Retraites : le CSR se positionne pour une règle d'or des retraites
Le Comité de suivi des retraites (CSR) dans son dernier avis reprend les projections du COR pour alerter sur les mesures de redressement nécessaires pour restaurer la soutenabilité financière du système de retraite qui s'enfonce irrémédiablement dans le rouge. S’il privilégie la sous-indexation des retraites à court terme, il souligne bien que cette solution n’est pas durable et que d’ores et déjà une nouvelle réforme des retraites doit être votée pour une mise en œuvre d'ici 2030. Constatant les échecs du pilotage actuel du système de retraites, il recommande de mettre en place une règle d’or : respect de l’équilibre financier, avec un coefficient de soutenabilité déclenché automatiquement en cas d’écart par une correction à la hausse du levier de l'âge (âge d’ouverture des droits, durée d’assurance ou indexation sur les gains d’espérance de vie…).
Vigilance sur les hypothèses retenues par le COR
Avant même d’examiner les résultats, le CSR pointe la fragilité des hypothèses retenues par le COR.
La suspension de la réforme des retraites pèse déjà sur les comptes : elle représente 13 Md€ de dette cumulée entre 2026 et 2033. Le CSR prévient qu’un nouveau report de sa reprise, prévue en 2028, aggraverait encore la trajectoire.
Les hypothèses de croissance utilisées sont déjà dépassées. Le COR retient 0,9 % en 2026, 1 % en 2027 et 1,2 % en 2028. Depuis, le gouvernement a abaissé sa prévision 2026 à 0,7 %, et la Banque de France à 0,5 %. Le risque de mauvaises surprises est donc réel.
Les projections reposent aussi sur un scénario démographique central. Or une fécondité plus basse, proche de la moyenne européenne, dégraderait fortement le solde : avec 1,2 enfant par femme, le déficit serait alourdi d’un point de PIB en 2070.
La fécondité est supposée se stabiliser à 1,45 enfant par femme. Rien ne le garantit. Dans l’Union européenne, elle est passée de 1,54 en 2014 à 1,34 en 2024, sans signe clair de stabilisation.
Même prudence sur le solde migratoire. L’hypothèse retenue, +150 000 personnes par an, a été doublée par rapport aux précédentes projections. Mais elle reste très sensible au contexte géopolitique et aux choix politiques.
Le COR suppose enfin que la population immigrée aura le même taux d’emploi que le reste de la population. C’est loin d’être acquis : selon l’Insee, le taux d’emploi des personnes immigrées était de 58,3 % en 2024, contre 71,5 % pour les personnes sans ascendance migratoire.
Dernier point de vigilance : la fonction publique. Les hypothèses de modération salariale, de baisse de la part du traitement indiciaire et de stabilité des contractuels pourraient sous-estimer les dépenses futures de retraite.
Pour le CSR, ces fragilités imposent une lecture prudente des projections. Le comité invite surtout les pouvoirs publics à cesser de subir les chocs démographiques et à les anticiper.
Une vigilance accrue sur le régime général, une position moins claire sur les régimes publics
A l’horizon 2030, le solde du système de retraite est projeté à -6,8 Md€, mais derrière ce chiffre coexiste des situations différentes. Le CSR pointe la situation très dégradée du régime général : à l’horizon 2070, le solde (y compris MSA salariés) s’élèverait à -2 % du PIB, représentant l’essentiel du déficit du système de retraites (-2,4%).
En l’absence de toute mesure de correction, une dette sociale se constituera, le déficit devant atteindre 0,6 point de PIB par an en moyenne sur les vingt-cinq prochaines années, soit une dette supplémentaire de 15 points de PIB s’ajoutant à la dette sociale actuelle.
Le régime général qui représente 40% des pensions servies dispose pourtant du ratio démographique le plus dynamique (en tout cas le moins défavorisé). Il y a donc urgence à agir.
En ce qui concerne les régimes de la fonction publique, la position du CSR est moins claire : il reconnaît que le débat sur la présentation comptable du CAS Pensions a connu ces dernières années des avancées importantes, puisque le ministre des Comptes publics a annoncé en mai dernier souhaiter que le projet de loi de finances pour 2027 distingue un taux de cotisation employeur et une subvention d’équilibre.
Pour le CSR se pose la question du traitement de cette subvention d’équilibre au regard du déficit du système de retraite, puisque, juridiquement, il n’est pas possible d’attribuer le déficit de l’Etat à telle ou telle dépense. Il nous semble au contraire qu’il n’y a pas de débat et que cette subvention identifierait clairement la contribution financière de l’Etat au système de retraite, donc un déficit pour l’instant ignoré des projections du COR.
A cela s’ajoute la situation de la CNRACL très dégradée elle aussi, malgré la forte hausse en cours du taux de cotisation des employeurs territoriaux et hospitaliers, ce qui pose la question de sa soutenabilité.
Pour le CSR ces éléments doivent conduire à une rénovation des mécanismes de compensation entre régimes. Le CSR estime en particulier que l’absence de contribution des régimes complémentaires à la compensation pose question ou bien encore la forte augmentation de la part de contractuels dans la fonction publique bénéficie au régime général et à l’IRCANTEC, alors même que ce dernier est exonéré de compensation démographique.
Un système de retraite par répartition composé de plusieurs régimes, dont les différents régimes connaissent des évolutions démographiques contrastées ne peut pas faire l’économie d’une compensation entre régimes, nous dit le Comité. Oui si les paramètres de calcul sont parfaitement alignés. Sur ce point le CSR renvoie les différences public/privé vers une étude de la DREES qui a montré qu’en appliquant les règles du secteur privé aux fonctionnaires sédentaires, leur taux de remplacement serait en moyenne légèrement amélioré. Mais comme nous l’avions montré lors de sa publication c’est la prise en compte des primes qui permet à la DREES d’affirmer que public et privé se valent (sans compter que la publication ne détaillait pas les données). Au contraire, nous avions montré dans une simulation IFRAP que la non-prise en compte donne des résultats tout à fait différents : en appliquant les règles du privé aux agents de la fonction publique, la pension aurait été inférieure de 21% en moyenne sur les 3 générations étudiées. Avant toute réflexion sur les mécanismes de compensation, il nous semble au contraire que la DREES devrait refaire un chiffrage, mais cette fois-ci hors primes.
Pour atteindre l’équilibre à court terme, pas d’autre choix qu’une désindexation
Rappelons que le CSR a pour mission d’émettre un avis dans la foulée de la publication du rapport du COR indiquant si le système de retraite s’éloigne significativement de ses objectifs, notamment de soutenabilité financière. Pour le CSR pas de doute : « Les déficits de court terme, entre 2025 et 2030, doivent faire l’objet de mesures de redressement ». Le Gouvernement a bien présenté un article sous-indexant les pensions de retraite de base dans son PLFSS 2026, mais cette mesure n’a pas été adoptée.
L'article 44 prévoyait dans sa version initiale le gel des montants des prestations et pensions qui ne seraient pas revalorisés sur l'inflation en 2026, et la sous-indexation de 0,4 point des pensions de retraite pour les années 2027 à 2030, pour une économie estimée à 3,6 milliards d'euros. La lettre rectificative y a adjoint la sous-indexation supplémentaire de 0,5 point des pensions de retraite pour financer la suspension de la réforme à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Cet article, qui constituait la mesure d'économie la plus importante du PLFSS, a été supprimé par l'Assemblée nationale en première lecture.
Le comité reconnaît que compte tenu de la suspension de la réforme des retraites votée en 2025, il n’est pas possible d’actionner le levier de l’âge dans l’immédiat, même si ce mécanisme induit des effets positifs pour l’économie dans son ensemble. D’ailleurs, le CSR considère que cette question devra immanquablement être remise à l’ordre du jour pour redresser le système de retraites.
Le CSR ne peut pas non plus proposer de hausse de cotisation d'assurance vieillesse, de base ou complémentaire, car le décret du 20 juin 2014 qui détermine ses missions fixe un plafond à 28% de taux de cotisations, déjà atteint. Et qui est parmi les plus élevés de l’OCDE (avec l’Italie et la Tchéquie).
Reste le levier de la revalorisation des pensions : une sous-indexation cumulée des pensions de retraite un peu supérieure à 2% sur les quatre prochaines années permettrait de ramener le système à l’équilibre en 2030 (mais pas les seuls régimes de base, dont le déficit est plus élevé -12 Md€ en 2030). L’effet récessif d’une telle mesure existe mais reste limité dans un contexte d'épargne des retraités. Il s'agit toutefois d'une mesure d'urgence, pas d'un redressement de long terme.
Le CSR appelle surtout à donner de la visibilité aux retraités et aux cotisants sur les futures indexations et sur la cible du niveau de vie relatif des retraités par rapport à la population générale, afin de permettre aux retraités et aux actifs d’ajuster leurs comportements d’épargne, et aux actifs d’adapter leurs choix de départs à la retraite. Il rappelle notamment qu’une personne retraitée peut plus difficilement s’adapter à une baisse imprévue de son niveau de vie en retravaillant ou en travaillant davantage.
Un objectif prioritaire : l’augmentation du taux d’emploi et notamment des seniors
Le CSR conforte l’analyse du COR qui, depuis l’arrivée de Gilbert Cette à sa tête, ne se contente plus d’évoquer les leviers de retour à l’équilibre du système de retraites, mais aussi leur impact sur le contexte plus large des finances publiques. Ces travaux, réalisés par plusieurs équipes d’économistes, montrent que seule l’augmentation de l’âge moyen de cessation d’activité est favorable à la croissance, à l’emploi et aux finances publiques. Les autres mesures étudiées (modération des pensions, augmentation des cotisations employeurs ou des cotisations salariés) ont un effet négatif sur l’économie, à court terme comme à long terme.
Pour le CSR le système de retraite ne peut pas être étudié indépendamment du reste de l’économie et en particulier, il recommande de viser l’augmentation du taux d’emploi qui a un impact positif sur l’économie et donc sur les recettes publiques, avec un effet retour pour le système de retraite.
Alors que les comparaisons internationales montrent que l’âge de cessation d’activité est plus bas et que la durée de la retraite est plus élevée en France que dans la majorité des pays de l’OCDE, la hausse du taux d’emploi constitue le levier prioritaire pour financer les retraites, le modèle social et les investissements d’avenir. Ainsi, le taux d’emploi des seniors constitue l’un des principaux enjeux des débats sur l’équilibrage du système de retraite. Celui-ci s’élève avec les conditions d’âge et de durée d’assurance. Le comité propose donc d’ajouter aux indicateurs de suivi actuels un nouvel indicateur de pilotage : le taux d’emploi des 60-64 ans ou des 60-69 ans avec une cible fixée au regard des taux d’emploi atteints dans les autres pays européens.
Il revient aussi sur la mesure controversée prise dans le dernier PLFSS de durcissement des conditions de cumul emploi-retraite. Cette mesure est estimée rapporter 2 Md€ au système de retraites d’ici 2030, mais elle devra faire l’objet d’un suivi détaillé pour être sûr qu’elle ne conduit pas à renoncer à une prolongation d’activité, ce qui ressort des dernières analyses produites à ce sujet.
Une borne d’âge reste nécessaire même en cas de pilotage par la durée d’assurance
Le CSR revient sur l’idée qui a émergé en cette veille d’élection présidentielle d’abandonner toute référence à l’âge de la retraite pour privilégier l’allongement des carrières. D’abord, il rappelle qu’aucun des pays qui nous entourent ne fonctionne sans une référence à l’âge. Il peut ne pas y avoir d’âge d’ouverture des droits, mais il existe cependant un âge de départ à la retraite « de référence ». De même, un âge minimum est nécessaire pour certains dispositifs de solidarité comme le minimum vieillesse, le taux plein pour les inaptes ou les invalides. De plus, supprimer l’âge d’ouverture des droits implique, pour équilibrer le système, de fixer la durée à un niveau supérieur à 43 annuités pour faire face au besoin de financement. Le comité rappelle que l’absence de référence à l’âge (légal ou du taux plein) est particulièrement pénalisante pour les carrières hachées. Surtout, l’absence de référence à l’âge est dangereuse car même si un système de décote aurait vocation à décourager les départs anticipés, il suffirait qu’une fraction de la population choisisse de partir avec une décote pour faire baisser le taux d’emploi des seniors et a fortiori l’équilibre financier du système. Or, on observe une augmentation de la part des nouveaux retraités du régime général liquidant avec décote : elle est passée de 8 % en 2015 à 14 % en 2025. Dans un système uniquement piloté par la durée d’assurance, il faudrait que la décote soit élevée (au moins 10% par année manquante) pour limiter les départs précoces. Mais même ainsi, certains assurés pourraient préférer partir tôt avec des retraites fortement amputées. Ce ne serait l’intérêt ni de l’économie française en général, ni du système de retraite, ni, sans doute, des assurés eux-mêmes.
Pour une règle d’or des retraites
D’un système à l’équilibre dans le scénario médian du rapport du COR en 2016, on progresse, du fait de l’intégration d’abord d’un nouveau scénario économique plus réaliste, puis d’un nouveau scénario démographique, et malgré la réforme de 2023, vers des trajectoires de dépenses et de soldes de plus en plus dégradées. Le CSR est particulièrement clair : le système de retraite n’est pas soutenable à moyen et long termes malgré la réforme de 2023.
Partant du constat que les projections sont fortement sensibles aux variations démographiques, le CSR considère qu’il faut reconsidérer le pilotage financier du système de retraite qui doit s’ajuster dans la durée aux évolutions démographiques car la sous-indexation des pensions ne pourra pas à elle seule assurer l’équilibre à long terme du système de retraite.
De plus, les outils de cadrage actuels n’ont à l’évidence pas permis d’assurer les conditions d’un équilibre durable des retraites. Encadrement de la dette sociale (dont celle issue des retraites) avec la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), projections annuelles des dépenses, des recettes et du solde des retraites par le COR, objectif d’équilibre financier et rôle d’alerte du CSR, programmation financière pluriannuelle des finances publiques (LPFP) depuis 2012 : tous ces outils n’ont pas suffi à garantir l’équilibre du système de retraite.
Le CSR propose donc une règle d’or des retraites. Elle imposerait le respect de l’équilibre financier, avec un coefficient de soutenabilité déclenché automatiquement en cas d’écart. Elle s’appuierait aussi sur une trajectoire de hausse de l’âge de cessation d’activité votée par le Parlement et sur un comité d’alerte chargé de déclencher les corrections nécessaires.
Il rappelle que cette idée figurait déjà dans la réforme des retraites présentée en 2019 (système universel des retraites) avec un impératif d’équilibre financier sur une période de cinq années. Instaurer une règle d’or imposant, par une loi constitutionnelle ou organique, un équilibrage pluriannuel des retraites pourrait se justifier au regard de la logique d’un système de répartition, dans lequel les cotisations versées par les actifs doivent financer les pensions perçues par les retraités à un instant donné.
Réflexions sur une gouvernance des retraites du secteur privé confiée aux partenaires sociaux
Autre élément qui a émergé dans le débat public : confier la gouvernance du système de retraites aux partenaires sociaux. Cette idée a commencé à émerger à l’occasion du conclave où il avait été suggéré de confier plus de responsabilités aux partenaires sociaux prenant exemple du modus operandi en vigueur dans les retraites complémentaires avec une situation financière équilibrée. Cette gouvernance semblait aussi pouvoir permettre de dépasser les crispations autour de la fixation de l'âge légal. Cela répondait enfin à un souhait de l’exécutif de redonner de la force au dialogue social.
Mais le CSR a plutôt des réserves :
Il rappelle d’abord que le cadre juridique confie à la loi le soin de fixer les paramètres de la Sécurité sociale. Il rappelle aussi les enjeux considérables du système de retraites – un quart de la dépense publique – dans le pilotage des finances publiques. En particulier la fixation de l’âge de départ à la retraite a des effets sur l’ensemble de l’économie et devrait à ce titre relever en priorité du Parlement. Sans oublier la part croissante de recettes fiscales attribuées au régime général, qui compensent les allègements de cotisations employeurs et financent certains avantages non contributifs de retraite, et qui ne relèvent pas du champ de responsabilité des partenaires sociaux, mais du Parlement. Même s'il conviendrait de limiter autant que faire se peut la hausse tendancielle de la part du financement fiscal dans les recettes du régime général. Le rapport soulève aussi l’argument que dans les comparaisons internationales, « la définition de la législation relative aux retraites et la gestion effective des régimes obligatoires relèvent quasi exclusivement de l’État ou de l’un de ses opérateurs », pointant d’ailleurs l’exemple de la réforme des retraites annoncée par le chancelier allemand Friedrich Merz début juillet 2026, sur la base des préconisations de la commission d’experts sur les pensions, illustre bien la responsabilité qui incombe toujours in fine au politique.
Pour le CSR, le Parlement doit conserver un rôle central - notamment sur l’âge de cessation d’activité et les grandes trajectoires financières - qui relèvent du politique.
