Europe et international

Frontex : à réformer d’urgence

14 juin 2021 • Samuel-Frédéric Servière

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« Frontex, l’agence des frontières de l’UE, n’a pas aidé de manière suffisamment efficace les Etats membres et les pays associés à l’espace Schengen à gérer les frontières extérieures de l’Union. » : la Cour des comptes européenne n’y va pas par quatre chemins et met les pieds dans le plat en publiant un rapport spécial relatif au soutien de Frontex à la gestion des frontières extérieures (7 juin 2021). Et le constat est même encore plus dur, Frontex n’a pas pleinement rempli le mandat qui lui avait été confié en 2016 (lutte contre l’immigration illégale et la criminalité transfrontalière) et met « également en doute sa capacité à assumer efficacement son nouveau rôle opérationnel » qui lui a été attribué depuis 2019. Bref, les boulons sont à resserrer à tous les étages, alors que le budget de l’Agence devrait exploser : de 19 millions d’euros en 2006, il représentait 460 millions d’euros en 2020 et à compter du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, il devrait atteindre 900 millions d’euros/an et employer à horizon 2027, 10.000 agents publics.

Des moyens accordés à Frontex en constante augmentation

La Cour des comptes européenne met bien en perspective la croissance sans précédent de l’Agence à mesure que les besoins de coordination des moyens nationaux pour faire face à l’augmentation des flux migratoires, s’accroissent.

L’institution de Frontex date de 2004[1], son premier mandat visant à « renforcer et à soutenir la coopération interservices et opérationnelle entre les agences de contrôle aux frontières des Etats membres ». Par la suite celui-ci sera modifié à 4 reprises, en 2007, 2011, 2016 et 2019[2]. En particulier entre 2011 et 2015 avec l’accélération des flux migratoires en Méditerranée, les modifications ont concerné en particulier « la gestion des systèmes d’information (…), un renforcement du rôle de coordination pour les opérations conjointes (…) ainsi qu’une nouvelle possibilité pour Frontex d’acquérir des équipements, elle-même ou en copropriété (…) et d’envoyer des officiers de liaison dans des pays tiers. » Puis à compter de 2016 Frontex a été doté « de missions et de compétences élargies tant sur le plan opérationnel que sur celui du suivi et de la coordination de la gestion des frontières (…) [ainsi que l’institution d’un] corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, composé de l’Agence et des autorités nationales chargées de la gestion des frontières extérieures. » Enfin en 2019 afin de renforcer encore dans l’urgence ses prérogatives, les compétences de Frontex ont été encore élargies avec la création d’un « contingent permanent[3], le premier service répressif en uniforme de l’UE. » Ce contingent permanent devra être constitué progressivement (à compter de 2021) d’un effectif qui devrait atteindre 10.000 agents en 2027, dont 3.000 garde-frontières et garde-côtes, escortes pour les retours et experts[4].

A cette fin, les moyens budgétaires de Frontex sont en constante augmentation : 19 millions d’euros en 2006, 330 millions d’euros en 2019, 460 millions d’euros en 2020, et à compter de 2021, près de 900 millions d’euros/an à partir de 2027 (5,6 milliards d’euros entre 2021 et 2027[5], soit 700 millions d’euros/an).

Par contre, la « transparence » de ces effectifs n’est pas au rendez-vous, même de la part de la Cour des comptes européenne ; celle-ci ne parvenant pas à offrir une ventilation homogène, certaines données devenant subitement de diffusion « retreinte » même avec l’accroissement très substantiel des effectifs (ce qui ne peut donc s’expliquer par le seul secret statistique). Ainsi on ne peut plus suivre le nombre de personnels contractuels, qui deviennent à compter de 2021, « statutaires », ni les agents temporaires ou les experts détachés à compter de 2018. Par ailleurs, à partir de 2021, on trouve 1.000 personnels statutaires, 400 personnels détachés de longue durée, des personnels additionnels détachés de courte durée et enfin, une réserve de réaction rapide de 1.500 hommes jusqu’en 2025 au-delà de laquelle le volume des personnels statutaires « permanents » et les détachements de longue et de courte durée prendraient le relai. Ce que le rapport ne montre pas c’est qu’il y aura à compter de 2021 des « titularisations massives » de fonctionnaires européens, dont la « transition » à compter de 2018 à 2020 n’est pas détaillée.

Une « fuite en avant » budgétaire volontariste mais qui ne règle pas les difficultés

Les défis à relever par l’Agence sont énormes, mais les difficultés sur le terrain sont sans nombre, de son propre fait comme de celui des pays-membres ou des organes de tutelle. Et ces difficultés sont d’autant plus préoccupantes qu’elles concernent, non seulement le précédent mandat (2016), mais également le nouveau (2019) qui devrait prendre effet à compter de 2021. En tout cas on est très loin de la fédéralisation (redoutée ou souhaitée) d’un corps européen aux frontières, et le retour d’expérience est assez différent des synergies et plus-values projetées pour faire face aux menaces extérieures par Frontex.

Périmètre de l’Audit de la Cour des comptes européenne

     

Budget opérationnel de Frontex

Millions d’euros

 

Les tâches principales de Frontex

Statut d'Audit

2017

2019

Proportion (%)

1

Suivi de situation

Présent rapport

24,4

16,9

7,4

2

Analyse des risques

Présent rapport

3

Evaluation de la vulnérabilité

Présent rapport

4

Réponse opérationnelle (opérations conjointes et interventions rapides aux frontières

Présent rapport

128,1

113,7

49,8

Gestion des ressources mises en commun

Couvert indirectement

6,7

20,3

8,9

5

Opérations de retour

Rapport spécial n°24/2021[6]

46,9

66,1

29,0

6

Formation Frontex

Non couverte

6,3

7,9

3,5

 

Recherche et innovation

Couverte indirectement

1,2

3,4

1,5

 

 

Total[7]

213,6

228,3

100

La Cour des comptes européenne a donc isolé sur les 6 activités principales de l’Agence, l’audit de 4 d’entre elles (numérotées de 1 à 4 dans le tableau ci-dessus) : le suivi de situation, l’analyse des risques et l’évaluation de la vulnérabilité, mais aussi la réponse opérationnelle de l’agence en conjonction avec ses coûts support (gestion des ressources mises en commun). Elle pose par ailleurs 3 questions particulièrement anglées : « i) Frontex remplit-elle le mandat qui lui a été confié en 2016 en ce qui concerne la lutte contre l’immigration illégale ? ii) (…) en ce qui concerne la lutte contre la criminalité transfrontalière ? iii) (…) est-elle bien préparée à remplir le nouveau mandat élargi qui lui a été conféré en 2019 ? » Une dernière question d’autant plus importante que le nouveau mandat introduit par le règlement 2019/1896 « a été approuvé sans réaliser d’analyse d’impact » et que le dernier audit externe de l’Agence datait de juillet 2015… sur ce plan les observations de l’audit couvrant la fin 2016 à février 2020 ne sont guères encourageantes.

  • Un cadre d’échange d’information insuffisant… : Eurosur[8], système européen de surveillance des frontières met en place « un cadre pour l’échange d’informations et la coopération entre Frontex et les différentes autorités nationales » et met en place le partage d’un tableau de situation européen avec les Etats membres. Cette interface présente des données relatives aux incidents « reçues en temps quasi réel » au sein de chaque centre national de coordination, enrichies des informations issues des outils de surveillance aux frontières. Symétriquement Eurosur impose aux Etats membres d’enregistrer tous les évènements pertinents et à les signaler. A la clé, la possibilité d’alimenter ce tableau de situation « des évènements qui se produisent à la frontière extérieure le long des principales routes migratoires (…). » La Cour relève cependant un certain nombre de « faiblesses » :
    • Certains pays renseignent des informations dans Eurosur 1 fois par semaine ; les données sont présentées par ces derniers dans des formats différents ce qui les rend difficiles à agréger ; par ailleurs certains pays effectuent des signalements au cas par cas et d’autres en bloc ; idem pour les rapports d’incidents (individu par individu ou de façon massifiée) ; « de la sorte les statistiques relatives au nombre d’incidents (…) sont difficiles à utiliser parce qu’elles ne sont ni harmonisées ni comparables. » Ce qui en aval rend l’affectation des ressources de Frontex plus difficile ;
    • Les pays membres bénéficient d’exemptions « applicables aux points de passage frontaliers et maritimes » et « ne sont pas tenus de signaler les franchissements illicites des frontières aériennes.[9] » Résultat, « une minorité seulement d’entre eux rapportent volontairement les évènements survenus aux points de passage frontaliers. » Frontex ne dispose donc pas d’une vision globale en temps quasi-réel de la situation aux frontières de l’UE ;
    • Il n’existe aucune norme européenne opposable aux Etats-membres en ce qui concerne « les capacités de performance de leurs équipements de surveillance des frontières et des équipements de contrôle. » ;
    • Enfin, si 30 CNC (centres nationaux de coordination) sont installés dans l’ensemble des pays membres et associés à l’espace Schengen, le réseau « n’a pas pleinement mis en œuvre toutes les fonctions prévues par le règlement » et significativement les couches « opérations » et « analyse » de façon globale et cohérente.
  • … qui se traduit par des lacunes dans l’analyse des risques… : Frontex, à cause des lacunes d’Eurosur « éprouve des difficultés à exploiter » ses données. Une difficulté encore renforcée car « par souci de sécurité, la quantité d’informations fournies par les Etats membres dans les couches « analyse » et « opérations[10] » d’Eurosur est minime ». Cela oblige l’unité chargée de l’analyse des risques de demander à l’unité en charge du renseignement (FRAN) un flux statistique provenant directement des systèmes nationaux des Etats membres/associés, sur le modèle du partage d’information entre services de renseignement[11]. Frontex est ainsi capable de communiquer quotidiennement des informations actualisées et pertinentes sur la situation aux frontières et concernant les zones d’opérations conjointes où l’agence intervient elle-même. Elle fournit d’ailleurs des plateformes de surveillance en appui aux opérations en cours.
    • Mais l’éclatement des tableaux et données interdit aujourd’hui de les regrouper en un tableau unique et uniforme de niveau européen ;
    • Par ailleurs l’analyse des risques est freinée « pour des raisons juridiques liées à la protection des données (…) aux données figurant dans les systèmes paneuropéens hébergés » par l’Agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle eu-LISA. Or c’est elle qui détient les données agrégées sur les visa, les demandes d’asile, les déplacements des personnes, les personnes disparues (notamment les enfants, et donc potentiellement le trafic d’êtres humains)… et ne livre à la cellule analyse des risques de Frontex que des données statistiques accessibles au public ;
    • Paradoxe supplémentaire, alors que Frontex a élaboré un modèle d’analyse des risques CIRAM appliqué par les Etats membres, « l’Agence elle-même n’est pas en mesure d’appliquer » son propre modèle parce qu’elle ne peut pas évaluer la vulnérabilité de certains tronçons de frontière ;
    • Un ciblage trop serré du FOSS (guichet unique de Frontex) puisque « seuls les garde-frontières participant aux opérations Frontex ont accès au FOSS, et ce, uniquement durant la durée de leur déploiement ». Et cet outil pourrait rapidement se dégrader dans la mesure où « le Centre commun de recherche (CCR) qui fournissait la technologie sous-jacente au FOSS, ne propose plus de mises à jour logicielles et n’assure plus de maintenance ou de service d’assistance. »
  • … et de l’évaluation de la vulnérabilité : pour fonctionner, les Etats membres doivent fournir à l’unité de Frontex chargée de l’évaluation de la vulnérabilité des informations relatives à la disponibilité des équipements techniques, des systèmes, des capacités, des ressources, des infrastructures et du personnel dédié dont ils disposent. Il s’agit pour l’Europe et ses Etats membres de disposer de la « capacité de gérer l’arrivée potentielle d’un grand nombre de personnes sur leur territoire. » Cependant au bout de la 4ème année de déploiement (depuis 2016), « l’unité de Frontex chargée de l’évaluation de la vulnérabilité continue de signaler des problèmes récurrents liés au caractère incomplet et à la piètre qualité des données communiquées, qui servent de base à la procédure. » En 2019, le taux d’exhaustivité est compris entre 53% et 98%. Par ailleurs « deux Etats membres ont invoqué la sécurité nationale pour justifier leur refus de fournir à Frontex les informations qu’elle avait demandées. » Pire, le règlement de 2016 n’autorise l’évaluation des capacités et vulnérabilités qu’au niveau national, et n’autorise pas explicitement sa consolidation au niveau européen ;
  • Des réponses opérationnelles efficaces mais perfectibles : Frontex a également pour attribution d’aider les Etats membres à lutter contre l’immigration illégale via des opérations conjointes aux frontières extérieures (mer, terre, aéroports), par l’utilisation de ressources nationales et de ressources communes mises à disposition par les pays participants.
    • L’Agence procède ensuite à la hiérarchisation des priorités afin d’allouer au mieux ses moyens disponibles. Cela explique que 80% du budget des opérations conjointes soit consacré aux opérations maritimes. Les 20% restants servent à « la mise en place de points focaux dans les ports maritimes, les aéroports et les points de passage terrestres », mais comme le relève la Cour « ces points focaux n’avaient qu’une incidence mineure sur le contrôle aux frontières dans son ensemble, en raison du faible volume de ressources humaines déployées. » ;
    • Pour les interventions rapides de Frontex en appui aux situations de crise, il faut que les Etats membres connaissent parfaitement les procédures pour demander de telles interventions. Or en dehors de la Grèce, il s’avère que 40% des Etats membres « n’avaient pas mis en place de procédure pour demander une intervention rapide de Frontex » (pas de définition de critères permettant une demande d’assistance, aucune procédure nationale prévue pour demander une telle intervention, absence de plan d’intervention par paliers (afin de graduer la réponse opérationnelle, etc.) ;
    • Frontex doit donc évaluer chaque année et négocier avec les Etats membres (négociations bilatérales annuelles) leur contribution aux activités opérationnelles. Cependant le déficit constaté (justifiant l’augmentation des effectifs de Frontex à 10.000 membres en 2027) « correspond à trois catégories d’experts (experts en documents, agents de surveillance des frontières et agents chargés de la détection des véhicules volés) » Cependant il semble que le profil d’interprète n’ait pas été inclus dans les profils de garde-frontière défini en 2016, ni inclus dans celui du conseil d’administration de l’Agence en 2020 portant création du contingent permanent. Enfin, l’Agence ne procède pas à l’évaluation de ses opérations conjointes et plus largement « à l’évaluation solide de ces activités » « n’explique pas les écarts, ni ne détermine l’impact des déficits, le cas échéant » qu’il s’agisse du déploiement des forces des Etats membres comme de ses propres activités puisque « Frontex ne fournit pas d’information sur le coût réel de ses opérations conjointes, ni agrégées, ni ventilées par opérations (…) et par type de coûts. »

Conséquence indirecte : un manque d’efficacité dans la lutte contre la criminalité transfrontalière

La Cour des comptes européenne montre donc qu’il n’existe pas réellement de gestion intégrée des frontières. En effet, les informations ne sont pas systématiquement collectées et partagées par l’ensemble des autorités nationales suivant un modèle et une temporalité harmonisés. Par ailleurs les données doivent provenir d’un réseau d’opérateurs plus large que les seules autorités de contrôle aux frontières (services de police, douanes, justice, organismes sociaux, ministère des finances). Résultat, le règlement sur Eurosur de 2013 « n’a été mis à jour pour tenir compte du nouveau mandat de Frontex en décembre 2019 (…) en outre, les nouvelles exigences en matière de transmission d’informations définies dans le règlement révisé ne prendront effet qu’en décembre 2021 ». Cependant des limites supplémentaires existent : Dans les 30 CNC (centres nationaux de coordination), l’ensemble des parties prenantes ne sont toujours pas représentées. Par ailleurs, il n’y a aucun cadre d’échange d’informations en matière de « partage de données et de renseignements. » ; « le signalement, par les Etats membres, d’activités liées à la criminalité transfrontalière dans Eurosur n’est pas harmonisé. » ce qui est d’autant plus difficile lorsque « la disparité des classifications législatives nationales » complique la tâche. Enfin à l’heure actuelle seules les informations sur l’immigration illégale sont partagées par Frontex, ce qui n’est pas le cas s’agissant des douanes, de la pêche ou de la protection de l’environnement, autant de domaines où une criminalité transfrontalière peut se développer.

Une tentative fructueuse mais limitée est à souligner, la MIC-RAN (Maritime intelligence Community & Risk Analysis Network) qui intervient dans l’analyse de risques maritimes. Elle a été particulièrement efficace en matière de trafic de stupéfiants dans les navires commerciaux.

En revanche, « il n’existe pas de contrôle centralisé efficace de la capacité des Etats membres à surveiller, détecter ou intercepter les franchissements potentiellement illicites des frontières aériennes au niveau de l’UE. »

Conséquence directe : Frontex n’est pas encore prête à mettre en œuvre son mandat 2019

N’étant pas encore adaptée aux exigences de son mandat de 2016, Frontex reste impréparé à la mise en œuvre de son mandat 2019. En 2017 Frontex a été réorganisé pour faire face à son nouveau mandat l’obligeant à couper en deux sa cellule d’analyse des risques afin de constituer une cellule d’évaluation de la vulnérabilité (voir supra). Cependant « il n’a pas été procédé à une analyse formelle permettant d’identifier les profils de compétence nécessaires et de déterminer le nombre de personnes requises pour chaque profil. » Par ailleurs et alors que l’échange d’informations au sein des divers services de l’Agence est désormais nécessaire à compter de 2019 avec la mise en place d’un « contingent permanent », « une culture « du cloisonnement » prévaut. » Ainsi « il a fallu attendre février 2020 pour que Frontex mette en place des procédures pour partager les informations pertinentes relatives à l’évaluation de la vulnérabilité entre les différentes unités opérationnelles. »

S’agissant des ressources mises à disposition, « l’impact potentiel de la création du contingent permanent sur les Etats membres n’a pas été évalué. » Il y a donc des incitations fortes pour qu’au lieu de mutualisations génératrices d’économies et d’efficience, le règlement de 2019 incite les Etats membres à embaucher davantage de fonctionnaires dédiés : « 81% prévoient que le règlement de 2019 aura une incidence sur leurs effectifs, puisque de nouveaux garde-frontières devront être recrutés et formés », sachant que les « recrutements » réalisés par Frontex le seront prioritairement sur les contingents nationaux.

Enfin « même si la législation confère des pouvoirs d’exécution au contingent permanent, son efficacité pourrait être entravée si l’Etat membre hôte ne l’autorise pas à effectuer certaines tâches telles que la vérification d’identité, l’autorisation d’entrée et la surveillance des frontières. » Sachant que les garde-frontières qui sont envoyés dans un autre Etat membre « ne sont pas autorisés à utiliser les systèmes d’information du pays en question pour effectuer des contrôles aux frontières. » Cela pourrait ainsi restreindre drastiquement les capacités opérationnelles du nouveau contingent permanent.

Conclusion

Il est donc nécessaire d’automatiser les mécanismes de transfert et de partage d’information, avec des traitements de données normalisées et dans une langue de dialogue unique (anglais), afin de dégager une vision cohérente agrégée au niveau européen. Cela devrait conduire nécessairement à remettre à jour le FOSS, à lever les obstacles d’interconnexion entre les dispositifs d’Eurosur et eu-LISA et plus largement à inciter au partage d’informations bidirectionnel entre Frontex et les services compétents « élargis » des Etats membres. Par ailleurs Frontex doit procéder à une amélioration du partage d’information en son sein et à une analyse d’impact systématique de ses activités. Enfin, des vecteurs législatifs et réglementaires européens nouveaux sont sans doute nécessaires afin d’harmoniser les pratiques et les matériels utilisés aux frontières de l’Europe afin de simplifier les échanges d’informations, mais aussi d’autoriser les agents permanents de Frontex à consulter les données nationales utiles lors de leurs déploiements indépendamment de leur nationalité d’origine. Pratiquer une fuite en avant budgétaire et en effectifs pour faire face à la pression migratoire se comprend, mais pas sans régler d’abord les angles morts des mandats précédents.


[1] Règlement (CE) n°2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004.

[2] Les règlements n°863/2007 du 11 juillet 2007, n°1168/2011 du 25 octobre 2011, n°2016/1624 du 14 septembre 2016, n°2019/1896 du 13 novembre 2019.

[3] Qui vient de se matérialiser par le port d’un uniforme européen spécifique, depuis janvier 2021, https://www.huffingtonpost.fr/entry/lunion-europeenne-dote-lune-de-ses-forces-de-ses-propres-uniformes_fr_5ffd7946c5b63642b6feeb1f

[4] La Cour ne le précise pas, mais les effectifs de Frontex en 2020 ont représenté 1.250 agents et passent en 2021 à 6.500, voir https://www.touteleurope.eu/societe/qu-est-ce-que-l-agence-europeenne-de-garde-frontieres-et-de-garde-cotes-frontex/

[6] Ce rapport ECA (European Court of Auditors), « Asile, relocalisation et retour des migrants : il est temps de renforcer la lutte contre les disparités entre les objectifs et les résultats, n°24/2021, https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_24/SR_Migration_management_FR.pdf

[7] Pour 2019, la Cour donne un budget opérationnel de 236,7 millions d’euros, mais les coûts opérationnels identifiés ne sont que de 228,3 millions d’euros. Par ailleurs l’audit réalisé par la Cour des comptes européenne n’intègrent pas « les activités de Frontex relatives au respect et à la protection des droits fondamentaux. »

[8] Voir le règlement (UE) n°1052/2013 du 22 octobre 2013.

[10] Cette « couche » ne contient généralement pas d’information relatives aux moyens ou aux différentes « sous-couches », « parce que le réseau n’a été certifié qu’en janvier 2018 ».

[11] Pour les services nationaux de renseignement et le « partage » international d’information voir, https://www.lepoint.fr/editos-du-point/jean-guisnel/services-secrets-etrangers-le-double-discours-de-la-france-08-06-2021-2430001_53.php

Commentaires

  • Par Clive Hole • Posté le 17/06/2021 à 11:49 Compte tenu de l'importance de l'enjeu de la réussite de Frontex, il me semble qu'une synthèse claire de qui doit faire quoi et pourquoi serait utile. Est-ce que la localisation de Frontex à Varsovie crée des problèmes de management, d'efficacité ?
  • Par zelectron • Posté le 16/06/2021 à 19:51 sont en raisons inverses de ses résultats ! C'est une agence ronron ou pépère à moins qu'il s'agisse de pantoufler . De temps en temps une ballade ou tournée des popotes, mais aussi avec beaucoup de dons pour leurs causes charitables probablement drones, fusils hypodermiques, caméras très discrètes postées sur les lieux de passage CONTRÔLES INOPINÉS de ces agents de surveillance et sanctions éventuelles (renvois ?)

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