Emploi et politiques sociales

Assurance chômage : la réforme de 2018 n'est plus adaptée

08 avril 2021 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Fin 2020, les estimations misaient sur 8% de chômage. Ce sera finalement beaucoup plus, car l'Unedic anticipe, désormais, un taux de chômage à 10,1% pour 2021 avec 230.000 suppressions d'emplois et 70.000 personnes en plus indemnisées au chômage. Ce que cela veut dire ? Que le déficit de l'Assurance chômage va perdurer : -17,4 milliards déjà en 2020, il devrait être de -10 milliards en 2021 et de -6,4 milliards encore en 2022. La dette de l'Unedic est déjà d'environ 60 milliards d'euros.

En 2018, le gouvernement présentait sa réforme de l'Assurance chômage avec comme objectif affiché 1 milliard d'euros d'économie, notamment en modifiant le mode de calcul des allocations, ainsi que les conditions d'ouverture des droits. Les premières mesures devaient entrer en application fin 2019, puis le 1er avril 2020… une date repoussée finalement au 1er juillet 2021. Une date qui peut interpeller, mais il semble que le gouvernement fasse le pari du rebond économique pour l'été 2021, date à laquelle une plus large portion de la population devrait être vaccinée contre le Covid (à l'heure actuelle, 3% de la population l'est). En parallèle, notons que les décrets d'application, passés avant la crise du Covid, expirent en novembre 2022, date à laquelle il faudra les renégocier avec des partenaires sociaux très hostiles à la réforme.

Nouveau mode de calcul

Ainsi, au 1er juillet 2021, le mode de calcul des allocations va changer : ce nouveau mode de calcul doit empêcher un allocataire de pouvoir toucher plus au chômage qu'en travaillant. Pour cela, l'indemnisation journalière ne sera plus calculée sur les seuls jours travaillés pendant 12 mois mais sur le salaire journalier de référence sur une période de 24 mois. Un plancher a été ajouté à la mesure afin de garantir une allocation minimale (57% du SJR), ainsi le nombre de jours non travaillés pris en compte dans ce calcul est limité à 13 jours non travaillés sur 30. De ce nouveau mode de calcul, 38% des allocataires, soit 840.000 personnes, devraient voir leur allocation baisser d'environ 20%.

Désormais, la réforme du SJR entrera d'après le projet de décret du 24 mars 2021, non plus simultanément mais avant la réforme des conditions durcies d'éligibilité renvoyée au second semestre 2022. La seule réforme du SJR devrait conduire la 1ère année à une diminution d'allocation de 17% en moyenne pour 1,15 million de bénéficiaires. L'allocation minimale reste celle en vigueur depuis 2017 (47% du SJR). Si les perspectives économiques se redressent suffisamment à compter de 2022, les nouvelles conditions d'éligibilité devraient se mettre en place et conduire à baisser le nombre de demandeurs indemnisés donc touchés par la réforme.

L'ouverture des droits est en effet également modifiée. Le 2 mars dernier, le gouvernement a annoncé vouloir maintenir le seuil à 4 mois travaillés sur 24 mois pour l'ouverture des droits, sur 36 mois pour les salariés de 53 ans et plus et un seuil prolongé à titre exceptionnel pour tenir compte des périodes de confinement jusqu'à 31 mois (ou 43 mois). Calée pour entrer en vigueur le 1er octobre 2021, la règle de base sera qu'il faudra avoir travaillé 6 mois sur 24 (36 derniers mois pour les salariés de 53 ans et plus) pour toucher une indemnisation. Elle vient néanmoins d'être repoussée en 2022. Tout comme la mise en place d'un bonus/malus par la taxation des contrats courts (CDDU) hors et pour les intermittents du spectacle pour un gain théorique de 50 millions d'euros.

Au 1er juillet 2021, entrera de nouveau en vigueur la dégressivité des allocations chômage pour les hauts revenus. Pour rappel, cette mesure était effective depuis le 1er novembre 2019 mais avec un début de la dégressivité effective seulement 7 mois plus tard, soit en mai 2020. Du fait de la crise du Covid, cette mesure a été gelée… pour finalement revenir en juillet. Cette dégressivité concernera les bénéficiaires de moins de 57 ans percevant un salaire, avant chômage, supérieur à 4.500 euros bruts et pourra aller jusqu'à 30 % à partir du 7ème mois indemnisé (soit en janvier 2022). En 2020, cette mesure ne devait concerner qu'entre 1.000 et 2.000 allocataires pour une économie d'environ 200 millions d'euros. Si l'introduction de la dégressivité dans la durée est une bonne chose, l'équité de cette mesure ciblée interroge néanmoins car les cotisations des cadres, selon la CFE-CGC, représentent 42% du total alors qu'ils ne perçoivent que 15% des allocations. Un rééquilibrage plus juste aurait dû voir, en contrepartie d'une baisse des allocations, une baisse des cotisations car les cadres contribueront toujours autant en CSG pour la partie salariale et en cotisation (4% - une des plus élevées d'Europe) pour la partie employeur et ce, jusqu'à un plafond de revenu non revu à la baisse de 13.508 euros par mois. Il semble important de rappeler qu'ailleurs en Europe, quand on plafonne les droits, on plafonne aussi l'assiette de cotisations à environ 6.000 euros en Allemagne, à 3.700 euros en Espagne ou encore, à 4.500 aux Pays-Bas…

Le solde déficitaire des comptes de l'UNEDIC et le contexte de crise plaident davantage pour des mesures moins complexes avec un calendrier plus clair avec une baisse uniforme du taux de remplacement sur l'ensemble des allocataires. La France étant un des pays le plus généreux avec un taux de remplacement moyen de plus de 70%, une économie de 3 milliards d'euros par an est possible en baissant uniformément de 9,4% les allocations de l'ensemble des indemnisés. La réforme envisage des économies en régime de croisière de 2,26 milliards d'euros mais on ne sait pas du tout quand... La période serait plus propice en ce qui concerne l'Assurance chômage et eu égard au nombre de chômeurs que la France comptera dans les mois qui viennent à une réforme lisible, équitable et simple. Reprendre la réforme de 2018 en en modifiant les dates n'est pas une solution satisfaisante.

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