La Métropole du Grand Paris : nouvelle usine à gaz ?
La métropole du Grand Paris ou comment rendre compliquée une démarche de simplification… Vous croyez qu'avec la métropole on va simplifier le millefeuille territorial en Ile-de-France ? Il n'en est rien :
Ainsi, on supprime les intercommunalités mais on donne la possibilité de recréer des syndicats de communes ;
Les départements ne seront pas supprimés, en tout cas pas pour l'instant ;
La métropole aurait dû s'appuyer sur les intercommunalités en transformant les communes en simples arrondissements. Mais devant la crainte du pouvoir des maires on a supprimé les intercommunalités pour recréer un nouvel échelon, les "territoires".
Autant d'exemples qui montrent que l'on est loin du choc de simplification tant attendu et que l'on peut faire beaucoup mieux pour améliorer la gouvernance de la métropole et régler les problèmes quotidiens des franciliens.
Les faits :
L'Assemblée nationale a voté, le 12 décembre, la création de la métropole du Grand Paris en deuxième lecture. Ce nouvel ensemble sera créé au 1er janvier 2016, et regroupera Paris et sa petite couronne (Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Hauts-de-Seine), ainsi que les communes de grande couronne membres d'un EPCI dont le siège se situe en petite couronne, soit 6,5 millions d'habitants. Elle entraînera la disparition des 19 intercommunalités qui existent à ce jour en petite couronne. La métropole sera divisée en "territoires" d'au moins 300.000 habitants et regroupant plusieurs communes. Paris lui-même constituera un territoire. La métropole se verra confier en lieu et place des communes les compétences en matière d'aménagement, de logement, d'urbanisme, de développement durable et d'action économique. Le vote n'a pas été sans provoquer de nombreux débats : les élus de droite et du Front de gauche s'étant élevés contre le projet face aux parlementaires socialistes.
L'enjeu :
Avec la création de la métropole, l'objectif était le suivant : adresser les nombreux problèmes de la région Ile-de-France, notamment en matière de logement et de développement économique pour créer un cadre de croissance harmonieux sur l'ensemble du territoire. Pour cela, résoudre le problème du millefeuille administratif comme l'a rappelé Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation qui a porté le projet de loi. "La métropole du grand Paris constitue une illustration forte du "choc de simplification" voulu par le président de la République, au moment où un rapport de l'OCDE vient de pointer que l'on trouve plus de 1.300 autorités locales dans la zone métropolitaine de Paris, contre 540 dans l'aire métropolitaine de Chicago, qui compte 10 millions d'habitants". Les questions qui se posent étant : fallait-il en passer par la création d'un monstre bureaucratique et centralisé ? Le périmètre est-il le bon ? La gouvernance va-t-elle être efficace ?
L'incroyable complexité du processus institutionnel mis en place : 4 exemples
- La création des territoires et la redistribution des compétences communes-interco-métropole Pour faire fonctionner la métropole, le texte du projet de loi n'ayant pas voulu s'attaquer frontalement aux communes a sacrifié les intercommunalités. Cependant, il ne règle pas complètement la répartition des compétences. D'où un incroyable méli-mélo : ainsi la métropole ne reprend pas l'intégralité des compétences des communes (qui sont nombreuses notamment vie associative et culturelle, petite enfance, gestion des déchets, …), et celles-ci ont la possibilité de déléguer à la métropole des compétences autres que celles obligatoirement transférées. Par ailleurs, la métropole reprend les compétences déléguées par les communes aux intercos. Toutefois, précise le texte, le conseil de la métropole du Grand Paris peut, par délibération, restituer ces compétences aux communes dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole du Grand Paris. Ces compétences rendues aux communes peuvent être exercées en commun par des communes par la création de syndicats ou de conventions. Ainsi donc on supprime les intercos mais on les recrée en rendant possible la création de nouvelles structures pour mutualiser les moyens. Cette organisation "en ascenseur" avec des compétences qui sont reprises puis redéléguées n'est en rien une simplification.
- Les territoires : La métropole du Grand Paris est organisée en territoires, d'un seul tenant et sans enclave, d'au moins 300.000 habitants. Le ressort territorial de la commune de Paris constitue un territoire. Dans chaque territoire, il est créé un conseil de territoire composé des délégués des communes incluses dans le périmètre du territoire. Le président du conseil de territoire est élu en son sein. Le conseil de territoire désigne également en son sein un ou plusieurs vice-présidents. Les présidents des conseils de territoire sont, de droit, vice-présidents du conseil de la métropole du Grand Paris. On voit très vite l'inflation du nombre d'élus, de représentants et suppléants et d'organes délibératifs qu'il va falloir gérer pour faire fonctionner la métropole, tout en considérant que seront maintenus les conseils municipaux, les conseils généraux et le conseil régional. On est donc loin de supprimer des mandats.
- Les personnels : Le texte prévoit que les services ou parties de services qui participent à l'exercice des compétences de la commune de Paris, du département de Paris et de leurs établissements administratifs transférés à la métropole du Grand Paris bénéficient d'un délai de deux ans pour exercer une option entre intégrer un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale ou le maintien dans leurs corps de fonctionnaire des administrations parisiennes. S'ils choisissent le maintien dans leurs corps ils seront considérés comme en détachement sans limitation de durée. De fait, ce système va faire cohabiter différents statuts de personnel qui n'ont pas, entre autres différences, les mêmes règles d'avancement (la fonction publique territoriale bénéficie par exemple de règles d'avancement automatique à l'ancienneté dont ne bénéficient pas les fonctionnaires d'Etat [1] sur lesquels sont calqués les statuts de certains fonctionnaires parisiens). Autant dire que cela risque d'être non seulement délicat à gérer et nécessiter une fonction RH renforcée, mais cela aura sûrement un impact inflationniste sur les dépenses de personnel, les plus défavorisés voulant rattraper les augmentations de rémunérations des autres.
- Les dotations : Une dotation territoriale métropolitaine est créée en faveur de chacune des communes membres. Elle se substitue à la dotation de solidarité communautaire pour les communes qui étaient avant membres d'un EPCI. Elle comprend une attribution de garantie de ressources, une attribution de péréquation et une attribution de coopération. Dans un entretien à Libération, Mme Lebranchu rappelle "Avec la péréquation, l'attractivité va être renforcée. C'est quand même une belle victoire". Ces attributions vont être calculées sur la base de calculs extrêmement complexes qui rendent de plus illisible le fléchage des ressources vers les communes. D'autant que ses mécanismes vont s'ajouter à d'autres mécanismes nationaux de péréquation.
Ces différents exemples montrent que la métropole telle qu'elle va être adoptée est loin d'être le gage d'efficacité attendu pour résoudre les problèmes de la gouvernance et des dépenses en Ile-de-France. Fallait-il en passer par là pour faire évoluer les choses ? Sans faire injure au futur, on sait que déjà les intercommunalités avaient été créées en leur temps pour favoriser la mutualisation des moyens et que près de 30 ans après leur création, on ne peut que constater que leurs effectifs doublonnent avec ceux des communes qui n'ont pas accepté de lâcher leurs compétences. Alors peut-on espérer mieux de la future Métropole ?
Par ailleurs, la création de Paris Métropole, syndicat d'études rassemblant 206 collectivités d'Ile-de-France sur la base du volontariat pour travailler sur les thématiques du développement, de la solidarité, des déplacements, du logement et projets métropolitains, montre que même si la voie de la concertation est louable elle ne parvient pas à régler les problèmes. La solution était sans doute d'en passer par une organisation centralisatrice mais en supprimant plus clairement des échelons comme cela n'a été fait avec la création du Grand Lyon où la communauté urbaine de Lyon reprend les compétences de la commune et du département pour le périmètre de la zone urbaine. Cependant, pour être tout à fait efficace la métropole aurait dû épouser le périmètre de la région car la question du logement ou du développement économique vont rapidement dépasser les frontières actuelles de la métropole. Aujourd'hui, le Val d'Oise ou les Yvelines - pour ne prendre que ces deux départements - concentrent une forte proportion de logements de franciliens qui travaillent au cœur de la future métropole. De même ils accueillent les zones d'activité de Roissy ou Saclay qui sont appelées à un très fort développement. On voit donc que très vite des tensions entre métropole et grande couronne vont réapparaître et qu'il faudra régler.
Même si la ministre de la Décentralisation s'est félicitée de l'adoption de ce texte, il sera nécessaire d'en améliorer les principes de fonctionnement car cette métropole est une nouvelle usine à gaz qui ne règle en rien l'enchevêtrement des compétences qui rend inefficaces nos dépenses publiques.
Les perdants de la création de la métropole- Les départements : C'est le député PS Alexis Bachelay qui est allé le plus loin dans ce débat, proposant un amendement de suppression des départements de Paris et de la petite couronne. "Les départements vont rapidement apparaître inutiles car leurs compétences pourront être transférées à un autre échelon", a plaidé le député. La ministre de la Décentralisation a accepté la présentation d'un rapport d'ici le 1er janvier 2015 pour étudier une telle hypothèse. Les ministres Marylise Lebranchu et Anne-Marie Escoffier, chargées de piloter le projet ont déclaré dans un communiqué "Cet effort de rationalisation de l'organisation administrative de Paris et de la petite couronne est sans précédent". Si la reprise en main du millefeuille administratif est vraiment l'intention du gouvernement il est clair que le département est la prochaine cible. Rappelons que le rapport Dallier avait proposé de transférer au niveau de la métropole l'aide sociale pour sa programmation et sa péréquation et de laisser les communes assurer le suivi des bénéficiaires, les conseils généraux devenant en quelque sorte des agences départementales chargées de la coordination des prestations.
- L'intercommunalité : Les intercommunalités au sein du périmètre de la métropole sont amenées à disparaître. En revanche, les intercommunalités dans la grande couronne seront renforcées avec un seuil de 200.000 habitants. L'idée est de s'appuyer sur une "métropole polycentrique" c'est-à-dire avec des intercommunalités fortes capables de discuter d'égales à égales avec la métropole. Le gouvernement rappelle : "Pour une métropole forte, il faut une grande couronne forte, qui bénéficie d'outils structurants de développement (Roissy, Saclay etc.). Cela ne sera possible que si le périmètre des intercommunalités de cette grande couronne est redessiné, avec un seuil de 200.000 habitants, pour arrêter la stérile cohabitation entre collectivités pauvres et collectivités riches, frein au développement économique donc à la création d'emplois." Cependant ce projet d'intercommunalités fortes en grande couronne pose la question du périmètre de la métropole et de l'avenir de la région.
- La région : La région Ile-de-France est clairement perdante avec la création de la métropole qui non seulement lui prend une part des attributions qu'elle convoitait - le logement - mais lui extrait en partie le développement économique qui faisait partie de ses attributions. La région restera maître sur la question des transports.
Florilège de déclarations face au projet de métropole du Grand ParisPatrick Devedjian, député et président UMP du conseil général des Hauts de Seine et Patrick Braouezec, président FG de la communauté d'agglomération Plaine Commune (Seine-Saint-Denis) ont présenté ensemble deux appels convergents d'élus d'Ile-de-France contre le projet.
Selon le premier, le Grand Paris "supprime les libertés et les compétences essentielles des villes de la petite couronne", et pour le second, il "porte en lui une paralysie mortifère pour la métropole". La députée de l'Essonne et candidate UMP à la mairie de Paris, Nathalie Kosciuzko-Morizet a reproché au gouvernement de "casser ce projet d'avenir qu'est le Grand Paris", en ne reprenant pas la vision qu'en avait la précédente majorité.
Valérie Pécresse, présidente du groupe UMP au conseil régional d'Ile-de-France et député des Yvelines a souligné dans une tribune au Figaro "qu'en maintenant la fiction des territoires, la gauche esquive la nécessaire simplification de la carte administrative et complexifie à outrance la répartition des compétences entre la métropole et ces nouvelles entités".
"Vous rajoutez une usine à gaz au mille-feuille institutionnel", a aussi lancé François Asensi, député-maire Front de gauche de Tremblay (Seine-Saint-Denis), inquiet également d'une métropole qui "assèchera le pluralisme politique" et conduira à "un Etat PS concentrant tous les pouvoirs". "Je ne comprends pas que des personnalités de gauche puissent s'allier avec des responsables politiques de droite qui refusent depuis toujours la solidarité avec le département de Seine-Saint-Denis", a réagi Mathieu Hanotin, député PS du 93.
Le député socialiste de Paris Jean-Marie Le Guen a vivement reproché [aux opposants au projet] de rester "plongés dans nos archaïsmes", se référant à la modernité de la métropole londonienne. Il les a accusés d'"arrangements politiques depuis quarante ans", ayant conduit à "une ghettoïsation des territoires", face à laquelle la majorité propose "une métropole unifiée".
Les députés de droite offrent "un festival de conservatismes qui ne sont que le paravent d'égoïsmes", a asséné François de Rugy, coprésident du groupe EELV, en ajoutant : "Nous sommes pour la création d'une métropole car nous sommes favorables à la mise en commun des moyens".
[1] Sur le versant de la durée d'avancement minimale d'échelon.
