Budget et fiscalité

La dette à 121% du PIB : oui il y a des risques !

21 juin 2020 • Samuel-Frédéric Servière

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Dans le cadre du PLFR (3) 2020 qui a été présenté en conseil des ministres le 10 juin, le niveau de la dette publique a été officiellement relevé à 120,9% du PIB pour 2020. 120,9% du PIB, c’est-à-dire 2.651,7 milliards d’euros. Par rapport à 2019, l’augmentation est vertigineuse puisqu’elle représente une augmentation de l’endettement de 22,8 points de PIB soit +271,6 milliards d’euros. Evidemment, cet écart considérable est en partie lié à l’effondrement du PIB (-11% en volume, -9,7% en valeur) avec une perte « provisoire » estimée à -232,9 milliards d’euros. A la clé, des besoins de financements explosent. Pour l’Etat qui va concentrer la majorité des dettes (bien que l’on nous annonce un déficit de l’ACOSS qui passerait de 41 milliards à 52,2 milliards, et un endettement de l’Unédic entre 50 et 60 milliards d’euros), cela va nécessiter un effort considérable en matière de financement sur les marchés. On parle actuellement des besoins de financement de 361,2 milliards d’euros à couvrir notamment par des émissions à moyen-long terme de 260 milliards d’euros et une variation des encours des dettes en court terme de 79,9 milliards. Mais cela pourrait être bien plus… au point que le Haut Conseil des finances publiques précise dans son dernier avis « Depuis la création de l’euro en 1999 et jusqu’à l’an dernier, un tel niveau de dette n’avait été atteint au sein de la zone euro que par très peu de pays. Cette trajectoire de dette publique, qui fragilise la soutenabilité à moyen terme des finances publiques de la France, appelle une vigilance particulière. »

L’augmentation de la dette résulte des fondamentaux du PLFR (3) 2020

Le PLF (3) 2020 du 10 juin 2020 réévalue la baisse attendue du PIB à -11% en volume (-9,7% en valeur), plaçant le PIB nominal à 2.193,3 milliards d’euros. Le solde public ressortirait à -11,4% du PIB, soit -250 milliards d’euros, résultant d’une baisse des prélèvements obligatoires d’élasticité unitaire avec la croissance nominale (soit -9,6% à 44,2% du PIB[1]) avec une hausse conjoncturelle inverse des dépenses liées à la crise (+6,4%, à 63,3%).

Le creusement du déficit de -8,4 points par rapport à 2019 tout comme l’effet croissance -12,3 points expliquent pour 20,7 points l’augmentation de la dette publique de 22,8 points. Le reste résultant d’autres facteurs (dont l’effet boule de neige) pour 2,1 points de PIB.

 

Exécution

PLFR (3) 2020

Différentiel en Mds ou pts

 

2019

2020

2020-2019

Niveau du PIB Mds €

2426,2

2193,3

-232,9

PIB volume

1,5%

-11%

-12,5

Déflateur de PIB/inflation

1,2%

1,4%

0,2

PIB valeur

2,7%

-9,7%

-12,3

Solde public

-3,0%

-11,4%

-8,4

en valeur (Mds €)

-72,7

-250,0

-177,3

Dette publique en % du PIB

98,10%

120,9%

22,8

Dette publique en valeur (Mds €)

2380,1

2651,7

271,6

Sources : PLFR (3) 2020 et INSEE 29 mai 2020[2]

Et ce n’est peut-être qu’un début

Par ailleurs, le niveau d’endettement très fortement lié au niveau de déficit et à l’effet croissance, pourrait être encore plus élevé en exécution. Cela résulte de plusieurs incertitudes qui se cumulent :

  • Une incertitude sur les dépenses véritablement engagées en 2020 pour soutenir les secteurs jugés prioritaires (hôtellerie, tourisme, restauration, culture, aéronautique, automobile). Aujourd’hui ces dépenses sont très partiellement intégrées dans le PLFR (3)[3]. Le plan de 8 milliards pour l’automobile dont 5 milliards de prêts pour Renault, n’est que très partiellement budgété (3 milliards pour le tourisme, 3 milliards pour l’automobile et d’autres secteurs prioritaires mais qui ne ressortent comme impactant les dépenses nouvelles demandées pour seulement 2,5 milliards d’euros). Par ailleurs comme le relève le Haut conseil, les 7 milliards qui seront injectés dans Air-France KLM (sur les 15 milliards prévus pour sauver l’aéronautique) seront prélevés sur les 20 milliards de crédits supplémentaires inscrits dans le CAS (compte d’affectation spéciale) Engagements financiers de l’Etat, et l’opération de recapitalisation ne devrait pas dégrader les comptes publics à condition que « l’Etat agisse en investisseur avisé. » ;
  • Il existe d’énormes incertitudes sur les P.O pour le moment reportés et qui seront peut-être partiellement annulés purement et simplement à partir de septembre quand le volume des faillites augmentera. Pour le moment les mesures fiscales impactant le déficit public représentent 3,4 milliards sur 57,2 milliards. Il s’agit du renforcement du carry-back (0,4 milliard) et des exonérations de cotisations dans le cadre du plan tourisme (3 milliards). Mais les reports des échéances fiscales et sociales représentent encore une masse de 32,5 milliards d’euros et des remboursement accélérés de créances fiscales et de crédits d’impôts pour 23 milliards d’euros, sur un total de 76,5 mesures de trésoreries n’impactant pas actuellement le solde public. La défaillance massive de certaines entreprises pourrait avoir des conséquences très violentes sur le déficit public et partant sur l’endettement en fin d’année.

L’information du Parlement et du Haut Conseil des finances publiques est incomplète

Enfin, l’information du Parlement est malheureusement incomplète et le Haut Conseil des finances publiques n’est pas aujourd’hui en l’état des textes habilité à effectuer un suivi spécifique de l’endettement public.

Ce manque d’information se manifeste en particulier s’agissant de l’amortissement brut de la dette de l’Etat. En effet le tableau de financement de l’Etat est présenté (v.p.38 du PLFR (3)) en amortissement de la dette à moyen et long terme et en émission de la dette à moyen et long terme net des rachats anticipés. Or on sait que ces rachats vont être particulièrement importants dans les années à venir. On parle de pas moins de 599 milliards d’euros arrivant à échéance d’ici 2023[4] (et indépendamment des besoins de financement spécifiques en 2020 du fait de la crise et du Grand confinement).

Dans les 3 années qui viennent, les rachats anticipés vont être massifs, voire colossaux. Or les parlementaires ne seront pas tenus au courant de la stratégie adoptée avant l’exécution des comptes 6 mois après l’exécution du budget concerné. Ils devraient au contraire être associés à la stratégie de gestion de la dette en amont du PLF 2021. Actuellement, ils n’ont aucune visibilité concernant le budget 2020.

Pour bien mettre en évidence ce phénomène, nous avons retraité le tableau de financement en mettant en évidence les rachats exécutés :

Besoin de financement

Exécution 2017

Exécution 2018

Exécution 2019

LFI 2020

LFR(1) 2020

LFR(2) 2020

PLFR (3) 2020

Amortissement total de la dette à moyen et long terme

143,2

147,0

175,8

 

 

 

 

Amortissement de la dette anticipée

28,0

30,4

45,6

 

 

 

 

Amortissement de la dette à moyen et long terme

115,2

116,6

130,2

136,4

136,4

136,2

136,2

dont amortissement nominal de la dette à MLT

112,8

115,9

128,9

130,5

130,5

130,5

130,5

dont suppléments d'indexation versés à l'échéance

2,4

0,7

1,3

5,9

5,9

5,7

5,7

Amortissement des autres dettes

0

0

0

0,5

0,5

0,5

0,5

Amortissement de la dette reprise de SNCF Réseau

0

0

0

1,8

1,7

1,7

1,7

Déficit à financer

67,7

76

92,8

93,1

108,5

183,5

222,1

Autres besoins de trésorerie

0,2

-0,6

-2,5

-1,3

-1,5

0,7

0,7

Total besoin de financement brut

211,1

222,4

266,1

230,5

245,6

322,6

361,2

Ressources de financement

Exécution 2017

Exécution 2018

Exéuction 2019

LFI 2020

LFR(1) 2020

LFR(2) 2020

PLFR(3) 2020

Emission de dette brute des rachats

213,1

225,4

245,6

 

 

 

 

Dont rachats anticipés des années postérieures (n+1, n+2)

28,1

30,4

45,6

 

 

 

 

Emissions de dette à moyen et long termes nettes des rachats

185

195

200

205

210

245

260

Ressources affectées caisse de la dette publique et désendettement

0

0

0

2

 

 

 

Variation nette de l'encours des titres d'Etat à court terme

-7,5

-13,6

-6

10

27,5

62,1

79,9

Variation des dépôts des correspondants

4,7

9,8

11,5

6,4

0

0

1,8

Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France

-9,2

-11,1

-5,7

3,6

3,6

9

9

Autres ressources de trésorerie

10

11,8

20,7

3,5

4,5

6,5

10,5

dont primes et décotes

9,6

10,8

19,9

 

 

 

 

dont autres ressources de trésorerie

0,4

1

0,8

 

 

 

 

Total ressources de financement brutes

211,1

222,3

266,1

230,5

245,6

322,6

361,2

Sources : Exécution des comptes 2017-2019 et PLFR (3) 2020 juin 2020, calculs Fondation iFRAP 2020

On constate que les rachats anticipés (nets des rachats infra-annuels) ont représenté en 2019 pour près de 45,6 milliards d’euros de dettes arrivant à échéance en 2020 et en 2021[5]. Un montant de rachats anticipés en accélération par rapport à 2018 (30,4 milliards) et 2017 (28,1 milliards). Pour 2020, les montants de titres à moyen-long terme arrivant à échéance en 2021 pourraient être de l’ordre de 141 milliards d’euros et de l’ordre de 170 milliards pour 2022. Dans ces conditions les rachats anticipés en 2020 pourraient atteindre au bas mot 70 à 80 milliards d’euros.

Note : Le chiffre de 70 milliards de rachat en 2020 est putatif, mais doit s’analyser comme un minimum.

Conclusion

Bien entendu il sera tentant d’opposer la solidité de la signature française et l’appétence des marchés pour sa dette publique aux risques qui pourraient survenir[6]. Bien entendu les adjudications françaises se déroulent aujourd’hui avec une grande facilité. Il faut cependant remarquer que :

  • L’appétence des marchés pour la dette française est d’abord un résultat construit, et ce, à deux niveaux :
    • Les institutions bancaires et assurantielles avec les ratios Bâle III[7] et Solvency II sont obligées de souscrire des titres publics réputés « sans risques » dans leurs comptes, ce qui joue favorablement sur leur notation[8] et leur vulnérabilité lors des stress tests ;
    • Il existe des mesures de coupe circuit notamment sur la liquidité de l’assurance-vie à la suite de la loi Sapin 2. En clair il sera possible de bloquer la liquidation des contrats au-dessus d’une limite de 70.000 euros[9], ce qui revient à éviter l’effondrement des assurances en cas d’attaque sur les titres publics.
  • Pour le moment la politique ultra-accommodante de la BCE reste orientée favorablement pour soutenir l’endettement des états ce qui constitue cependant un objectif officieux en dehors des traités. Cependant à mesure que la masse monétaire croît et que les achats de titres publics se multiplient, la « normalisation » de sa politique qui doit d’après l’article 127 du TFUE viser une inflation cible de 2% s’éloigne de plus en plus. D’où le coup de semonce de la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe du 5 mai dernier car la patience des épargnants-retraités du Nord de l’Europe ne sera pas sans limite[10] (la politique de taux actuelle détruisant la rentabilité de leurs placements).

Le Parlement doit donc être de plus en plus étroitement associé à la gestion prévisionnelle de la dette publique et singulièrement de la dette de l’Etat. En particulier les objectifs centraux que sont l’usage des primes d’émission sur souches anciennes (qui augmentent les encours à moyen terme) et la politique de rachat anticipé qui en découle, ainsi que l’usage des OATi.


[1] Soit une augmentation de 0,1 point par rapport à 2019 (44,1% du PIB).

[3] Les dépenses théoriques affichées sont en effet considérables : on parle de 8 milliards pour l’automobile, 15 milliards pour l’aéronautique (dont 7 pour Air-France-KLM), 18 milliards pour le tourisme (bien que la seule intervention publiée soit celle de la Caisse des dépôts pour 1,3 milliard d’euros), la Culture (1,1 milliard), etc. 

[4] https://www.ifrap.org/sites/default/files/publications/fichiers/soci212_dossier6.pdf#page=9, ainsi que le rapport de la Cour des comptes, Exécution et résultats de gestion 2019, NEB Gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat, p.29, https://www.ccomptes.fr/system/files/2020-04/NEB-2019-Gestion-dette-et-tresorerie-Etat.pdf

[5] 30,5 milliards pour 2020 et 15,1 milliards pour 2021.

Commentaires

  • Par César • Posté le 07/07/2020 à 11:26 Pour soulager l'économie française la première mesure que le gouvernement doit prendre (et qu'il ne prendra pas) est d'augmenter la productivité en augmentant la quantité de biens produits par chaque salarié au cour de sa vie, pour le même salaire. Ainsi on exporte d'avantage qu'on importe le coût de la vie diminue, le pouvoir d'achat augmente et c'est sans douleur et ça ne fait pas l'affaire des allemands!!!. 2eme mesure mettre un chef d'entreprise au sommet de l'état. Un rêve.
  • Par jamas • Posté le 30/06/2020 à 12:05 Bon, merci. Mon commentaire précédent est passé. Oui, je reviens sur la question de la solution à apporter pour solutionner un jour notre gros problème de dettes publiques. Depuis quarante ans on nous explique, de droite de gauche, de devant de derrière, du dessus du dessous, et maintenant du milieu en marche, que c'est la croissance qui va solutionner la question. Par exemple J.L. Mélenchon nous explique que 1 € public génère 3 €. de croissance. Mais pas que. Les gens de droite ont le même discours. Même les ministres des finances publiques successifs eux-mêmes (le comble !) nous disent que la croissance est notre planche de salut. Sauf que, sauf que ! La réalité est tout le contraire. au bout de 45 ans de keynésianisme pour raison x ou y, on devrait pourtant en faire le constat. mais non ! Tout le monde gobe. A force de keynésianisme débridé nos dettes publiques ne font que gonfler et nous enfoncer. Et la pensée unique n'en fait pas le constat. Et n'en tire aucune leçon. C'est proprement insensé, et consternant. Y a quand un paquet de gens bac+10 en France, spécialistes es économie ou autre spécialité spécifique, qui se penchent sur la question chaque jour, je crois.
  • Par jamas • Posté le 27/06/2020 à 06:33 De telles dettes publiques sans que grand monde ne réagisse. En premier lieu, le monde politique qui vit largement sur la bête. Et sur ce système de dettes roulantes. C'est de l'inconscience. Et de l'irresponsabilité ! Comme il l'est dit dans l'article : d'une part les dettes publiques gonflent, et d'autre part le P.I.B. se contracte. Bel effet ciseaux. Et on nous bassine avec la croissance qui va tout résoudre. C'est la même chanson depuis 40 ans. A chaque fois l'argument consiste à expliquer que la croissance nous sauvera. Argument fallacieux par excellence. Car à chaque fois ce sont nos dettes publiques qui gonflent. La seule issue possible est bien plutôt la baisse des dépenses publique, la baisse d'emprise de la sphère publique. Bon, je ne vois pas mes réactions passer sur votre site. Y a un truc qui m'échappe.

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