Chômage : pourquoi employeurs et agents publics doivent cotiser à l'Unedic
Alors que nous sommes en pleine négociation des partenaires sociaux sur le chômage, et que l'UNEDIC anticipe un déficit de 4,2 milliards d’euros pour 2016, pour une dette de 30 milliards d’euros, la Fondation iFRAP rappelle que les employeurs publics et les agents publics de France ne cotisent pas à l'assurance chômage (excepté 1% de solidarité sur la rémunération de base des agents hors primes à comparer aux 6,4% de cotisation du privé). Cette situation est contraire à l'esprit de solidarité qui demande aux personnes employées en CDI de cotiser pour les intérimaires et les intermittents.
La Fondation iFRAP propose dans ces conditions de faire cotiser l'ensemble des employeurs et salariés du secteur public, afin d'apporter environ 8 milliards d'euros de cotisations additionnelles à l'Unedic par an. L'indemnisation des chômeurs du secteur public (contractuels et ex-titulaires) ne devrait pas s'élever à plus de 2,3 milliards d'euros pour l'assurance chômage. Le ratio est donc très favorable pour améliorer les comptes financiers du chômage.
Aujourd’hui, le statut de l’indemnisation chômage des agents du secteur public relève essentiellement de trois textes : deux circulaires n°2012-01 du 3 janvier 2012, et du 21 février 2011 (modifiée) relatives à l’indemnisation du chômage des agents du secteur public, ainsi que la convention du 2 septembre 2011 relative à la délégation de la gestion de l’indemnisation du chômage des agents de l’Etat[1], enfin la circulaire DGOS/RH3 n°2015-261 du 29 juillet 2015 relative à la sortie du régime d’assurance chômage des établissements de santé. Ces trois textes viennent rappeler et préciser les cas dans lesquels une délégation de gestion à Pôle emploi est possible, et sous quelles modalités, mais aussi comment adhérer éventuellement pour les employeurs publics locaux, hospitaliers ou les établissements publics sur option au régime de droit commun pour leurs contractuels. Pour simplifier les différents cas peuvent être modélisés dans le tableau suivant :
| Options | ||
|---|---|---|---|
Entité | Auto-assurance | Délégation de gestion | Adhésion |
Etat (ministères) | x | x | interdite |
Collectivités territoriales | x | x | contractuels |
Hôpitaux | x | x | contractuels |
EPIC/EPL/SEM etc. | x | x | contractuels |
Sources: www.pole-emploi.fr.
Il apparait clairement que le principe général de gestion de l’indemnisation chômage des agents est l’auto-assurance. Celle-ci en réalité se décline selon deux versants :
- L’auto-assurance stricte : le ministère, la collectivité ou l’établissement prend en charge la gestion et le financement de l’indemnisation de ses agents (contractuels ou titulaires)
- La convention de gestion : le ministère conserve la charge financière, mais délègue la gestion de l’indemnisation à Pôle emploi
Sur option toutefois l’adhésion au régime d’assurance-chômage permet lorsqu’elle est possible contre cotisation à l’Unedic à l’employeur public de voir non seulement la gestion mais également les montants d’indemnisation pris en charge par pôle emploi.
L’option d’adhésion au régime général de l’assurance chômage est cependant limitée aux contractuels (ex-non titulaire et non statuaires). Elle a cependant varié :
- Elle est interdite par principe aux agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l’Etat et de ses établissements publics administratifs (donc pour les établissements publics de santé depuis la loi HPST[2]), mais aussi aux agents titulaires des collectivités territoriales et agents statutaires des autres établissements publics administratifs.
- Elle est autorisée et révocable (pour une durée de 6 ans) pour les personnels non statutaires des universités et grandes écoles, des établissements publics à caractère scientifique et technologique, pour les personnels non statutaires des collectivités locales et de leurs établissements rattachés (donc également pour les établissements sociaux et médico-sociaux qui ont conservé un rattachement local), des GIP (groupes d’intérêt public).
- Elle est autorisée et irrévocable, pour les salariés des entreprises et sociétés et organismes inscrits au RCME (répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l’Etat), pour les salariés et fonctionnaires des EPIC, et les salariés des SEM, ainsi que pour les salariés non statutaires des chambres des métiers et leurs SPIC, d’agriculture et leurs établissements et services.
Dès lors, depuis 2012, les ministères ont entamé un vaste et lent programme de délégation de gestion à l’UNEDIC de leurs agents, afin d’externaliser la gestion du chômage de leur fonction RH. Les progrès sont cependant assez lents. En avril 2013[3], seuls deux ministères, le ministère de la Défense et des anciens combattants et le ministère de la Culture, ainsi que la SNCF en bénéficiaient. Nouveau pointage effectué au 15 octobre 2015[4], deux nouveaux ministères ont signé[5], le ministère de l’Economie et des finances et celui de l’Agriculture. A rebours, la loi HPST du 21 juillet 2009 a fait faire le cheminement inverse pour les personnels des hôpitaux publics qui sont passés de l’adhésion sur option à la délégation de gestion ou à l’auto-assurance. De leur côté, les collectivités territoriales choisissent sans qu’aucune statistique d’ensemble ne soit arrêtée, de se positionner, soit en auto-assurance, soit en délégation de gestion pour leurs titulaires et éventuellement pour les contractuels, d’adhérer à l’assurance chômage de droit commun pour un délai de 6 ans. C’est le cas de la ville de Paris dans son rapport sur la question d’avril 2013, qui met en exergue les avantages d’une option combinée pour ces personnels : autogestion stricte pour les titulaires de la ville de Paris et du département, délégation de gestion pour les contractuels de la ville de Paris, adhésion à l’assurance chômage pour les contractuels et emplois aidés du département de Paris[6].
Du passage tout d’abord de l’ensemble des contractuels de la fonction publique (dans ses trois versants) dans un dispositif de délégation puis d’adhésion à Pôle emploi (en levant l’interdiction faite de cette dernière option pour les contractuels de la FPE et de la FPH). Dès lors, la question doit être posée de savoir quels seraient les gains et les coûts :
- Du basculement ensuite de l’ensemble des titulaires des trois fonctions publiques dans le dispositif de délégation de gestion puis d’adhésion à Pôle emploi.
Chiffrage du basculement de l’ensemble des contractuels de la fonction publique en délégation de gestion à Pôle emploi :
En utilisant les derniers résultats connus de l’INSEE pour l’année 2013, s’agissant de l’emploi dans la fonction publique[7], et en croisant avec les données de la DGCL[8][9], il est possible de reconstituer les statistiques s’agissant des contractuels dans l’ensemble de la fonction publique.
Sources : INSEE Première n°1544, avril 2015, DGCL, BIS n°107 décembre 2015 et calculs Fondation iFRAP 2016
Il apparaît que les fonctionnaires contractuels « sortants » sont de l’ordre de 170.000, desquels nous retranchons les départs à la retraite pour l’année de référence (en tant que contractuels ils émargent obligatoirement à l’IRCANTEC), soit pour les emplois en poste l’année de liquidation des droits, 19.613 agents[10]. En supposant un nombre faible de démissionnaires et de décédés en cours d’année, il est possible de calculer le turn-over des personnels contractuels susceptibles d’entrer dans le dispositif d’indemnisation chômage, soit 150.300 personnes environ (en ligne avec les chiffres publiés par l'Unedic, en juin 2015 pour 2014, voir p.6-7 si l'on extourne une partie des temps partiels qui serait compris dans les vacataires). Si l’on suppose que leur répartition suit le volume moyen des sorties de contractuels dans les trois fonctions publiques, nous pouvons obtenir le résultat suivant :
scénarii d'évolution | FPE | FPT | FPH | Total |
|---|---|---|---|---|
Population au chômage (pour 1000) | 53,6 | 65,0 | 31,7 | 150,3 |
Coût du service des ARE (M€) | 737,8 | 894,6 | 435,6 | 2067,9 |
Sources : Fondation iFRAP 2016
Le coût en auto-assurance supposé du service des ARE (aide de retour à l'emploi) (hors frais de gestion) est estimé à partir des derniers chiffres connus pour les crédits d’ARE au budget de l’Etat. Il apparaît en effet[11], que le coût pour le budget de l’Etat serait de 344 millions d’euros, représentant environ 25.000 départs indemnisés (par délégation ou en autogestion, puisqu’in fine, bien que l’allocation soit versée par Pôle emploi, c’est l’employeur qui paie). Nous formulons l’approximation qu’il s’agit avant tout de contractuels (les démissions sans motif légitime et les sanctions disciplinaires aboutissant au licenciement sans indemnisation et les impossibilités de reclassement étant minimes). Or nous trouvons pour la FPE dans son ensemble (y.c les opérateurs et les entreprises publiques), environ 53.600 demandeurs d’emplois ex-contractuels, tandis que la FPT en verrait 65.000 et 31.700 pour la FPH. Le coût global du service des ARE ressortirait dans ces conditions à 2,07 milliards d’euros dans l’ensemble des trois fonctions publiques.
Par ailleurs, la situation actuelle de droit commun en auto-assurance devrait générer des frais de gestion pour ces personnels que nous estimons de l’ordre de 2% pour l’Etat et de 3% pour chacune des deux autres fonctions publiques, soit des frais globaux de l’ordre de 55 millions d’euros.
FPE | FPT | FPH | Total | ||
|---|---|---|---|---|---|
Situation actuelle (auto-assurance) | hypothèse de frais de gestion | 2% | 3% | 3% | |
pour les collectivités entre 1,7 et 3% | 14,8 | 26,8 | 13,1 | 54,7 |
Sources : Fondation iFRAP 2016
Le passage de l’ensemble des trois fonctions publiques en gestion déléguée à Pôle emploi déboucherait sur des frais de gestion de l’ordre de 2%, hors Etat qui bénéficie d’après la convention du 2 septembre 2011, de frais de 1,1% pour 6 ans, assortis d’une majoration de 0,5% la première année. On aboutirait ainsi aux coûts (et gains) suivants :
FPE | FPT | FPH | Total | ||
|---|---|---|---|---|---|
hypothèse passation en gestion déléguée (avec des frais de 2% hors Etat 1,1%+0,5% la première année de délégation) | Frais de gestion | 8,12 | 17,89 | 8,71 | 38,41 |
Spécifique 1ere année de délégation | 3,69 |
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Gains potentiels | -6,64 | -8,95 | -4,36 | -16,25 | |
-2,95 |
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Sources : Fondation iFRAP 2016
Les gains potentiels seraient non négligeables pour l’ensemble des trois fonctions publiques, mais surtout permettraient d’offrir aux contractuels publics de meilleures conditions d’indemnisation (délais de versement) et des opportunités de formation et de réinsertion accrues. Par ailleurs, le basculement devrait demander environ 15 mois (délais estimés pour le MinDef pour basculer 12.000 chômeurs actifs en stock) tandis qu’une provision de 4 mois afin de garantir le paiement des indemnisations chômage serait demandée (soit un total toutes fonctions publiques d’environ 689,3 millions d’euros.
Chiffrage du basculement de l’ensemble des contractuels de la fonction publique en adhésion à Pôle emploi :
Moyennant une modification législative et réglementaire substantielle (afin de contourner notamment s’agissant des collectivités locales, l’obstacle de la libre administration), il serait possible de faire basculer l’ensemble des contractuels publics indépendamment de leur structure d’emploi dans le régime commun. Cela serait-il favorable sur le plan financier, pour l’Etat et pour l’UNEDIC ?
FPE | FPT | FPH | Total | ||
|---|---|---|---|---|---|
Hypothèse passation en adhésion à Pôle emploi (uniquement pour les contractuels (non-titulaires)) | Cotisation à répartir entre 6,4% pour les personnels non soumis au 1% solidarité (rémunération inférieure à l'indice majoré 308) et les autres cotisations à 5,4%. Hypothèse 59% des personnels sont au-dessous, 41% en-dessus |
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| Total |
Population en-dessous | 239,4 | 234,4 | 128,4 | 602,2 | |
Population au-dessus | 140,3 | 137,5 | 75,3 | 353,1 | |
| 379,7 | 371,9 | 203,7 | 955,3 |
Sources : Fondation iFRAP 2016
En formulant l’hypothèse que les contractuels en-dessous du plafond d’assujettissement au 1% de l’allocation de solidarité représentent environ 60% des personnels employés avec une rémunération nette inférieure au traitement brut à l’indice majoré 308, soit une rémunération de 1.426,13 euros/mois, (hypothèse vérifiée puisque la moyenne des cotisants à l’IRCANTEC ressort à 1.060 euros nets[12]), et 40% au-dessus, les coûts de cotisation employeurs se distribuent comme suit :
- En dessous de la rémunération à l’indice pivot, non assujettissement au 1% de solidarité (institué par François Mitterrand en 1982), aboutissant à une cotisation employeur prenant l’ensemble des cotisations de droit commun en charge soit 6,4% de l’assiette (afin de préserver le salaire net) ;
- Au-dessus de l’indice pivot, prise en charge par l’employeur de 5,4% de l’assiette (toujours afin de préserver le salaire net).
Il apparaît dans ces conditions que le basculement opérerait une économie pour la sphère publique de 1,11 milliard d’euros, soit plus de la moitié de ce que les administrations publiques versent selon nos estimations à leurs contractuels au chômage. Cependant, pour l’UNEDIC, ce basculement aboutirait à une charge supplémentaire qui dégraderait un peu plus ses comptes symétriquement (en supposant pour faciliter les calculs, un taux d’effectifs de Pôle emploi constant). En effet, le ratio est particulièrement défavorable entre les contractuels en poste et les contractuels au chômage, de l’ordre de 16%.
La solution du basculement de l’ensemble des fonctionnaires dans le régime de droit commun
La seule façon de parvenir tout à la fois à élargir suffisamment la base de cotisants du régime général de l’indemnisation chômage et de sortir par le haut pour les bénéficiaires comme pour la puissance publique du dispositif de l’auto-assurance, ou même de la simple délégation de gestion, serait de faire basculer les fonctionnaires eux-mêmes dans le dispositif de droit commun. Quel en serait le coût pour l’Etat ? Si l’on extrapole à partir des statistiques significatives fournies par la mairie de Paris (dont les personnels relèvent d’un statut hybride, FPE/FPT), la survenue du risque d’indemnisation chômage, nous le chiffrons à environ 0,3%. Dans ces conditions :
- La montée en puissance des cotisations pourrait aboutir à des gains de l’ordre de 7,1 milliards d’euros payés à l’Unedic (avec 3,58 milliards pour l’Etat, 2 milliards pour les collectivités territoriales et 1,5 milliards pour la fonction publique hospitalière) à la charge des administrations publiques ;
- Les coûts des indemnisations en fonction des salaires moyens constatés et avec un taux moyen d’indemnisation de 70% de la rémunération nette, de l’ordre de 248,6 millions d’euros (125,4 millions pour l’Etat et opérateurs, 70,7 millions d’euros pour les collectivités territoriales et 52,5 millions pour la FPH). Les économies en gestion pourraient se situer à hauteur de 2,4 millions d’euros pour l'ensemble des employeurs publics.
Le « bénéfice net » pour l’Unedic serait de l’ordre de 6,8 milliards d’euros sur les titulaires, pour un supplément d’indemnisation (hors vacataires et emplois aidés) de l’ordre de 13.500 pour l’ensemble des trois fonctions publiques ; chiffre à comparer aux 150.000 contractuels, dont l’indemnisation pour 2 milliards d’euros, permettrait un gain in fine pour l’Unedic de 5,8 milliards d’euros environ. Resterait à compenser également l’indemnisation des emplois aidés, près de 183.500 en 2013, dont le turn-over pourrait être de l’ordre de 46%, mais leur impact pour notre chiffrage n’est pas calculable (183.500 bénéficiaires incorporés dans les statistiques de l’emploi public selon l’INSEE).
[1] http://www.fonction-publique.gouv.fr/lindemnisation-chomage-des-agents-secteur-public
[2] Voir en particulier, circulaire DGOS/RH3 n°2015-261 du 29 juillet 2015 relative à la sortie du régime d’assurance chômage des établissements de santé, et la lettre circulaire ACOSS n°2012-0000063 du 24/05/2012
[3] Consulter le rapport de l’IGVP, Audit du processus de traitement des droits au chômage des contractuels et vacataires, avril 2013 n°12-06, p.37 http://api-site-cdn.paris.fr/images/137409.pdf
[4] Voir le site de Pôle emploi Rhône-Alpes, http://www.pole-emploi.fr/region/rhone-alpes//employeur/indemnisation-et-secteur-public-@/region/rhone-alpes/article.jspz?id=6412
[5] Il s’agit techniquement d’annexes conventionnelles opérationnelles, signées ministère par ministère, à la convention du 2 septembre 2011, op.cit.
[6] Voir rapport op.cit.
[7] http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1544
[8] http://www.collectivites-locales.gouv.fr/bis-ndeg107-lemploi-dans-fonction-publique-territoriale-2013
[9] Pour une vision globale http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/point_stat/emploi-public-en-2013.pdf juillet 2015.
[10] Voir en particulier l’état de la fonction publique en 2015, p.142 tableau V.2-2-6 http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2015/RA_2015_definitif.pdf
[11] Voir les développements de M. Bruno Coquet, La nouvelle assurance chômage, Institut de l’entreprise, p.23, citant le rapport annuel sur l’état de la Fonction publique 2014, DGAFP p.435 (nous avons réactualisé par rapport à 2015, p.509).
[12] source http://retraitesolidarite.caissedesdepots.fr/sites/default/files/QRS_LesCahiers_2.pdf, soit 35% du plafond de la sécurité sociale.
