Emploi et politiques sociales

Pour une décentralisation des politiques du logement

11 mars 2021 • Sandrine Gorreri

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Depuis quelques semaines, la Cour des comptes se penche sur la politique du logement : ce sont deux référés et un rapport à la demande de la Commission des finances du Sénat qui ont été publiés depuis le début de l'année. Ces rapports soulèvent de nombreuses critiques : complexité des dispositifs mis en oeuvre, mauvaise connaissance des informations sur le parc de logements et ses occupants, pilotage par l'Etat difficilement conciliable avec la prise en compte des situations particulières locales, partage de la compétence logement entre différents interlocuteurs au niveau des collectivités. La Cour recommande de simplifier les politiques locales, d'améliorer la connaissance et de poursuivre la territorialisation. Dommage qu'elle ne profite pas de la loi 4D et qu'elle n'envisage pas une vraie décentralisation de la politique du logement en conservant un contrôle sur la cohérence d'ensemble et des moyens budgétaires.

Une politique du logement complètement éparpillée

Le PLU est le document d'urbanisme qui, à l'échelle de la commune ou de l'EPCI établit un projet global d'urbanisme et d'aménagement et fixe en conséquence les règles générales d'utilisation du sol sur le territoire considéré. D'une part le PLU qui est un document d'urbanisme très lourd à formaliser et qui doit être en cohérence avec différents schémas de planification à des strates supérieures le PLH (plan local de l'habitat) et le SCOT (schéma de cohérence territorial) établis au niveau intercommunal et le PDH établi au niveau départemental.

Et malgré un effort de décentralisation, l'État continue à investir les règles de construction et d'urbanisme notamment dans les domaines suivants :

  1. Les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ;
  2. Les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes ;
  3. Les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ;
  4. Les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ;
  5. Les objectifs de gestion des risques d'inondation ;
  6. Les directives de protection et de mise en valeur des paysages.

Les SCOT eux doivent prendre en compte différents schémas émis par d'autres collectivités :

  1. Les schémas régionaux de cohérence écologique ;
  2. Les plans climat-énergie territoriaux ;
  3. Les schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine ;
  4. Les programmes d'équipement de l'État, des collectivités territoriales et des établissements et services publics ;
  5. Les schémas régionaux des carrières.

L'État intervient aussi sur de grands projets comme le PNRU : plan national de rénovation urbaine ou PNRQAD : Programme National de Requalification des Quartiers Anciens Dégradés, Plan de cohésion sociale, etc.

Les autres collectivités locales ne sont pas en reste puisque la région intervient au travers de différents schémas directeurs qui permettent d'avoir une vue sur la question du logement même si celle-ci ne fait pas partie de ses compétences. Quant aux départements, sur leur compétence sociale, ils interviennent entre autres au titre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, ou bien encore le schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

La conclusion de cet enchevêtrement c'est que chaque strate dispose d'un pouvoir qui diminue fortement la cohérence d'ensemble

La territorialisation des politiques du logement

Les trois rapports récents publiés par la Cour des comptes : 

Pour la Cour, le constat est clair : L’analyse de l’évolution de la politique du logement en France métropolitaine depuis plus d’une dizaine d’années conduit à s’interroger sur la capacité dont dispose aujourd’hui l’État pour décliner, dans chaque territoire, une politique qui demeure largement définie à l’échelle nationale.

S'agissant de la délégation des aides à la pierre (aides à la construction de logements sociaux), la Cour souligne que les collectivités ont vu leur capacité d'intervention croître et qu'elles se sont saisi des outils à leur disposition. Cependant la Cour souhaiterait conditionner les délégations des aides à la pierre au respect d’objectifs définis localement par l’État en matière d’urbanisme, de maîtrise foncière, de mixité sociale et d’engagement financier. Dans ce but, il serait nécessaire de renforcer la capacité de l’État à contrôler la cohérence des stratégies, des orientations et des décisions prises par les collectivités chargées de politiques du logement. Un vœu pieux quand on sait que toutes les collectivités : communes, intercos, département, région partagent un bout de compétence logement.

S'agissant du 2e volet des aides au logement, les aides à la personne, la Cour regrette que les caisses d’allocations familiales et les services fiscaux, pourtant bons connaisseurs des publics concernés par les politiques de logement ne partagent pas ou très peu leurs données. Les caisses d’allocations familiales (CAF) n’échangent que très imparfaitement leurs données avec les services déconcentrés de l’État. Les services fiscaux demeurent isolés et rarement associés à la conduite des politiques de logement par les préfets. Et l’administration fiscale n’est, par ailleurs, toujours pas en mesure d’identifier, dans un territoire donné, les logements bénéficiant d’une dépense fiscale ni d’en chiffrer le coût, à l’échelle d’un territoire.

Un constat qui paraît incompréhensible étant donné les montants en jeu (les aides personnelles au logement représentent près de 17 milliards d'euros) et les effets de bord avec les autres politiques sociales menées par l'Etat ou les départements.

La réduction de loyer de solidarité ou RLS

S'agissant justement de l'aspect budgétaire, c'est l'objet du 2e référé de la Cour sur l'application de la réduction de loyer de solidarité ou RLS. Cette disposition votée dans le PLF 2018 visait à réduire le montant des APL versées aux organismes HLM avec pour objectif une baisse de 1,5 Md€ par an. Ces objectifs ont été revus à la baisse finalement à hauteur de 800 M€ par an en 2018 et 2019. Il s'agissait d'obtenir des organismes HLM une baisse de 1,5 Md€ des loyers pour que la baisse des APL ne soit pas répercutée sur les locataires. Pour faire passer la pilule auprès des bailleurs sociaux, le gouvernement a gelé le taux du livret A et a accordé une baisse de la TVA pour la construction de logements sociaux. C'est donc au prix d'une mécanique assez complexe que le respect des objectifs budgétaires a été atteint et encore partiellement par rapport à l'objectif initial.  

C'était aussi sans compter la complexité de la mise en œuvre puisque certains locataires ne percevaient pas l'APL et se sont vus appliquer une baisse de loyer tandis que certains locataires percevant l'APL mais dépassant le plafond fixé pour la RLS n'ont pas été concernés. Les effets de bord sont à ce jour mal connus, une situation d'autant moins compréhensible que l'Etat a souhaité mettre en œuvre la contemporanéité des APL (pris en compte des revenus immédiats pour le calcul des APL et non des revenus n-2) et que ce changement va obliger à de fréquents recalculs de la RLS1.

Du point de vue des bailleurs, l'essentiel du coût de la RLS a été amorti sur leur autofinancement. Les bailleurs sociaux ont bien sûr alerté sur l'impact sur leur capacité d'investissement et d'entretien de leur parc de logement. Une menace qu'il faudra regarder de près car ces organismes bénéficient malgré tout d'une trésorerie abondante mais avec des situations qui peuvent être très différenciées selon les régions ou les types d'organismes (offices, ESH).

Néanmoins, cette réforme interroge alors que dans le même temps le gouvernement souhaite poursuivre sa politique de construction de logements sociaux.

L'application de la loi SRU

C'est l'objet du dernier rapport qui vient d'être publié par la Cour sur l'application de l'article 55 de la loi SRU de 2000 qui fixe un taux minimum de logements sociaux (25 ou 20% selon les cas dans les communes de plus de 1500 habitants - aire urbaine de Paris - ou 3500 habitants).

Au 1er janvier 2019, 2 091 communes étaient comprises dans le périmètre d’application de cette disposition légale et donc tenues à ce titre de satisfaire à cette obligation, ce qui représentait près de 58 % de la population française. 1 100 d’entre elles, qui n’avaient pas atteint le taux prévu de logements sociaux, se trouvaient « soumises SRU », et donc redevables d’un prélèvement annuel sur ses ressources et soumise à un rythme de rattrapage.

Si globalement le rapport ne remet pas en cause l'application de cette loi compte tenu des retours obtenus des maires, et plus généralement des associations d'élus, des associations de locataires, etc.2 la Cour soulève la très grande complexité du dispositif qui s'est raffiné pour tenir compte des différentes situations :

  • Par exemple le calcul se fait au niveau de la commune, cet échelon conservant un rôle clé en matière de documents d'urbanisme, d'aides en nature ou autres (garanties d'emprunts) ou encore d'attribution de logements sociaux mais la loi a ces dernières années donné un pouvoir croissant aux intercommunalités (programme local de l’habitat, plan local d’urbanisme intercommunal, délégations des aides à la pierre)
  • Les communes carencées ont mis en avant d'autres contraintes comme la loi Littoral ou la Loi Montagne qui explique que moins de foncier soit disponible pour la construction.
  • Dans les zones tendues, c'est la rareté du foncier qui explique aussi que les opérations de construction de logements sociaux soient plus difficiles à mener. Au contraire, dans les zones détendues les élus relèvent le peu d'intérêt pour les logements sociaux, l'offre privée étant parfois atout aussi compétitive.

Ces différences ont conduit le législateur à calculer un pourcentage de logements sociaux à atteindre en fonction de différents critères : tension du marché, contrainte de rattrapage, offre de transports, etc. Des éléments qui ont permis de décliner les objectifs atteindre sur le territoire mais qui sont malgré tout pilotés par l'État alors que les collectivités devraient avoir beaucoup plus la main sur les objectifs à poursuivre.

Pour l’assemblée des communautés de France (ADCF), la nécessité de définir au niveau national des politiques ambitieuses en matière d’habitat pour satisfaire les besoins de mixité et apporter des réponses à la crise du logement doit être conciliée avec une meilleure prise en compte de la forte diversité des contextes locaux. Des modifications sont intervenues nombreuses soit dans le sens d'une plus grande fermeté vis-à-vis des objectifs nationaux à accomplir soit dans le sens d'une plus grande souplesse vis-à-vis des contextes locaux. Mais cela ne rend pas le dispositif plus simple à mettre en œuvre. On peut citer l'extension des types de logements à prendre en compte dans le calcul, le mode de calcul du rattrapage.

Pour la Fondation iFRAP, il serait préférable de supprimer l’article 55 de la loi SRU (25 % de logements sociaux) calculé de façon nationale et permettre aux régions de définir localement les besoins en logements sociaux. Cela permettrait aux régions d'agir en concertation afin que l'on ne soit plus obligé de construire de logements sociaux dans les zones détendues et, a contrario, dans les zones tendues, d'obliger les communes comptant plus de 30% de logements sociaux à les céder à des bailleurs privés. 

La Cour conclut seulement à la nécessité d'adapter le la loi SRU alors que l'échéance de 2025 se rapproche et que les pourcentages ne seront pas tenus dans de nombreuses communes. Elle ajoute à juste titre que les effets de l'article 55 de la loi SRU sur la mixité sociale, objectif pourtant mis en avant au moment de son vote en 2000, ne sont pas réellement évalués3. La Cour propose d'améliorer la connaissance des communes qui n'ont pas encore atteints leurs objectifs, d'évaluer l'évolution de la mixité dans les communes concernées par l'article 55, de prévoir une application différenciée selon les communes du calendrier.

La loi 4D : une occasion manquée

Pour la Fondation iFRAP, c'est un cran plus loin que ce que propose la Cour des comptes qu'il faut viser : non pas une territorialisation mais une décentralisation des politiques du logement. La loi 4D qui est en préparation devrait être l'occasion de franchir une étape importante Cette loi est pourtant très en retrait : actant l'impossibilité pour nombre de communes d'atteindre les 25% de logements sociaux, la loi repousse l'échéance à 2031. Le texte confère un pouvoir supplémentaire aux intercos qui pourront fixer à chaque bailleur social et à chaque réservataire (Etat, collectivités) des objectifs d’attribution de logements pour les ménages aux revenus les plus faibles. Mais au-delà de cela les marges de manoeuvre restent faibles4.

Si on faisait le choix d'une vraie décentralisation des politiques du logement, il serait à la fois possible de ramener progressivement le poids des aides publiques au logement dans la moyenne européenne, soit environ 1 % du PIB et alléger d’autant la pression fiscale sur ce secteur, de permettre aux régions de définir localement les besoins en logements sociaux en supprimant l'article 55 de la loi SRU calculé de façon nationale et de ramener le parc de logements sociaux progressivement dans la moyenne européenne soit 10 % du parc.

A lire également : 

[1] Le jugement sévère de la Cour des comptes sur la baisse des APL, le 5 mars 2021 https://www.lagazettedescommunes.com/725707/le-jugement-severe-de-la-cou...

[2] La Cour des comptes et le Sénat d'accord pour faire évoluer l'article 55 de la loi SRU, Localtis, 12 mars 2021, https://www.banquedesterritoires.fr/la-cour-des-comptes-et-le-senat-dacc...?

[3] Des logements sociaux mieux répartis sur le territoire, mais sans effet sur la mixité sociale, 25 février 2021, Localtis, https://www.banquedesterritoires.fr/des-logements-sociaux-mieux-repartis...

[4] Projet de loi « 4D » : service minimum sur le logement, La Gazette des communes, 10 mars 2021, https://www.lagazettedescommunes.com/726255/projet-de-loi-4d-service-min...?

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