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Budget et fiscalité

2025 : 5 à 10 milliards de TVA perdus

Le Projet de loi de fin de gestion 2025 le montre déjà pour l'Etat

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 14 novembre 2025 à 16:07
• Mis à jour le 24 novembre 2025 à 11:48

Un déficit public stabilisé à -5,4 % du PIB en cours de gestion en 2025

Les textes financiers initiaux pour 2025 ont été adoptés dans un contexte politique inédit, mêlant changement de Gouvernement en cours d’examen des PLF/PLFSS – censure du Gouvernement Barnier le 4 décembre – nomination du Gouvernement Bayrou le 23 décembre 2024 (jusqu’au 9 septembre 2025). La discussion budgétaire en a été fortement perturbée avec notamment le vote d’une loi spéciale le 10 décembre 2024, puis le dépôt d’une version amendée des PLF/PLFSS 2025 le 29 janvier 2025, qui seront promulgués les 14 février 2025 (LFI 2025) et le 28 février 2025 (LFSS 2025). 

Le PLF 2025 dans sa version amendée de janvier 2025, avait la particularité de présenter un déficit dégradé à -5,4 % (-160,7 Mds€) du PIB contre -5 % dans le PLF initial (-150,6 Mds€) ; celui-ci d’ailleurs étant présent sous deux versions différentes puisqu’il figure également à -5,2 % à raison d’amendements à prendre en cours de discussion (soit le passage de -150,6 à -156 Mds€ environ). Le solde ne bougera plus entre le PLF amendé de janvier 2025 et la LFI de février 2025. 

Source : Documents budgétaires et avis du HCFP 2024-2025

Il en a résulté une dégradation de près de 10,8 Mds€ du déficit public entre sa version initiale non amendée (déposée par Michel Barnier) et celle proposée par le PLFG 2025. Un écart toutefois qui se réduit à -700 M€ seulement entre le PLFG 2025 et le PLF 2025 amendé de janvier 2025. Ce qui dénoterait, s’il était confirmé en exécution, une véritable stabilisation en cours de gestion.

Une stabilisation obtenue grâce aux recettes non fiscales

Si l’on regarde l’évolution globale des recettes publiques et des dépenses publiques au cours des différentes mises à jour des textes financiers pour 2025, on constate tout d’abord une augmentation significative des dépenses de près de 5 Mds€ entre le PLF 2025 et le PLFG 2025, et dans le même temps une baisse de 9,6 Mds€ des prélèvements obligatoires. La dérive de 10,6 Mds€ du solde résulte en revanche d’une appréciation des recettes non fiscales de +3,8 Mds€ sur la période. 

Ainsi que l’évoque le Haut Conseil des finances publiques dans son avis 1-2025 sur le PLF/PLFS amendés[1], cette baisse de 10,6 Mds€ (10,3 Mds€ dans le tableau[2]) par rapport au PLF 2025 initial s’expliquait par « une baisse de 4 Mds€ des mesures nouvelles inscrites (…) et d’un impact négatif de 6 Mds€ de la révision à la baisse de la croissance ». Les +1,3 Mds€ affichés dans le cadre du PLF 2026 résultent en majorité d’une réévaluation des mesures nouvelles de +1,2 Mds€, du fait d’une réévaluation de l’assiette des cotisations sociales et de certaines accises sur l’énergie (TCGN et TICFE). Enfin, le PLFG rabaisseraient les P.O. de -0,6 Md€ par rapport à l’estimation du PLF 2026.

Source :  Documents budgétaires et avis du HCFP 2024-2025

Dans le détail, la révision de la croissance a plutôt favorisé le rendement des P.O. de +2,2 Mds€ entre le PLF amendé 2025 et le PLFG 2025, tandis que le rendement des mesures nouvelles a plutôt joué à la baisse (-1,5 Mds€) :

Source : Avis du HCFP de novembre 2025 sur le PLFG 2025 et calculs Fondation iFRAP novembre 2025.

Dans le détail, la révision entre ces deux textes se répartirait comme suit :

Source : Avis du HCFP de novembre 2025 sur le PLFG 2025

En particulier, le HCFP relève que « les recettes de TVA et dans une moindre mesure de prélèvements sociaux (…) ont été revues à la baisse avec notamment les hypothèses macroéconomiques », ainsi que les mesures nouvelles. « A l’inverse, la prévision d’impôts sur les sociétés a été nettement rehaussée (+5,2 Mds€), d’autres prélèvements comme les droits de mutation étant aussi révisés à la hausse ». En revanche la prévision des cotisations sociales reste stable (+0,1 Md€). 

En matière de TVA le risque de moindre rentrées fiscales pourraient atteindre près de 10 Md€, -5 Md€ pour l'Etat, -5Md€ pour les autres administrations publiques en 2025. La faute au double effet de l'augmentation des exportations et de la baisse de la consommation des ménages au profit de l'épargne. Par ailleurs pourrait s'y ajouter une "cassure" liée à la sous-estimation de la valeur des importations des petits colis par ailleurs dispensés de droits de douane (la TVA s'ajoutant aux droits). A ce sujet plusieurs dispositions récentes viennent d'être prises - supprimer au niveau européen l'exonération des droits de douane sur les petits colis dès 2026 (au lieu de 2028), vérifier la sincérité de la valeur des importations afin d'y appliquer la juste TVA. On arrive en tout cas au paradoxe suivant: en 2025 l'assiette de TVA progresse de 1,7% soit à un niveau proche de la consommation (1,6%), mais l'on assiste à une décollecte par rapport à 2024 (Entre 205 et 210 Md€ en 2025 contre 210,7 Md€ en 2024). Notons qu'en PLF 2026 la révision de la base de TVA pour 2025 atteignait -6,2 Md€ (210,0 Md€ contre 216,2 Md€ en PLF 2025). 

Attention cependant, le HCFP reste notamment prudent sur le rendement du 5^ème acompte d’IS (décembre) ou sur le rendement de la surtaxe d’impôt sur les sociétés ou la contribution différentielle sur les hauts revenus, qui elles aussi sont payées en décembre. Des aléas sont donc toujours possibles par rapport à la clôture des comptes.

Du côté des dépenses, ces dernières ont augmenté par rapport au PLF 2025 : la prévision de dépenses est rehaussée de +5 Mds€ dont +3,6 Mds€ par rapport au niveau du PLF 2025 amendé.

Source :  Documents budgétaires et avis du HCFP 2024-2025. En comptabilité nationale.

Les principaux écarts à la hausse sont le fait des administrations centrales et sociales. Les crédits budgétaires en particulier ont été augmentés entre le PLF amendé et la loi de finances initiale, mais aussi « les prestations chômage et de solidarité ainsi que celles des hôpitaux publics ». C’est ce que confirme la présentation des différentes versions des articles préliminaires :

Source :  Documents budgétaires, retraitement Fondation iFRAP novembre 2025. En comptabilité nationale.

Si l’on se place par rapport à la LFI 2025, les dépenses des APUC augmenteraient de +2 Mds€ en PLFG 2025, dont 1 milliard rien qu’entre l’estimation du PLF 2026 et le PLFG. Les APUL au contraire verraient une baisse de leurs dépenses de -5 Mds€ notamment en lien avec le ralentissement des dépenses d’investissement et l’efficacité du DILICO et des autres mesures de régulation des dépenses locales (-5,4 Mds€ au total). Enfin, les dépenses des administrations de sécurité sociale augmenteraient symétriquement de +5 Mds€. 

S’agissant des dépenses sous norme PDE (périmètre des dépenses de l’Etat), celles-ci augmenteraient de +0,4 Md€ entre la LFI 2025 et le PLFG 2025. Le reste serait donc porté par les dépenses hors norme PDE, principalement par les opérateurs de l’Etat classés dans la catégorie des ODAC. 

Source :  Documents budgétaires (Exécution 2024, LFI 2025, PLFG 2025). En comptabilité budgétaire

S’agissant des dépenses des administrations de sécurité sociale, le PLFG anticipe un respect de l’ONDAM 2025 adopté en LFSS à 265,9 Mds€, en raison des mesures prises (1,74 Mds€ d’économies) après l’avis du Comité d’alerte de l’ONDAM en juin 2025, qui observait un risque de dépassement sérieux (0,5 % soit 1,3 Mds€[3]). Mais cette stabilisation suppose que 3 conditions soient remplies : la réalisation intégrale des 770 M€ d’économies sur les dotations budgétaires annoncées par les ministres ; deux mesures de transferts de financement à la CNSA (Autonomie) pour 110 M€ qui permettrait de modifier le périmètre de l’ONDAM, l’absence de dégel du coefficient prudentiel sur les tarifs des établissements de santé (pour 0,43 Md€). Par ailleurs, d’autres dépassements sont à craindre notamment s’agissant des dépenses d’IJ et celles d’indemnisation chômage, ou « le risque d’une poursuite de la dégradation du déficit des hôpitaux publics ».

Focus sur le budget de l’Etat : dépenses en baisse et recettes en hausse par rapport à la LFI 2025

Au niveau du budget de l’Etat et sans retenir spécifiquement la norme PDE (voir supra), les dépenses budgétaires baisseraient de -3,6 Mds€, tandis que les recettes fiscales et non fiscales augmenteraient de +6,3 Mds€, autorisant une baisse du déficit budgétaire de près de 8 Mds€ à -131 Mds€ contre -139 Mds€ en LFI 2025. Notons toutefois une légère dégradation par rapport à l’estimation provisoire lors de la présentation du PLF 2026, qui dégraderait le déficit budgétaire de 0,5 Md€. 

Source : PLFG 2025, novembre 2025

Source : PLFG 2025, novembre 2025

Mais pour y parvenir, il faudrait que le Gouvernement notamment[4] annule pour 1,2 Mds€ de crédits nets supplémentaires en sus des 10 Mds€ déjà sanctuarisés jusqu’à présent en cours de gestion sur l’Etat et la Sécurité sociale. Ces annulations nettes sur le champ du PDE (périmètre des dépenses de l’Etat voir supra) serait la résultante d’une ouverture de 3 Mds€ de crédits sur le budget général, compensés par l’annulation de 4,2 Mds€ sur le même périmètre. 

• Les ouvertures de crédits (3 Mds€) permettraient de financer des aléas de gestion, notamment 450 M€ pour financer les dépenses de guichets de l’AAH et de la PA pour le mois de décembre à raison de leur dynamisme, 119 M€ pour maintenir jusqu’à la fin de l’année les 203 000 places d’hébergement d’urgence, 190 M€ pour la mission sécurité et protection des populations à Mayotte et en Nouvelle Calédonie, 45 M€ pour soutenir les conditions de vie en Outre-Mer à la suite des ouragans Garance et Chido (Antilles et Mayotte), 349 M€ de surcoût opérationnel de la mission Défense (Guerre en Ukraine etc.). Enfin, 1,1 Mds€ pour respecter les engagements contractuels des pouvoirs publics en matière d’énergies renouvelables.

• Les annulations de crédits (4,2 Mds€) s’effectueraient sur la réserve de précaution, ainsi que par des ponctions sur la trésorerie des opérateurs à raison des fonds France 2030.

Un rejet du texte à l’Assemblée nationale en commission avant l’examen en séance

Les députés en commission des finances viennent de rejeter le PLFG, ce qui ne préjuge pas de son adoption éventuelle en 1^ère lecture à l’Assemblée nationale, non sans modifications. Le nœud des crispations s’est constitué autour des annulations de crédits de 4,8 Mds€ pour financer les redéploiements jugés prioritaires et tenir le déficit public de -5,4 %. La commission a ainsi adopté des amendements visant à revenir sur :

• La baisse de 30 M€ de la taxe affectée aux chambres de commerce et dont le reliquat du produit écrêté devait revenir au budget général ;

• Les annulations de crédits prévus sur la mission Recherche et enseignement supérieur (250 M€) ;

• Ils ont par ailleurs voté un soutien de 50 M€ en direction des viticulteurs ;

La question est donc de savoir si ces atermoiements se confirmeront également en 1^ère lecture puis au Sénat, ou si une répartition différente de ces enveloppes pourrait être trouvée afin de tenir in fine le déficit de -5,4 % du PIB indépendamment des aléas par ailleurs relevés (sur les dépenses d’assurance maladie, de chômage, sur le dernier acompte d’IS, sur la perspective baissière en matière de TVA etc.). 

 

 

[1] https://www.hcfp.fr/sites/default/files/2025-02/Avis%20PLF_PFSS_2025_amendés.pdf

[2] En raison du double solde publié à -5% ou à -5,2% dans le cadre du PLF 2025, avec ou sans amendement gouvernemental.

[3] Un risque de dépassement lié « à la dynamique des dépenses d’indemnités journalières, de médicaments et d’activité tarifée des établissements de santé « ex-DG ». » Voir, 4^ème avis du comité d’alerte de l’ONDAM de novembre 2025 https://www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/CCSS/2025/Avis%20n4%204-11-2025.pdf 

[4]En sus des 3 Md€ d’économies annoncées par le décret d’annulation du 26 avril 2025 (sur 5 Md€ d’économies réalisées notamment via des mises en réserve) puis le surgel en juin de 3 Md€ supplémentaires et des mesures de ralentissement de la dépense de 1,74 Md€ sur la sécurité sociale après un risque de dépassement de l’ONDAM notifié par son comité d’alerte du 18 juin estimé entre 1,7 et 2,3 Md€. Voir sur cette dernière question l’avis exceptionnel n°4 du 4 novembre 2025 du comité d’alerte de l’ONDAM qui fait le point sur cette question : https://www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/CCSS/2025/Avis%20n4%204-11-2025.pdf

 

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