Budget et fiscalité

Dette à 115,2% et déficit à -9,1% du PIB

Ce qui nous attend en 2020

23 avril 2020 • Samuel-Frédéric Servière

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Le second budget rectificatif pour 2020 fait valser tous les records. Il apparaît que la dette publique serait plus haute qu’anticipé lors de la prévision initiale du projet de loi à 115,2% du PIB (soit 2.607,8 milliards), par ailleurs le déficit public serait également plus creusé qu’anticipé à -9,1% (contre -9%). Ces constats résultant notamment du vote de mesures complémentaires à l’Assemblée nationale concernant le budget de l’Etat, représentant des ouvertures de crédits de 1,981 milliards d’euros. Et ce n'est qu'un début car le passage au Sénat du projet de loi pourrait encore allonger la note. 

Le cadrage général

Les composantes ont été ajustées jusqu’au dernier moment lors des débats entre les deux chambres[1]. Il apparaît désormais que les fondamentaux seraient les suivants :

 

Exécution

LFI

LFR 1

PLFR 2 V1

PLFR 2 V2

Variation

Variation

 

2019

2020

2020

2020

2020

2019/2020

2020/LFI

Niveau du PIB Mds €

2426,3

2489,4

2433,6

2314,7

2263,7

-162,6

-225,6

PIB volume

1,40%

1,30%

-1%

-6%

-8%

-9,40

-9,30

Déflateur de PIB

1,50%

1,30%

1,30%

1,40%

1,40%

-0,10

0,10

PIB valeur

2,70%

2,60%

0,30%

-4,60%

-6,70%

-9,40

-9,30

Solde public

-3,00%

-2,20%

-3,90%

-7,60%

-9,1%

-6,10

-6,90

En valeur (Mds €)

-72,8

-54,8

-94,9

-175,9

-206,0

-133,2

-151,23

Dette publique en % du PIB (rebasée)

98,10%

98,00%

101,80%

112%

115,2%

17,10

17,20

Dette publique en valeur

2380,2

2439,6

2477,4

2592,5

2607,8

227,6

168,23

Sources : PLFR(2) 2020 et calculs de la Fondation iFRAP 2020

Il en résulterait que le solde public (en comptabilité nationale) devrait provisoirement se présenter comme suit :

 

Exécution

LFI

LFR (2) 2020

 En % du PIB

2019

2020

2020

Solde structurel

-2,0

-2,2

-2,0

Solde conjoncturel

0,0

0,1

-5,3

Mesures exceptionnelles et temporaires

-1,0

-0,1

-1,7

Solde effectif

-3,0

-2,2

-9,1

Sources : PLFR(2) 2020

La révision de l’hypothèse de croissance à -8% aboutit à augmenter le déficit de 4 points de PIB (stabilisateurs automatiques) plus 1,3 point lié à des mesures budgétaires du plan de soutien. Par ailleurs les mesures exceptionnelles et temporaires représenteraient 1,7 point de PIB et le plan de soutien lui-même. L’abaissement du solde structurel à -2% du PIB est cependant une surprise parce que cela conduit à penser que l’ensemble des mesures accroissant le solde public effectif seraient par nature non pérennes. Cette présentation est sans doute trop optimiste. Le solde structurel est sans doute sous-évalué.

S’agissant de la dette publique, celle-ci, on l’a vu, atteindrait provisoirement 115,2% du PIB. Là encore, la baisse de la croissance expliquerait pour le moment l’apparente explosion de la dette pour 9,3 points de PIB, la hausse du déficit public à financer l’expliquant pour 6,8 points (après rebasage 2020 à cause de la meilleure exécution à 98,1% en 2019 au lieu des 98,8% annoncés), enfin l’ajustement « stock/flux » expliquerait la hausse de la dette publique à hauteur de 1,1 point (en particulier les 20 milliards de crédits du CAS engagements financiers de l’Etat afin de procéder aux opérations de renforcement des participations de l’Etat dans les entreprises privées).

 

Exécution

LFR (2) 2020

LFR (2) 2020

LFR (2) 2020

LFR (2) 2020

 

2019

LFI 2020

Effet baisse PIB

Effet stock/flux

Hausse déficit

Variation points PIB

-0,7

Rebasage

+9,3

+1,1

+6,8

Ratio de dette APU % PIB

98,10

98,00

107,30

108,4

115,20

APUC (Etat + ODAC)

81,47

82,51

90,34

91,44

 

APUL

8,67

7,94

8,70

8,70

 

ASSO

7,96

7,55

8,26

8,26

 

Sources : PLFR(2) 2020, commission des finances du Sénat, Calculs Fondation iFRAP pour les sous-secteurs APU.

Rappelons par ailleurs que le montant total des dépenses publiques représenterait 60,9% du PIB en 2020 soit 6,9 pts de plus qu’en 2019. Cela représenterait une augmentation « provisoire » de la dépense de 68,41 milliards d’euros. Par ailleurs les recettes publiques n’augmenteraient que de 0,9 point en volume, soit une baisse en valeur de 62,53 milliards d’euros. Cette baisse serait portée uniquement par un affaissement des prélèvements obligatoires (-0,1 point en volume, mais -73,95 milliards d’euros en valeur).

 En comptabilité nationale

2019

2020

Différentiel

Niveau des dépenses publiques (pts de PIB)

54,00

60,90

6,90

Niveau des dépenses publiques en valeur

1310,20

1378,62

68,41

Niveau des recettes publiques (pts de PIB)

51,00

51,90

0,90

Niveau des recettes publiques en valeur

1237,41

1174,88

-62,53

Niveau des prélèvements obligatoires pts PIB

44,10

44,00

-0,10

Niveau des prélèvements obligatoires en valeur

1070,00

996,04

-73,95

Niveau des recettes non fiscales (pts de PIB)

6,90

7,90

1,00

Niveau des recettes non fiscales en valeur

167,41

178,84

11,42

Sources : PLFR (2) 2020, calculs de la Fondation iFRAP 2020

Les mesures du plan de soutien français

Le plan de soutien français se caractérise par sa relative « modestie » en comparaison des mesures adoptées par nos principaux partenaires comparables (Allemagne, Royaume-Uni). Pour se concentrer sur les mesures impactant directement le solde public[3], la France se caractérise par un plan de soutien représentant 1,9 point de PIB en avril (PLFR2) après avoir représenté initialement en mars, seulement 0,5 point de PIB. Le Royaume-Uni dispose d’un plan de soutien impactant son déficit public de 3,1 points tandis que l’Allemagne dispose d’un plan de 4,4 points sur ce même segment. Si l’on s’intéresse maintenant aux mesures de prise en charge publique des pertes subies par les entreprises, là encore le niveau d’intervention est plus faible en France. On relève des dispositifs de 52 milliards en France (2,3% du PIB) contre 3,9% du PIB au Royaume-Uni (92 milliards d’euros) et 4,9% du PIB en Allemagne (160 milliards d’euros). Même écart s’agissant des différences en matière de plans de garantie bancaire (1.000 milliards, garantie par les pouvoirs publics à 100% en Allemagne avec étalement des remboursements sur 10 ans dont les 2 premières sans annuités, contre 300 milliards en France avec un maximum de 90% de garantie par l’Etat en France et un étalement sur 6 ans).

Il apparaît désormais « patent » que la relance française est faible par rapport à celle de nos voisins européens « comparables » ce qui s’explique par le manque d’ajustement de nos finances publiques en période de croissance. La maxime selon laquelle il ne faut pas ajuster la dépense publique en période de contraction pour ne pas être procyclique mais de ne pas non plus le faire en période d’expansion pour ne pas « brider la croissance », aboutit à une situation où les marges de manœuvre en cas de crise sont « structurellement » réduits. Contrairement aux pays qui ont piloté leurs finances publiques de façon plus prudente et plus orthodoxe – et qui se sont dotés des moyens budgétaires pour y parvenir – via la mise en place d’un frein à l’endettement en complément des règles budgétaires européennes.

Le plan français se décompose en trois « compartiments » :

Mesures ayant un impact sur le solde public

Nature

PLFR 1

PLFR 2

Mesures relatives à l'activité partielle

8,5

24

Fonds de solidarité

1

7

Dépenses additionnelles de santé

2

8

Assurance chômage

0

0,5

Crédits supplémentaires d'urgence

0

2,5

Sous-total

11,5

42

Mesures sans impact sur le solde public

Report de prélèvements obligatoires

33,5

25,5

Remboursement anticipé de crédits d'impôts

0

23

Fonds de développement économique et social

0

1

Prises de participation

0

20

Sous-total

33,5

69,5

Mesures de garantie

Garantie de l'Etat pour les prêts

300

300

Réassurance des encours d'assurance-crédit

10

10

Réassurance des crédits-export

0

5

Sous-total

310

315

Total

355

426,5

Source : Commission des finances du Sénat (2020)

Il est possible d’actualiser cette présentation par niveau d’administration pour les mesures ayant un impact sur le solde public. Le total est légèrement inférieur à cause du « bouclage » du FDES assuré par les compagnies d’assurance à hauteur de 400 millions d’euros en sus de la contribution de l’Etat et des collectivités territoriales.

Dépenses exceptionnelles pour faire face à la crise sanitaire (milliards d’euros)

APU

Etat

ASSO

APUL

Chômage partiel

24

16

8

 

Financements publics du fonds de solidarité

6,8

6,3

 

0,5

Dépenses exceptionnelles supplémentaires de santé

8

 

8

 

Crédits supplémentaires d'urgence

2,5

2,5

 

 

Décalage réforme assurance chômage et prolongation de droits des demandeurs d'emplois

0,5

 

0,5

 

Total

41,8

24,8

16,5

0,5

Source : Calculs Fondation iFRAP 2020 à partir du PLFR 2 2020

On remarquera en particulier que les reports initiaux de prélèvements obligatoires qui représentaient dans le cadre de la LFR(1) 2020 près de 33,5 milliards d’euros[4] (et même 34,5 milliards d’après le comput de l’Assemblée nationale, soit 13 milliards de reports de charges fiscales et 21,5 milliards de charges sociales) est désormais réévalué à la baisse à hauteur de 25,5 milliards d’euros. Il pourrait même encore baisser en fonction de la rapidité du déconfinement puisque les montants effectivement reportés au 9 avril 2020 représentent seulement 11,8 milliards d’euros (3,3 milliards d’euros au titre des impôts directs et 8,5 milliards au titre des cotisations sociales) complété désormais par 23 milliards d’euros d’accélération de paiement de crédits d’impôt[5]. Ce volume de report qui « représente un tiers des charges dues à la date de publication de ces chiffres et depuis le 15 mars 2020 » montre que leur conversion éventuelle en abandon de créance pure et simple pourrait représenter une perte nécessaire mais limitée en sortie de confinement (0,4 point de PIB). A l’heure actuelle, les seuls acteurs économiques concernés par des annulations de cotisations sociales patronales sont les secteurs de l’hôtellerie, de la restauration, de l’évènementiel, de la culture et du tourisme pour un montant de 0,75 milliard d’euros[6].

Les ajustements du budget de l’Etat du PLFR (2) 2020

Les dépenses publiques et les recettes de l’Etat sont les seules qui sont portées par le présent PLFR et par le programme de stabilité 2020[7] avec suffisamment de précision pour pouvoir être pleinement discutées.

Budget de l'Etat en Milliards d'euros

Exécution 2019

LFI 2020

LFR(1) 2020

PLFR(2) 2020

Ecarts à la LFI

Ecarts à la LFR(1)

Ecarts à l'exécution 2019

Dépenses du BG + PSR

392,2

400,4

406,7

446,4

46

39,7

54,2

Dépenses du budget général

330,3

337,7

344

381,7

44

37,7

51,4

Crédits des ministères

246

253,2

253,2

255,7

2,5

2,5

9,7

Mission "investissements d'avenir"

1

2,1

2,1

2,1

0

0

1,1

Mission "Plan d'urgence sanitaire"

0

0

6,3

43,5

43,5

37,2

43,5

Charge de la dette (y.c. SNCF)

40,3

38,6

38,6

36,6

-2

-2

-3,7

Contributions au CAS "Pensions"

42,9

43,8

43,8

43,8

0

0

0,9

Prélèvements sur recettes

61,9

62,7

62,7

64,7

2

2

2,8

Prélèvements au profit des coll loc

40,9

41,2

41,2

41,2

0

0

0,3

Prélèvements au profit de l'UE

21

21,5

21,5

23,4

1,9

1,9

2,4

Recettes fiscales nettes

281,3

293

282,3

250,3

-42,7

-32

-31

Impôt net sur le revenu

71,7

75,5

74,1

69,5

-6

-4,6

-2,2

Impôt net sur les sociétés

33,5

48,2

41,5

28,7

-19,5

-12,8

-4,8

TICPE

13,4

14,5

14,5

13

-1,5

-1,5

-0,4

TVA nette

129

126

123,8

114,7

-11,3

-9,1

-14,3

Autres recettes nettes

33,7

28,8

28,4

24,4

-4,4

-4

-9,3

Recettes non fiscales

14

14,4

17,9

15,7

1,3

-2,2

1,7

Dividendes et recettes assimilées

5,7

6,1

5,7

4,4

-1,7

-1,3

-1,3

Produits du domaine de l'Etat

0,8

1,4

1,3

1,3

-0,1

0

0,5

Produits de la vente de biens et services

1,8

1,8

2

1,5

-0,3

-0,5

-0,3

Remboursements et intérêts des prêts, avances etc.

0,7

1,2

1,2

1,2

0

0

0,5

Amendes, sanctions, pénalités, poursuites

2

1,6

5,4

5,4

3,8

0

3,4

Divers

3

2,3

2,4

2

-0,3

-0,4

-1

Solde des comptes spéciaux - hors FMI

4,1

-0,1

-2,6

-4,8

-4,7

-2,2

-8,9

Solde des budgets annexes

0,2

0

0

-0,2

-0,2

-0,2

-0,4

Solde Etat- hors FMI

-92,7

-93,1

-109,1

-185,4

-92,3

-76,3

-92,7

Le déficit de l’Etat passerait en comptabilité budgétaire de -92,7 milliards en 2019 à -185,4 milliards d’euros en 2020, soit un doublement. Il s’expliquerait pour une grosse moitié par une augmentation du budget général et des PSR (prélèvements sur recettes) soit +54,2 milliards d’euros dont +43,5 milliards issus du Plan d’urgence sanitaire, +9,7 milliards d’euros issus des crédits des ministères et +2,4 milliards d’euros d’augmentation du PSR UE à raison de la révision à la hausse de la contribution française (faire face à l’urgence au niveau européen a un coût ainsi que la compensation du Brexit). De l’autre, une baisse des recettes fiscales nettes de -31 milliards d’euros par rapport à 2019 liée notamment à l’effet de la baisse du PIB (-8%) qui avec une élasticité de 1,1 produit une baisse de 11% des recettes fiscales nettes, en particulier en matière d’IS, de TVA nette et d’autres taxes dont les droits de mutation ainsi que sur le tabac. Enfin, un solde des comptes spéciaux négatif -8,9 milliards d’euros ainsi que les budget annexes (-0,4 milliard) tirés par le BACEA très impacté dans ses recettes par l’arrêt du trafic commercial aérien.

Par rapport à la LFI 2020 les révisions sont provisoirement les suivantes :

Révision à la baisse des recettes fiscales

-42,9

Au niveau du BG

-42,7

Au niveau des BA (CEA)

-0,2

Révision des recettes non fiscales

1,3

Révision à la hausse  PLFR(1)

3,5

Révision à la baisse PLFR (2)

-2,2

Total recettes de l'Etat (BG+BA)

-41,6

Ouvertures de crédits (BG+BA)

-28,4

Premières mesures d'urgences - PLFR(1)

-6,3

Ouverture de crédits Fonds de solidarité

-5,5

Ouverture de crédits, chômage partiel

-11,7

Ouverture de crédits au titre des prêts pour le développement économique et social

-0,9

Dotation de dépenses accidentelles

-2,5

Ouverture de crédits programme 134

-0,2811

Avance au BACEA (PLFR (1) et (2)

-1,2

Augmentation de la contribution PSR-UE

-1,9

Baisse de la charge de la dette de l'Etat

2

Mouvements vers les CAS PFE

-22

Dégradation du CAS Participations financières PLFR(1)

-2

Versement du BG au CAS Participations financières de l'Etat

-20

Total mouvements budgétaires (BG+BA)

-50,281

Ouverture de crédits sur Comptes spéciaux

-0,5

Total

-92,4

Les principal élément permettant de doter l’Etat de marges de manœuvres budgétaires supplémentaires serait la charge de la dette. Elle apparaît dans le PLFR2 à hauteur de 36,6 milliards d’euros, soit 2 milliards par rapport au PLFR1, liée à la révision de l’inflation de la dette indexée (200 milliards d’euros d’OATi pour l’Etat). Celle-ci pourrait même être encore plus basse, le Sénat ajustant sa prévision à hauteur de 36,1 milliards d’euros (soit potentiellement 500 millions d’économies supplémentaires) et peut-être plus basse encore en cas d’effet primes nettes des décotes massives, si la remontée des taux des titres à moyen et long terme reste maîtrisée grâce à l’action de la BCE.

Premières alertes sur les comptes des ASSO

Bien que l’on ne dispose pas de comptes présomptifs en comptabilité nationale sur l’agrégat ASSO, les premières indications (en comptabilité générale) des comptes de certains organismes de sécurité sociale sont déjà fortement défavorables. En particulier, on relève :

  • 41 milliards de déficit sur le solde prévisionnel de la sécurité sociale en 2020 contre 1,9 milliard en 2019 en exécution. La raison, une augmentation des dépenses de santé de 8 milliards d’euros et surtout, de moindres rentrées fiscales et sociales (cotisations, TVA, CSG) de l’ordre de 31 milliards d’euros. Et la situation pourrait encore se creuser en cas d’abandon de créances fiscales et sociales ;
  • L’atteinte des 10 millions de salariés au chômage partiel devrait augmenter le coût total du dispositif (24 milliards aujourd’hui dont 8 pour l’UNEDIC) qui pourrait monter à 30, dont 10 pour l’UNEDIC. Sa dette pourrait ainsi augmenter de 10 milliards et passer à 47 milliards d’euros « en juin[8] ».

[1] Voir par exemple le rapport général du Sénat, A. de MONTGOLFIER, http://www.senat.fr/rap/l19-406/l19-4061.pdf, ainsi que son homologue de l’Assemblée nationale, rapport de L. SAINT-MARTIN, http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b2822_rapport-fond.pdf

[3] Se reporter à l’analyse comparée réalisée par les services du Sénat, rapport op.cit, p.23 et p.25. http://www.senat.fr/rap/l19-406/l19-4061.pdf#page=113

[5] Ce qui est neutre par définition sur le déficit budgétaire, il s’agit d’une mesure de trésorerie au bénéfice des entreprises.

[6] Ces dispositions ne sont pas d’ores-et-déjà budgétisées et seront sans doute incluses ex post dans un prochain projet de loi de finances rectificatif.

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