Budget et fiscalité

Programmes d’investissement d’avenir : nouveaux crédits ou recyclage des anciens ?

30 septembre 2020 • Samuel-Frédéric Servière

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Le gouvernement dans le cadre de la présentation du Plan de 100 milliards France relance, a mis en avant le lancement d’une 4ème vague de PIA (programmes d’investissement d’avenir), de l’ordre de 11 milliards d’ici 2022 et de 20 milliards d’ici 2025 (soit +9 milliards entre 2023 et 2025). Cette nouvelle vague a de quoi laisser sceptique. En effet l’actuel gouvernement dans le cadre du rapport Pisani-Ferry fin 2017 mettait en exergue la « fongibilité » des PIA en revendiquant un plan d’investissement de 57 milliards d’euros qui « ne sera[it] pas un PIA 4. D’une part il reprendra le PIA 3, doté de 10 milliards d’euros et assurera son financement ; d’autre part il inscrira 46 milliards d’actions nouvelles dans les budgets des ministères ». Or ce plan de 57 milliards reprenait (via toutefois un redéploiement des engagements non encore consommés/arbitrés) l’enveloppe des PIA 1 (2010), PIA 2 (2014), PIA 3 (2017) déjà lancés. Etant donné le niveau de consommation du montant global des PIA en cours, un simple redéploiement des montants non encore contractualisés (12,1 milliards d’euros) ou non encore décaissés (12,86 milliards d’euros) suffirait à financer les 11 milliards annoncés par le gouvernement d’ici 2022, sans avoir à « bourse délier ». Si cette option était arrêtée par le gouvernement, le véritable coût supplémentaire du PIA 4 pourrait être reporté après 2022 pour un montant de 8 à 9 milliards d’euros sur 3 ans.

La situation de décaissement des PIA au 1er trimestre 2020

Le secrétariat général à l’investissement (remplaçant depuis la fin 2017 de l’ancien Commissariat général à l’investissement) rend public désormais les bilans trimestriels[1] qu’il dépose au Parlement depuis le 4ème trimestre 2019. Nous disposons donc du niveau de consommation des PIA au 31 mars 2020[2] (1er trimestre).

PIA 1, 2 et 3

Enveloppe totale

Enveloppe engagée

Enveloppe restant à engager

Enveloppe contractualisée

Enveloppe restant à contractualiser

Enveloppe décaissée

Enveloppe restant à décaisser

Fonds propres

8,985

5,136

3,849

3,491

5,494

2,449

6,536

Prêts

2,42

2,348

0,072

2,348

0,072

2,144

0,276

Sous-total crédits non maastrichiens

11,405

7,484

3,921

5,838

5,567

4,592

6,813

Dotation en fonds de garantie

0,736

0,702

0,034

0,702

0,034

0,698

0,038

Avances remboursables

4,199

3,65

0,549

3,601

0,598

2,672

1,527

Subventions

20,026

17,041

2,985

16,327

3,699

13,387

6,639

Dotations décennales

2

0,888

1,112

0,645

1,355

0,098

1,902

Intérêts sur (dotations non consommables)

 

 

 

 

 

4,053

 

Sous-total crédits maastrichiens

26,961

22,282

4,679

21,275

5,686

20,908

6,053

Dotations non consommables (DNC)

18,295

17,422

0,873

17,4

0,895

 

 

Total

56,661

47,188

9,473

44,513

12,148

25,5

12,866

Source : Gouvernement, SGI, mars 2020, retraitement et calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)

Il apparaît tout d’abord le caractère exorbitant du droit budgétaire et comptable commun des PIA qui contiennent des vecteurs de nature très diverses dont certains n’ont pas d’effet « maastrichien » - c’est-à-dire qui n’impactent pas directement le solde public en comptabilité nationale, tandis que d’autres ont des effets « maastrichiens », c’est-à-dire ont un effet direct sur le solde public et la dette notifiée à Bruxelles. Les premiers comprennent des mobilisations de fonds propres et des prêts (opérations financières neutre sur le déficit public). Les seconds comprennent des crédits budgétaires classiques : dotation de fonds de garantie, avances remboursables, subventions, dotations décennales, ainsi que le versement des intérêts des dotations non consommables (qui sont des dotations « virtuelles » portant comme des placements dont les intérêts sont seuls considérés comme des crédits budgétaires appréhendable par les universités et les organismes de recherches, plus prosaïquement via l’ANR (agence nationale de la recherche)).

Décomposition des 57 milliards de PIA par vagues successives de PIA

Les PIA une histoire de poupées russes (milliards)

Total

Dotations consommables

Dotations non consommables

Taxes affectées

PIA 1

35

19,6

15

0,36[3]

PIA 2

12

8,7

3,3

 

PIA 3[4]

10

10

0

 

Total

57

38,3

18,3

0,36

Sources : Cour des comptes, SGI[5], calculs Fondation iFRAP (septembre 2020)

Sur 56,66 milliards de PIA en cours de déploiement (le même montant que celui mis en avant par la commission Pisani-Ferry en 2017[6], soit 57 milliards), l’enveloppe restant à engager s’élève à 9,5 milliards d’euros (16,76% du total). Ils sont en théorie totalement disponibles pour d’éventuels redéploiement. Ce sont les engagements les plus flexibles. Par ailleurs même engagés certains crédits n’ont pas encore fait l’objet d’une contractualisation avec les opérateurs qui sont les seuls dispensateurs des PIA. Le montant là est plus important et s’élève 12,15 milliards d’euros (21,44%). Enfin les crédits non consommés sont encore plus importants atteignant 12,866 milliards d’euros (22,7%). Ce qui laisse une marge importante pour financer le PIA 4.

La composition annoncée du PIA 4 autorise son financement par redéploiement jusqu’en 2022

Dans le cadre du lancement du Plan France Relance de 100 milliards, un PIA 4 sera finalement mis en place (contrairement à la doctrine proposée par le rapport Pisani-Ferry (2017)), dont 11 milliards entre 2021 et 2022 et 9 milliards au-delà d’ici 2025. Comme on l’a vu plus haut il existe un espace pour redéployer des crédits non encore engagés ou non encore contractualisés ou non encore décaissés. Des redéploiements sont donc possibles et de grande ampleur sur les enveloppes des 3 PIA passés.

Malgré le volume annoncé, il est assez malaisé à l’heure actuelle de proposer une répartition du PIA 4 entre les différents vecteurs de financements. La répartition communiquée ne se fait que par destination. A l’heure actuelle, la répartition affichée serait la suivante et uniquement pour la part de PIA 4 déployée dans le cadre du Plan de relance de 100 milliards pour des engagements de crédits (et non de consommation) jusqu’en 2022 :

Répartition du PIA 4

Montants

Déploiement

Engagement

Financer des investissements exceptionnels (filières industrielles ou technologies d'avenir)

8,45

 2021-2025

 

Investissements prioritaires pour la transition écologique

3,4

2021-2023

Engagement des crédits jusqu'à la fin de 2021

Investissements prioritaires pour l'indépendance économique

2,6*

2021-2023

Engagement des crédits jusqu'à la fin de 2022

Soutien des entreprises innovantes

1,95

2021-2025

2021

Garantir un financement structurel pérenne et prévisible des écosystèmes d'enseignement supérieur et de recherche

2,55

 2021-2022

 

Soutenir les écosystèmes d'enseignement supérieur, de recherche et d'innovation

2,55

2021-2022

2021

Total

11*

 

 

Source : Gouvernement (septembre 2020), *+0,5 milliards d’euros en fonds propres.

Il apparaît que les sommes des PIA1 à 3 non encore engagées pourrait parfaitement financer le 1er axe de financement (filières industrielles et technologiques d’avenir) pour 8,45 milliards contre des sommes non encore engagées de 9,5 milliards, tandis que des 2,55 milliards de soutenir des écosystèmes d’enseignement supérieur pourrait provenir de nouvelles dotations non consommables à hauteur de 2,55 milliards d’euros… dans ce cadre ces 2,55 milliards ne seraient pas de l’argent frais, mais les montants engagés dégageant des intérêts associés en terme de sommes décaissées (soit environ 593 millions d’euros tout au plus).

Conclusion

On connait bien les risques liés à un déploiement d’une 4ème couche de PIA. Ils sont au nombre de 4[7] :

  • Tout d’abord le risque de débudgétisation, ce qui revient à financer des dépenses récurrentes et non exceptionnelles. Dans la mesure où les PIA n’interviennent théoriquement que par le truchement d’opérateurs/allocateurs, certains montants ont été recyclés pour financer des dépenses d’investissement courants, notamment pour le CEA (commissariat à l’énergie atomique dans le cadre du PIA 2) lié aux dépenses de nucléaire militaire (1,7 milliards). Idem pour l’investissement dans des infrastructures de transport, l’Ademe, Airbus etc…
  • Le risque d’allocation : lorsqu’on regarde les retours sur investissement en 2035, les résultats sont très importants : on parle de 6,6 milliards d’euros de retours strictement financiers (hors prise de participation) ainsi que 5,1 milliards de retours associés aux fonds d’investissement, soit un retour financier supposé total de 20,5% ! Or, cela suppose que les financements seront alloués strictement à des projets innovants dans des technologies de rupture, ou des avantages comparatifs pourront être rapidement consolidés… ce qui est assez optimiste quand on connaît le track record de l’Etat en la matière (plan calcul etc…).
  • La vitesse de déploiement : entre la sélection des dossiers et les engagements et la contractualisation, les PIA débutés en 2010 sont 10 ans plus tard consommés simplement à 77,3%. Cela montre que l’engagement même rapide (en 2 ans) de 11 milliards ne pourra porter ses fruits que dans deux quinquennats. C’est long, mais en même temps cela rend la démarche flexible pour de futurs redéploiements…en cours de route.
  • Un risque de saupoudrage : celui-ci apparemment serait le mieux évité en réduisant progressivement au fil des programmes le nombre de canaux de financement (le PIA 1 comportait pas moins de 10 initiatives d’excellence (Idex), le financement de 171 laboratoires (Labex) etc… Or plus le saupoudrage est grand, moins l’efficacité est importante et plus le risque de débudgétisation de dépenses courantes est important. Cependant si la ventilation est moins importante, il y a un risque accu d’encourir un risque d’allocation en retenant peu de projets très coûteux mais potentiellement moins prometteurs qu’envisagés initialement.

Nous pensons qu’à tout le moins la 4ème vague de PIA devrait recycler les crédits non encore engagés des PIA précédents et se concentrer avec cette enveloppe sur quelques investissements de rupture, cofinancés avec le secteur privé (notamment dans le domaine des smart grids, de la connectivité des territoires etc.). Si les PIA servent à informatiser les services publics ou à financer des dépenses courantes ou des projets émiettés et peu ambitieux, voir avec des retours sur investissement non pertinents pour relever la croissance potentielle de la France, ils auront ratés leur objectif.


[3] Il apparaît que pour le bouclage du 1er PIA, 360 millions d’euros de taxes affectées étaient fléchés vers OSEO devenu depuis Bpifrance.

[5] Voir en particulier : Rapport de la Cour des comptes, Le programme d’investissement d’avenir, une démarche exceptionnelle, des dérives à corriger, décembre 2015 https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20151202-synthese-rapport-programme-investissements-avenir.pdf, mais aussi le Rapport Maystadt, Le programme d’investissement d’avenir, Comité d’examen à mi-parcours, mars 2016, https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/29-03-2016-rapport_comite_pia_1.pdf, ainsi que le rapport du Comité de surveillance des investissements d’avenir, novembre 2019, https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/contenu/piece-jointe/2020/07/_web_eval_pia_2019_rapport_vdef_complet_20191218_x.pdf

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