de son policy-mix depuis l’entrée effective dans la zone euro, ce qui reporte l’ensemble des contraintes financières et de compétitivité sur sa politique budgétaire et non plus monétaire.
En définitive, cette mise en regard de la « longue dérive » avec l’impasse politique de 2026 transforme le constat historique un argument puissant pour une réforme institutionnelle des finances publiques. Elle invite le lecteur à passer de la nostalgie d’un équilibre perdu à la construction d’un cadre qui rende les équilibres obligatoires, et non plus seulement souhaitables.. sous le regard intéressé et vigilant des marchés.
[1] La longue dérive de la dette publique française. Histoire budgétaire de la Ve République,
Julien Dubertret et Nicolas Ragache, Presses Universitaires de France (PUF), avril 2026, environ 670 pages.
[2] L’ouvrage apporte de ce point de vue un complément budgétaire et institutionnel bienvenu à celui écrit par Nicolas Dufourcq, La dette sociale de la France, Odile Jacob 2025, qui part d’une analyse du tissu économique en sa qualité de Directeur général de la BPI.
[3] Voir à ce sujet les développements intéressants du professeur Cédric Argenton, « Peut-on reprendre le contrôle de nos finances publiques ? », Télos, https://www.telos-eu.com/fr/economie/reprendre-le-controle-de-nos-finances-publiques.html
[4] Consulter à ce sujet les développements de Thierry Breton et les nôtres, in https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/collectivites-territoriales-un-potentiel-deconomies-de-153-mdeu, ainsi que https://www.lefigaro.fr/vox/economie/thierry-breton-une-regle-d-or-pour-redresser-la-france-et-pour-qu-elle-ne-sorte-pas-de-l-histoire-20260409, contra X. Timbeau pour l’OFCE mais avec des arguments peu convainquant lorsqu’on regarde les finances publiques françaises sur le long terme, d’où l’intérêt de l’ouvrage dont on fait ici la critique, https://www.lemonde.fr/idees/article/2026/04/04/xavier-timbeau-economiste-la-france-a-t-elle-besoin-d-une-nouvelle-regle-budgetaire_6676685_3232.html
[5] https://www.vie-publique.fr/loi/293913-entreprises-projet-de-loi-de-simplification-de-la-vie-economique
[6] C’est d’ailleurs un point relevé par le MEDEF dans le cadre de ses propositions versées pour améliorer l’adoption du budget 2027, https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/les-propositions-du-medef-pour-mettre-fin-au-chaos-des-discussions-budgetaires-2228593
[7] https://www.lesechos.fr/2011/11/aux-pays-bas-chaque-proposition-fait-lobjet-dune-evaluation-independante-403023, ainsi que en Belgique l’analyse des propositions électorales « post mortem », https://www.plan.be/sites/default/files/documents/WP_201912_12111_FR.pdf
