La Cour questionne le chiffre de 2,8 millions de demandeurs de logements sociaux
En 2017, la Cour des comptes publiait un rapport intitulé Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés. Dans ce rapport thématique, elle formulait plusieurs constats que nous avions recensés : une demande de logements sociaux mal évaluée, avec des critères de priorité dans les attributions trop nombreux, un taux de rotation au sein du parc social insuffisant et en décalage avec les attentes des demandeurs de logements sociaux. Globalement, neuf ans plus tard, peu de choses ont changé. Dans le rapport annuel 2026, la Cour se penche à nouveau sur la gestion des files d’attente des demandeurs et questionne les 2,8 millions de demandeurs de logements sociaux. La facilité des demandeurs à enregistrer leurs demandes en ligne permet de s'enregistrer sans vérification des pièces justificatives : en 2024, 17,4 % ne comportaient aucun justificatif des revenus renseignés. Si on ajoute à cela les demandeurs déjà logés dans des logements sociaux (1/3), les abandons de demande et les attributions, le chiffre de 2,8 millions paraît très flou !
Le rapport commence avec ce rappel choc : plus de 72 % des ménages (soit 17 millions) sont éligibles à un logement social[1]. L’accès étant en pratique limité par la taille du parc social qui compte 5,9 millions de logements, dont 4,8 détenus par des organismes HLM (soit 15 % du parc des résidences principales), il faut gérer les priorités dans l’affectation des logements, ce qui soulève de nombreux problèmes.
En 2017, la Cour des comptes avait listé les difficultés que posait cette inadéquation. En pratique, on constate que peu de choses ont changé presque dix ans plus tard. Et pour cause, le parc social représente déjà plus de 15 Mds € d’aides publiques (aides aux producteurs de logements et aux locataires). Il n’est pas possible d’adapter l’offre à la demande et la gestion du parc social impose de faire des choix.
Depuis plusieurs décennies, dit la Cour, des règles ont cherché à objectiver l’ordre d’attribution des logements sociaux. On peut citer : le droit au logement opposable (DALO), la planification au niveau départemental et intercommunal des attributions, la cotation de la demande qui permet d’attribuer des points en fonction de l’urgence de la situation à régler, la réforme des contingents réservataires pour améliorer le flux des attributions.
De plus, le Système national d’enregistrement (SNE) prévoit une centralisation des demandes censée améliorer la connaissance des dossiers des demandeurs. Aujourd’hui, ce système est encore départemental et non national, contrairement à ce que prévoit la loi (théoriquement en 2026). Certes, il facilite l’enregistrement des demandeurs, qui n’ont qu’un seul dossier à déposer et non à frapper à la porte de tous les bailleurs. Mais ces aménagements n’ont cependant pas été suffisants et le processus d’attribution demeure insatisfaisant. La Cour en donne plusieurs illustrations.
Fin 2024, le SNE compte 2,8 millions de demandes en attente, dont un tiers (900 000) de personnes déjà logées dans le parc social. Hors mutation, la demande est donc plus proche de 1,9 million. Entre attributions (380 000) et non renouvellements ou abandons (830 000), près de la moitié des demandes de logement se renouvelle chaque année. Les motifs des abandons ne sont pas vraiment connus. Enfin, les bailleurs relèvent l’existence de demandes parfois anciennes, ciblant un secteur ou un type de logement spécifique. N’ayant que peu de chances d’aboutir, ces demandes pèsent sur le stock global de demandes.
Une grande liberté d’enregistrement, sans instruction ni examen
La Cour questionne d’abord la simplicité avec laquelle il est possible de faire une demande. Les demandeurs peuvent enregistrer leur demande en ligne, sur le portail grand public, ou au travers d’un système local dans certains départements. Toutes les demandes sont centralisées dans le SNE, qui leur attribue un numéro unique. Le mode d’enregistrement en ligne est relativement aisé et représente désormais la majorité des cas. La possibilité de s’adresser à un des 2 000 guichets disponibles demeure une option pour éviter une fracture numérique, et la Cour note que ces demandes ont plus de chances d’aboutir.
Pourquoi ? Parce que la possibilité d’accéder à un logement social repose sur différents critères, essentiellement de ressources, mais peu de justificatifs sont réclamés ni même vérifiés au moment de l’enregistrement, sauf justement dans le cas de demande via un guichet physique. Sur les demandes en ligne déposées en 2024, 13,6 % des dossiers n’étaient accompagnés que d’une pièce d’identité et 17,4 % ne comportaient aucun justificatif des revenus renseignés.
Cette faiblesse affecte la fiabilité de la quantification comme de la qualification de la demande de logement social, dit la Cour. Autrement dit, le chiffre de 2,8 millions de demandeurs de logements sociaux souvent brandi pour dénoncer l’inaction de l’État est en fait extrêmement flou !
Cette faiblesse peut aussi provoquer un ressenti de la part des demandeurs qui croient que leur dossier va finir par être examiné ce qui est loin d’être le cas puisque, faute d’être correctement renseigné, il ne ressort pas dans les procédures d’attribution. Il s’explique aussi par le sentiment de déclassement de voir sa demande écartée à cause de critères qui donne la priorité aux situations les plus dramatiques donnant ainsi un « sentiment d‘exclusion de populations pourtant éligibles, mais socialement moins exposées ».
La deuxième difficulté que pose cette grande liberté d’enregistrement sans instruction ni examen, c’est qu’elle affecte la possibilité de coter la demande en objectivant au travers de différentes situations leur rang de priorité. La population des demandeurs prioritaires ne fait pas l’objet d’un dénombrement fiable à partir du SNE. Les données déclaratives indiquent que 1,9 million de de demandeurs (soit 69 % d’entre eux) relèvent d’au moins une priorité. Les situations les plus souvent évoquées sont l’hébergement par des tiers (28 %), les situations de handicap (13 %), la suroccupation avec au moins un mineur (10 %), les personnes en centre d’hébergement ou en logement de transition (10 %).
Pourtant, seuls 111 000 des demandes de logement social sont labellisées par Syplo, la base des demandes enregistrées à partir des signalements des services sociaux, soit 10 fois moins. Le système de priorité du SNE n’est visiblement pas satisfaisant pour gérer les priorités, puisque 16 % des demandeurs présentant au moins une priorité ont été logés en 2024, contre 15 % tous demandeurs confondus.
Seules certaines catégories font l’objet d’un suivi effectif : les ménages DALO, pour qui le taux d’attribution était de 32 % en 2024, les victimes de violences conjugales (26 %), ainsi que les ménages en situation de suroccupation avec un mineur et les personnes hébergées en établissement, qui font l’objet de priorités au titre du dispositif « le logement d’abord ».
Concentration de la demande : 1 000 communes concentrent 80 % des demandes
Troisième motif de blocage : la demande ne coïncide parfois pas avec la répartition géographique de l’offre. La demande émane surtout de populations précaires et de jeunes actifs qui recherchent des logements proches des centres urbains pour trouver un emploi, mais aussi bénéficier de certaines aménités urbaines comme une offre de services publics (logements, transports, etc.) L’Ile-de-France et PACA concentrent 1 attribution pour 10 demandes contre 1 pour 3 en Bourgogne Franche-Comté, ce qui montre la tension de la demande. La demande est même particulièrement ciblée sur certaines zones : la Cour fait état fin 2024 que 1 000 communes concentraient près de 80 % des demandes, dont beaucoup de communes centre, voire sur des arrondissements précis comme à Paris où 60 % des premiers souhaits exprimés visaient un arrondissement particulier. Des chiffres qui – au passage – mettent à mal la volonté d’imposer 25 % de logements sociaux dans toutes les villes de plus de 3500 habitants. Cette tension engendre un allongement de la durée d’obtention : sur l’ensemble du territoire, cette durée était de 19 mois, mais elle atteint le double en Île-de-France, soit 39,5 mois.
Inversement, dans les zones tendues, le logement social procure un avantage financier tel que le taux de rotation s’effondre : 7 % en 2024 alors qu’il était de 12,5 % en 1999. Ce taux de rotation n’est que de 5,5 % en Ile-de-France et de 5,1 % à Paris. Et encore plus faible pour les logements les plus sociaux (PLAI).
Alors même que les demandeurs ont souvent attendu longtemps avant d’obtenir un logement, ils sont nombreux, après l’attribution, à refuser celui qui leur est proposé. L’ANCOLS - l'agence nationale de contrôle du logement social - a estimé en 2020 que la part des refus atteignait jusqu’à 53 % après une première proposition de logement. Le taux de refus des logements attribués sur les régions Pays de la Loire et Bretagne varie entre 17 % et 43 % selon le département. Les plateformes de « logement choisi », bien qu’encore peu développé, qui permettent aux usagers de se positionner eux-mêmes sur des logements, font diminuer le nombre de refus et améliorent la satisfaction globale des usagers.
Un manque de coordination entre des acteurs trop nombreux
Dernier blocage, la multitude d’acteurs institutionnels intervenant dans la procédure d’attribution, qui interviennent chacun selon une logique différente. Les bailleurs sociaux pilotent le processus d’attribution en lien avec les organismes réservataires, c’est-à-dire les institutions qui ont contribué au financement des logements, et disposent de droits pour y loger des ménages.
Les principaux réservataires sont le préfet, qui au nom de l’État, dispose de 25 % des droits d’attributions au titre du DALO et certains autres critères de priorité, et de 5 % pour les fonctionnaires de l’État ; le groupe Action logement dispose d’environ un million de logements ; les collectivités locales, auxquelles des contingents de réservation sont attribués en contrepartie de financements ou de garanties d’emprunt. Environ la moitié des logements sont hors contingent des réservataires et restent à la disposition des bailleurs. Jusqu’à une période récente, chaque réservataire disposait de logements identifiés dans le parc (leur stock), ce qui rallongeait le processus d’attribution. Désormais, le bailleur attribue au fil de l’eau à chaque réservataire sa part proportionnelle aux droits de réservation. Cette réforme, introduite par la loi Elan de 2018, permet de fluidifier la gestion des réservations. Toutefois, elle ne simplifie pas tout : un bailleur peut avoir à gérer plusieurs réservataires en plus de son propre stock d’attributions. Le choix des dossiers à présenter en commission d’attribution peut alors prendre en compte différentes caractéristiques en plus des critères de priorité (ancienneté de la demande, politique de logement du bailleur qui cherchera quartier par quartier, immeuble par immeuble une forme de mixité). Elle renforce le rôle des bailleurs qui gèrent in fine la dernière sélection des demandeurs présentés en commission d’attribution (chaque commission doit présenter au minimum 3 dossiers pour 1 attribution) selon des critères qui ne sont pas suffisamment objectivables, regrette la Cour.
Mais peut-il vraiment en être autrement ?
Les politiques d’attribution de logement doivent concilier des objectifs trop contradictoires : mixité sociale, attractivité des villes concernées, respect de l’égalité de traitement des demandeurs, transparence des attributions et accueil prioritaire des publics, respect des conditions de ressources. Cela contribue à rendre le processus de classement des dossiers de demande d’attribution particulièrement complexe alors que le parc social en France avec plus de 5 millions de logements constitue l’un des plus importants en Europe et ne peut pas s’agrandir à l’infini face à l’allongement des listes de demandeurs de logements sociaux. En outre, l’avantage financier procuré par le bénéfice d’un logement social (différence entre le loyer social et le loyer de marché) effondre le taux de rotation, particulièrement en zones tendues, ce qui offre peu de possibilités de satisfaire les nouvelles demandes. Comme en 2017, la Cour recommande d’utiliser le surloyer pour améliorer la mobilité. Toutefois, une des préoccupations des bailleurs et des élus dans l’exercice des attributions est de maintenir un certain équilibre dans l’occupation du parc social. Il s’agit d’éviter de concentrer, non seulement à l’échelle du parc, mais dans un même immeuble ou dans un même quartier, des ménages fragiles, en situation précaire ou disposant de faibles revenus, alors même que les critères de priorité dans la classification des demandes tendent à privilégier les situations les plus précaires.
Cette exigence est d’autant plus difficile à satisfaire que les logements aux loyers les plus bas, donc les plus accessibles aux ménages pauvres, sont fréquemment regroupés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville qui souffrent déjà d’une faible attractivité. A contrario, la construction de nouveaux logements sociaux conduit à des habitations qui ressortent à des coûts au m² toujours plus élevés (liés au prix du foncier, aux normes et aux coûts de construction, etc.) qui les rendent inaccessibles aux ménages les plus modestes même avec le bénéfice d’aides personnelles au logement.
Cette logique peut conduire les bailleurs sociaux à privilégier les dossiers de ménages disposant d’un emploi stable et de revenus suffisants et à examiner les antécédents de troubles d’occupation ou de défauts de paiement de loyer. Ce mode de sélection des dossiers comporte toutefois des risques de dérives, souligne la Cour qui rappelle que si les condamnations pour discrimination sont rares, les études menées sur le sujet montrent l’existence de biais de sélection dans l’accès au logement social.
Conclusion
Les recommandations de la Cour sont simples et utiles : elle insiste sur la vérification dès l’enregistrement de la demande de toutes les pièces justificatives afin d’avoir des dossiers conformes à examiner. Elle propose de vérifier le plus en amont possible l’intérêt du demandeur pour le logement qui va être proposé (procédure de logement choisi avec site internet présentant les logements disponibles) et de faire œuvre de transparence sur les commissions d’attribution. Bien sûr, il faut continuer en parallèle à procéder à un examen régulier des conditions de ressources des occupants de logements sociaux comme le proposait Guillaume Kasbarian dans sa proposition de loi de 2025, portant fin du maintien à vie dans le logement social.
Mais l’essentiel est ailleurs : la politique du tout logement social telle qu’elle est menée en particulier dans certaines grandes métropoles en France est une impasse. Elle ne peut conduire qu’à une concentration des demandes, une inflation des listes d’attente et du ressenti des recalés des procédures d’attribution. En parallèle, les coûts pour les finances publiques locales ou nationales d’une augmentation du nombre de logements sociaux deviennent de plus en plus difficiles à financer.
La solution est d’encourager l’offre locative et de ne plus contraindre les plus modestes à passer par la file du logement social. Il faut pour cela lever un maximum d’obstacles qui pèsent sur les bailleurs et qui les détournent de la location : fiscalité confiscatoire sur l’immobilier (90 milliards € de fiscalité immobilière, une surfiscalité de 30 milliards € par rapport à la moyenne OCDE), relations bailleurs-locataires très encadrées (une mission doit être confiée par le ministre du Logement sur la révision de la loi de 1989), poids des normes en particulier sur le foncier (ZAN) et sur l’urbanisme.
[1] Y compris des ménages actuellement propriétaires de leur logement et qui n’ont donc aucune chance de devenir locataire social
