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Budget et fiscalité

La Cour des comptes pointe les failles des finances publiques

Comme toujours la Cour des comptes rend public son rapport annuel chaque premier mercredi de février de l’année en cours. Elle porte, à cette occasion, un regard sur les lois de finances qui viennent d’être votées entre l’automne et l’hiver dernier. S’agissant du cru 2018, le constat de la Cour est assez sévère et se répercute sur son analyse des années à venir. D’autant que l’endettement progressera encore, faute d’avoir réussi à atteindre le solde stabilisant et ce, à 2,2 milliards d’euros d’économies près ! Rapide tour d’horizon avant confirmation ou infirmation, par des éléments qui devraient survenir en cours de gestion.

Pour 2018 tout d’abord, le gouvernement prévoit une réduction très faible du déficit qui passerait de 2,9 points en 2017 à 2,8 points. Cette faible performance serait due exclusivement à une concentration de celui-ci au niveau de l’Etat et de ses opérateurs (-3,4% du PIB), corrigé par un excédent sur les collectivités (+1 point) ainsi que sur les ASSO (sécurités sociale) de +5 points.

Première cause de cette faible inflexion du déficit, les allègements fiscaux qui se répartissent entre -4 milliards de prélèvements directs sur les ménages, -11 milliards de prélèvements sur les entreprises (mais -7 milliards hors contrecoup de la surtaxe à l’IS de 4 milliards voté en PLFR1 2017) ainsi qu’une hausse de 6 milliards de la fiscalité indirecte. Avec un complément de -0,6 milliard lié à la fermeture du STDR (la cellule de régularisation de Bercy) qui amoindrira les rentrées issues du contrôle fiscal.

Après les baisses de recettes, la Cour relève l’importance des incertitudes qui entourent les baisses de dépenses publiques. A première vue on assisterait globalement à un ralentissement de la hausse des dépenses publiques (+0,6% en 2018 contre +0,9% en 2017), fortement supporté par les collectivités territoriales (+0,2% après 1,7%) et par l’Etat et ses opérateurs (+0,3% contre 1%) alors même que la dépense sociale accélérerait (+0,9% après +0,6%).

  • Sur l’Etat, les économies seraient centrées principalement sur les aides au logement (APL) et les contrats aidés. Si la Cour relève que la norme de dépense a changé (abandon de la norme zéro valeur et zéro volume, et remplacement par une norme de dépenses « pilotables » et « un objectif de dépense »), la Cour  ne relève pas que le fait d’abandonner la convention normative précédente permet en réalité d’enfoncer purement et simplement la norme zéro valeur qui se révèle intenable à la vue notamment de la faiblesse des baisses d’effectifs anticipés -1.600 ETP. Par ailleurs si la LFI budgétise une baisse des crédits de la mission cohésion des territoires pour intégrer la baisse des APL pour 1 milliard d’euros, elle ne s’interroge pas plus avant sur la crédibilité de son exécution[1]. Enfin la Cour relève un effort de 1,5 milliard d’euros intégrant une baisse de financement des contrats aidés.

Les incertitudes quant à la réalisation de ces économies entrent par ailleurs en confrontation avec les risques de sous-budgétisation : la Cour les identifie notamment s’agissant du budget Défense où les OPEX sont budgétisées à 650 milliards d’euros contre une consommation en rythme de croisière à 1 milliard. A noter que des économies potentielles devraient une fois encore être dégagées s’agissant de la charge d’intérêt généralement sur-budgétisée (sans doute de 1 milliard).

Cela pose ainsi à nouveaux frais la question de la réserve de précaution dont le montant a été significativement réduit (pour responsabiliser les ministères) avec une mise en réserve de 3% en 2018 contre 8% en 2017. Par ailleurs des incertitudes fortes à la hausse comme à la baisse assaillent le PSR en direction de l’Union européenne. A la baisse... étant donné la difficulté d’exécution du budget. A la hausse... à cause de l’approche de la fin d’exécution du cadre financier pluriannuel (2014-2020) ouvrant droit à un déblocage rapide des fonds non consommés.

  • S’agissant de la sécurité sociale, des économies d’une ampleur significative doivent être dégagées, même si celles-ci ne seraient pas suffisantes pour compenser une accélération des dépenses. Cette reprise serait due à une accélération des flux de départs à la retraite « tiré par les seules évolutions démographiques » et supposerait en sens inverse une stabilisation des dépenses de l’UNEDIC et une maîtrise accrue des dépenses de santé. La Cour juge crédible le premier volet avec une reprise de l’emploi (effet flux et financement) et les mesures intervenues contenues dans la convention UNEDIC de mars 2017 (450 millions d’euros). S’agissant de l’ONDAM cette fois, après neutralisation des mesures de débudgétisation permettant d’en afficher le respect, les économies à attendre devraient être plus importantes que celles de l’année précédente 3,7 milliards contre 3,1 milliards soit un accroissement de +0,6  milliard supplémentaire qu’il faudra bien trouver ;
  • Enfin s’agissant des collectivités territoriales, le gouvernement fait le pari du succès de la démarche de contractualisation. L’ensemble des dépenses devrait croître de seulement +0,2% en volume en 2018 après +1,7% en 2017. Cette trajectoire intègre une moindre hausse des dépenses d’investissement (+3% en volume après +5%) ce que la Cour semble trouver très ambitieux étant donné l’état d’avancement du cycle électoral et les possibles effets de rattrapage ; par ailleurs les dépenses de fonctionnement devraient baisser de 0,6% en volume après une hausse de 0,5% en 2017. Ce qui supposerait une anticipation d’une maîtrise toujours plus forte des dépenses alors même que les baisses de dotations ont été abandonnées et que la contractualisation ne vise que 70% environ des dépenses réelles de fonctionnement (DRF) : 300 collectivités environ s’engageant à ne pas faire croître leurs dépenses de fonctionnement de +1,2% en valeur (avec possibilités de modulation).

Ainsi que le relève la Cour, « compte tenu notamment des difficultés de mise en œuvre que peut comporter tout dispositif nouveau, le risque que les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales soient plus dynamiques que prévu en 2018 est élevé. A titre d’illustration, le maintien de leur croissance en volume au rythme attendu pour 2017 (+0,5%) se traduirait par un surcroît de dépenses de 2 milliards d’euros en 2018. »

Conclusion 

Pour la LFI 2018 la Cour ne se fait pas d’illusion, la réduction du déficit à 2,8% ne lui semble crédible que dans la mesure où la dynamique des recettes fiscales pourrait à elle seule suffire à compenser une hausse des dépenses publiques plus forte qu’escomptée. Elle relève ainsi qu’alors que la croissance escomptée est très au-dessus 1,7% de la croissance potentielle (1,2%), l’ajustement structurel visé (0,1% ndlr) est « ainsi nettement inférieur à celui de plus de 0,5 point de PIB que demandent les règles européennes à un pays qui, comme la France, présente encore un déficit structurel supérieur [-2,1 ndlr] à l’objectif de moyen terme (OMT), c’est-à-dire un déficit structurel de 0,5 point de PIB, et une dette dépassant 60 points de PIB. » En clair, les économies affichées ne sont pas assez importantes en volume pour sécuriser la trajectoire des finances publiques qui ne le sera qu’à raison de l’élasticité des recettes fiscales à la croissance. Et encore, cette perspective est loin d’être acquise :

« Compte tenu du montant important des baisses de prélèvements obligatoires entrant en vigueur en 2018, pour partie votées avant 2018, cet objectif repose (…) sur un effort accru prévu sur les dépenses publiques, dont la réalisation est loin d’être acquise : il suppose que les économies importantes annoncées sur les APL et les contrats aidés soient effectives, que des économies d’ampleur significative sur l’ONDAM soient réalisées, et enfin, qu’un dispositif contractuel, jamais expérimenté, permette une baisse inédite en volume des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. »

Enfin la Cour relève que la dette publique rapportée au PIB ne baisserait pas et nous deviendrions le seul pays de la zone euro dans ce cas (passant de 96,7% du PIB à 96,9% avant de culminer à 97,1% en 2019). Normal, puisque l’ajustement structurel reste globalement insuffisant pour atteindre le solde primaire stabilisant (-2,7% contre -2,8% prévu). Pour un écart de 0,1 point de PIB, soit 2,2 milliards d’économies supplémentaires environ…  à un cheveu.

[1] Voir sur ce point la note du macronomètre http://www.macronometre.fr/reformes/reforme-des-apl/