Financement de la défense nationale, l’heure des choix
La conférence de Presse du Premier ministre François Bayrou du 15 juillet dernier a mis en lumière la « sanctuarisation » et même la hausse du financement de la défense jusqu’en 2027 avec des crédits augmentant par rapport à la trajectoire actuelle (hors CAS pensions) de +3,5 Md€ en 2026 (à 57,2 Md€) et de +6,5Md€ en 2027 (à 63,4 Md€). Or désormais, pour y parvenir, des choix drastiques doivent être effectués inévitablement. C’est d’ailleurs tout l’enjeu de l’ajustement de 43,8 Md€ présentés ce même jour (dont 30 Md€ d’économies en dépenses et 13,8 Md€ de recettes supplémentaires). Il semble qu’une stratégie associant économies en dépenses et augmentation du taux d’emploi, soit la seule viable pour rendre soutenable cette politique à court comme à long terme. Elle passerait également par un moratoire sur nos dépenses en matière de transition écologique. L’heure des choix a peut-être sonné.
Des dépenses de défense en nécessaire augmentation par rapport à la loi de programmation pour 2030 :
Dans un récent rapport de France Stratégie, Comment financer le réarmement et nos autres priorités d’ici 2030 ?[1], les auteurs n’interrogent : « en montant avec 59 milliards d’euros en 2024, les dépenses annuelles de défense de la France sont historiquement plus faibles que celles du Royaume-Uni qui s’élèvent à 76 milliards. Elles sont passées derrière celles de l’Allemagne depuis 2019, premier pays de l’UE avec 82 milliards d’euros en 2024, et se situent devant celles de la Pologne qui se montent à 35 milliards en 2024. »
La France sur le plan purement nominal, voit donc ses dépenses de défense dépassées en valeur par celles de ses principaux partenaires et voisins qui se réarment. Et ce, malgré la mise en place actuelle de la LPM 2024-2030. En vertu de cette dernière en effet, les dépenses de défense doivent croître de 3,2 Md€ courants chaque année en moyenne afin de porter progressivement l’effort de la seule « mission défense » de 59 Md€ en 2024 hors pensions à 67,4 milliards d’euros en 2030, soit 2% du PIB. Ainsi construit, le budget consacré à la défense, intégrant cette fois-ci le CAS pension atteindrait 2,3% du PIB à date. Mais « aujourd’hui, la France envisage d’aller au-delà des hausses prévues dans la LPM d’ici 2030 et d’augmenter encore son effort de défense. » Et cela constituerait une rupture face à la décrue des dépenses militaires intervenues depuis de nombreuses années :
Il faut en effet remonter à 1970 pour trouver un effort de défense de 3,5% du PIB (soit +1,5 point par rapport à la situation actuelle) ;
Il faut remonter à 1962 pour trouver un niveau de dépenses de défense atteignant 5% du PIB ;
Ces deux niveaux ne sont pas pris au hasard, ils correspondent à l’augmentation des dépenses militaires souhaitables minimales (3,5%[2]) « pour assurer la sécurité européenne de manière plus autonome » ; 5% correspondraient au niveau de dépenses militaires demandées par l’administration Trump II, mais aussi Biden en son temps, afin de pouvoir compenser un désengagement militaire américain conséquent en Europe. Ajoutons que la Pologne entre 2021 et 2024 a elle-même fait passer son budget militaire de 2,2% à 4,2% (+2 points en 4 ans), tandis que la Finlande désormais membre de l’OTAN a rehaussé le sien de 1,3% du PIB en 2021 à 2,3% du PIB en 2024 (+1 point en 4 ans).
Les besoins capacitaires sont en effet importants : si « partir des besoins réels dans la durée plutôt que d’une cible indexée sur le PIB apparaît indispensable, sans perdre l’effet mobilisateur de cet indicateur bien ancré » semble une approche de bon sens, agir sans aggraver la fragmentation des moyens au niveau européen et la duplication des efforts[3], devrait néanmoins déboucher sur un niveau minimal d’engagement de 3,5% « cohérent avec les ordres de grandeur disponibles » des besoins capacitaires. Les enjeux sont d’ailleurs multiples :
Celui des ressources humaines, dans un contexte de remplacement générationnel accéléré (papy-boom), avec des risques de concurrence accrue du secteur privé. La défense européenne aurait besoin potentiellement d’une augmentation de ses militaires actifs de près de 300.000 hommes, dont sans doute environ 50.000 Français.
Celui des équipements eux-mêmes. Le rapport souligne la priorité à donner à « la sécurisation des chaînes d’approvisionnement » quand près de 6 matériaux sur 10 utilisés par la BITD sont considérés comme critiques (susceptibles de restrictions par le pays fournisseur) ; les experts constatent également une imbrication des chaînes de productions, ces dernières étant calquées sur les alliances militaires (toujours fragiles).
Des dépenses militaires à intégrer dans une trajectoire budgétaire contrainte :
L’augmentation des dépenses militaires nationales esquissées par le Président de la République et par la Commission européenne n’est pas pour le moment intégrée dans la trajectoire budgétaire de la France, ni au niveau du PSMT (Plan budgétaire structurel à moyen terme), ni du RAA (rapport d’actualisation annuel). Par ailleurs, la récente détérioration des finances publiques en 2024 (en dépenses et recettes) et en 2025 (moindre croissance, inflation atone), se surajoutent sur fond d’augmentation de la charge de la dette publique. Le PSMT anticipe une charge d’endettement qui passerait de 2,1% du PIB en 2024 à 3,3% du PIB en 2030.
Par ailleurs d’autres dépenses programmatiques sont également sur la table (~+2,6 pt de PIB), l’étude de France Stratégie rappelle que nous nous sommes engagés :
À investir 1 point de PIB supplémentaire afin de respecter nos engagements climatiques à l'horizon 2030 (soit 41 Md€ environ). Or ces engagements sont juridiquement contraignants à 3 niveaux : mondial (Accord de Paris de 2015), européen (règlement UE 2021/1119) et national (Loi énergie-climat de 2019).
Des efforts requis pour atteindre de la maternelle à l’enseignement supérieur, les standards les plus performants soit jusqu’à 1,4 point de PIB supplémentaire[4].
Un plan d’action pour réaliser des investissements technologiques visant à la diffusion de l’IA, soit 5 Md€/an sur les 5 prochaines années, soit 0,2 point de PIB de 2025[5].
De ce bouquet supplémentaire, France Stratégie, dans sa note, ne retient que les enjeux de transition énergétique, car ce sont les seuls véritablement contraignants. Discrètement le service chiffre tout de même un scénario alternatif où le financement de la transition énergétique serait purement et simplement abandonné.
La trajectoire apparaît d’autant plus contrainte lorsque l’on regarde tout d’abord les écarts à politique inchangée, soit que l’ajustement déjà présent dans le PMST soit inapplicable (sans consolidation budgétaire), soit que l’ajustement ne puisse aller au-delà de celui du PSMT actuel (soit 110 Md€ d’économies environ).
En effet, le besoin en dépenses militaires, même en dehors de tout objectif environnemental complémentaire, aboutirait :
Dans le premier cas, sans aucune consolidation, à une dérive de l’endettement public de +20,5 pts de PIB par rapport à l’objectif contre +17,1 pts de PIB sans cette augmentation de dépenses. Soit un différentiel de 3,4 points de dettes en sus pour un effort de 1,2 point supplémentaire (41 Md€) par rapport à la programmation militaire actuelle[6] ; Si l’on y ajoutait l’objectif d’investissement de 1 point de PIB dans la transition énergétique (+34 Md€), l’endettement atteindrait +25,2 pt de PIB par rapport à la cible en 2030, soit +8,1 pts de PIB par rapport au scénario contrefactuel sans consolidation budgétaire.
Dans le second cas, avec un respect parfait du PSMT et de sa programmation, mais en laissant filer les déficits liés à ces dépenses prioritaires, une augmentation des dépenses militaires jusqu’à 3,5% du PIB impacterait la dette à la hausse de 3,7 points de PIB contre 8,5 points avec en sus 1 point de PIB de transition énergétique additionnel à l’horizon 2030.
Ces différentiels en matière d’endettement à refinancer, et quelle que soit la stratégie adoptée, conduisent à s’interroger sur la pertinence de poursuivre l’ensemble de ces objectifs simultanément. La question éventuelle d’une pause dans les dépenses prioritaires en matière de transition énergétique doit être clairement exposée à ce stade.
Trois scénarios de financement différents de ces réformes :
Afin d’intégrer toutefois ces deux réformes dans la trajectoire prédéfinie de nos finances publiques 2025-2029 dans le cadre du PSMT[7] et de son actualisation (RAA 2025), France stratégie étudie 3 stratégies débouchant sur 5 options concrètes :
Faire des économies sur la dépense publique pour compenser : cette stratégie aboutirait à réduire la croissance des autres dépenses publiques (hors dépenses prioritaires) en moyenne de -15 Md€ courants/an. La dépense publique passerait alors d’une croissance moyenne estimée de 1,7%/an entre 2025 et 2030 (soit +30 Md€/an) à 0,9%/an (soit +15 Md€/an). Cela reviendrait alors à réduire encore l’augmentation des dépenses de moitié par rapport à la programmation du PSMT actuelle. France stratégie note toutefois que « de tels efforts seraient totalement inédits » sachant qu’entre 2001 et 2023 les dépenses totales ont crû en moyenne de 3,2% en valeur/an. Pour y parvenir, il faudrait ralentir l’augmentation moyenne annuelle des dépenses publiques de 72%.
Augmenter les prélèvements obligatoires : pour parvenir à eux seuls à maintenir la trajectoire (déficit et dettes) du PSMT, les P.O. devraient augmenter de 3,7%/an en valeur soit +0,9%/an par rapport à la hausse moyenne des recettes anticipées dans le cadre du PSMT. Cela représenterait une ponction fiscale de +15 Md€/an en moyenne pour des augmentations annuelles totales (spontanées et mesures additionnelles) de +61 Md€/an. France stratégie propose d’y consacrer 2 points de TVA (soit 16 Md€/an) mais tous les ans ! soit près de 10 points de TVA additionnels au total (soit un taux marginal à 30% !). Cette hausse serait bien évidemment insupportable. Tout comme la mesure qui reviendrait concurremment ou en complément à augmenter de 2 points chaque année pendant 5 ans un impôt plancher sur le patrimoine à taux initial de 2% (rendement annuel initial entre 15 et 25 Md€). Son rendement passerait ainsi à près de 10%... Cette falaise fiscale n’est pas réaliste : « financer tout l’effort de défense par l’impôt représenterait un choc fiscal massif, impactant l’activité. »
Réformes structurelles augmentant le taux d’emploi : augmenter le potentiel de croissance constituerait une 3e voie, permettant tout à la fois une augmentation spontanée des recettes et une baisse des dépenses (notamment les minima sociaux et les dépenses de chômage). France stratégie note que « le taux d’emploi est particulièrement faible en France notamment chez les jeunes, les travailleurs les moins qualifiés, les seniors et les femmes ». « Pour financer intégralement la hausse de dépenses (…), il faudrait augmenter notre taux d’emploi de 4,7 points en cinq ans, soit une hausse d’environ 1,9 million d’emplois ». À titre d’illustration, le report de l’âge de départ à la retraite de 62 à 64 ans dans le cadre de la réforme de 2023 ne relèverait le taux d’emploi que de 0,6 point, soit 8 fois moins que nécessaire. Cependant, cette approche ne serait pas hors de portée, car tant l’Allemagne avec les lois Hartz (mini-jobs, généralisation du temps partiel, modération salariale), que les Pays-Bas (temps partiel, notamment chez les jeunes) ont réussi à relever leur taux d’emploi de 6 points en 5 ans[8].
Afin de renforcer la « crédibilité » des mesures annoncées, France stratégie ajoute donc 2 autres options permettant de panacher les efforts entre ces différentes stratégies de base. À cette fin, le service propose :
Une option n°4 : introduisant le financement pour ¼ de son montant par de la dette européenne soit un programme d’endettement de 450 Md€ dont 70 Md€ pour la France, ¼ de financement par la hausse du taux d’emploi (+1,2 point soit +500.000 emplois créés en 2030), ¼ par une hausse des recettes et ¼ par des économies en dépenses (-3,75 Md€/an en moyenne sur la période).
Une option n°5 : introduisant une répartition différente du schéma de financement, avec 1/3 de financement par endettement européen (600 Md€, dont 93,3 Md€ pour la France), 1/3 via une hausse du taux d’emploi (+1,6 point, soit +650.000 emplois en 2030) et 1/3 de baisses de dépenses (-5 Md€/an d’économies additionnelles).
L’ensemble des effets sont résumés dans le tableau suivant (sous une hypothèse de financement de +2,2 points de dépenses[9] (+1,2 pt sur les dépenses militaires et +1 point sur les dépenses de transition énergétique).
Mettre résolument le cap sur un financement par l’augmentation du taux d’emploi et la réduction de la dépense publique :
Le financement des dépenses prioritaires de défense et environnementales supplémentaires pour faire face aux enjeux géopolitiques actuels et à nos engagements internationaux est rendu extrêmement complexe vu la situation extrêmement dégradée de nos finances publiques. Pire, le momentum est des plus mal choisi dans la mesure où ces deux types de dépenses arrivent désormais en compétition au plus mauvais moment.
La stratégie proposée vise à ménager la chèvre et le chou. Qu’il s’agisse des dépenses à financer – même si a contrario France Stratégie rend les dépenses de défense prioritaires – ou des modalités de financement, bien que la stratégie d’augmentation des impôts soit écartée dans l’option 5. Rappelons les volumes à financer : près de 41 Md€ de dépenses de défenses supplémentaires à l’horizon 2030 et +33 Md€ en matière de dépenses consacrées à la transition énergétique. Notons que l’idée d’en passer par des financements européens pour ¼ à 1/3 des financements semble ambitieuse – parce qu’il faudrait un accord de l’ensemble des pays membres – et que l’indépendance stratégique de notre défense nationale ne serait pas pleinement assurée. Par ailleurs les modalités de remboursement risqueraient à l’avenir de faire croître encore le PSR UE à l’image du financement de ReActUE lors de la crise Covid – faute de ressources propres spécifiques pour amortir la dette souscrite – (+5,7 Md€ cette année avec le rabais accordé par la France[10]).
Aussi la Fondation IFRAP conseille-t-elle de prioriser les dépenses de défense sur les dépenses d’environnement – et à choisir les solutions reposant sur l’augmentation du taux d’emploi et la baisse des dépenses. Curieusement cette stratégie 50/50 ne semble pas avoir été expertisée par France Stratégie. Elle correspondrait à :
Des économies en dépenses supplémentaires de 4,1 Md€/an, devraient aboutir à un ralentissement de la hausse des dépenses en valeur de passant de 1,7%/an à 1,5%/an (-0,2 pts),
Tandis que la hausse du taux d’emploi nécessaire pour offrir des recettes supplémentaires (et des baisses de dépenses sociales induites) devrait s’élever à +1,3 point, soit environ 500.000 emplois supplémentaires à créer à horizon 5 ans.
Idées pour renforcer le financement de la défense
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Cette configuration semble plus atteignable, même si elle demeure ambitieuse. Curieusement, puisqu’elle induit nécessairement un choix politique très fort, en rupture par rapport à la politique du « en même temps » actuelle, elle ne semble pas priorisée par l’organisme de réflexion. Elle semble cependant la seule viable si le Gouvernement recherche effectivement à porter ses dépenses de défense à 3,5% du PIB à l'horizon 2030.
[1] G. Claeys, S. Moura, J. Trinh, Comment financer le réarmement et nos autres priorités d’ici à 2030 ? Note flash n°2, mai 2025.
[2] Voir notre note du 11 mars 2025 https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/il-faudra-100-milliards-deuros-pour-etre-3-en-defense-en-2030
[3] Supposant sans doute la mise en place d’une revue stratégique européenne, déclinée ensuite en une doctrine de défense commune, permettant d’identifier les domaines prioritaires.
[4] Quelles priorités éducatives ? note enjeux, 2017-2027, mai 2016 et celle d’octobre 2027 20161027-synthexxse-dexxbat-prioritexxs-exxducatives-aveclienscontribs-reluesc-ok-fl.pdf
[5] Commission pour l’intelligence artificielle, IA : notre ambition pour la France, mars 2024.
[6] 2,3 pt de PIB à horizon 2030 pensions incluses
[7] https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/psmt-pstab
[8]Entre 2004 et 2009 pour l’Allemagne et entre 2017 et 2022 pour les Pays-Bas.
[9] On se souvient que les dépenses militaires sont estimées à 2,3% du PIB y compris CAS pensions dans le cadre de la LPM 2024-2030. Soit avec l’augmentation proposée de +1,2 points du PIB un budget total atteignant les 3,5% du PIB en 2023.
[10] https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/plan-bayrou-30-milliards-deconomies-mais-14-milliards-de-hausses-dimpots
[11] Notamment s’agissant des programmes immobiliers pénitentiaires.
