Transition écologique : faute de moyens, l'État doit choisir ses combats
Le rapport de la Cour des comptes sur la transition écologique et le budget vert annexé au PLF 2027 montrent que les efforts en termes de dépenses publiques en faveur de la lutte contre le changement climatique et de la protection de l’environnement ne sont pas marginaux. Malgré cela, les évaluations tant du gouvernent que de l’I4CE des besoins d’investissement supplémentaires atteindront 79 à 87 Md€ par an d’ici 2030, alors que l’État peine à financer les 48,9 Md€ de dépenses vertes qu’il affiche. Dans ce contexte, il faut repenser les priorités des politiques publiques écologiques : le soutien aux énergies renouvelables électriques est devenu la première dépense verte de l’État (7,3 Md€), dans un pays où l’électricité est déjà décarbonée à plus de 90 %. Les aides à la rénovation, de leur côté, financent des travaux dont personne ne mesure les gains en termes de diminution des émissions de GES. Pour la Fondation IFRAP, chaque euro public doit être alloué selon le coût de la tonne de CO₂ évitée, et l’effort réorienté vers la sortie du chauffage fossile, la décarbonation de l’industrie, et les prêts et garanties plutôt que les subventions.
Où se situe la France en matière de transition écologique
Malgré la tonalité très sentencieuse du rapport : « les résultats obtenus par les politiques mises en œuvre ne permettent pas d’assurer l’atteinte des objectifs fixés », les indicateurs retenus montrent plutôt que la France n’a pas à rougir de ses efforts. Plusieurs indicateurs indiquent une tendance encourageante :
Malgré la tonalité très sentencieuse du rapport : « les résultats obtenus par les politiques mises en œuvre ne permettent pas d’assurer l’atteinte des objectifs fixés », les indicateurs retenus montrent plutôt que la France n’a pas à rougir de ses efforts. Plusieurs indicateurs indiquent une tendance encourageante :
À l’échelle de l’Union européenne à 27, les émissions brutes de gaz à effet de serre ont diminué de 36 % entre 1990 et 2023. En 2023, la France, l’Allemagne et l’Italie concentrent près de la moitié des émissions. La contribution de la France se situe dans une position intermédiaire, avec une diminution de 31 %, contre 26 % pour l’Italie et 46 % pour l’Allemagne, pays dont le mix énergétique reposait sur le charbon et qui a disposé d’un potentiel de réduction plus important. Rajoutons que pour la France, cette baisse est le résultat de la désindustrialisation sur la période, ce qui n’est pas une bonne nouvelle.
En matière d’aires protégées, la France est proche de l’objectif et mieux placée que la moyenne des pays de l’UE. Elle doit surtout aux départements d’outre-mer.
Même si la quantité de déchets produits en France est supérieure à la moyenne européenne, l’écart s’est réduit depuis 2010 et sa tendance et sa trajectoire cible sont assez proches.
Là où la France doit renforcer ses efforts
D’autres indicateurs montrent en revanche un certain retard sur les objectifs fixés pour 2030 :
La sortie des énergies fossiles est très difficile : elles représentent encore 59,6 % de l’énergie finale, que ce soit indirectement, à travers l’électricité ou la chaleur (2,5 %), ou directement, comme carburant ou comme combustible (57,1 %). Le plan d’électrification annoncé par S. Lecornu est une étape importante pour améliorer cet indicateur.
En matière d’artificialisation des sols, l’objectif assigné est issu de la loi Climat et Résilience de 2021 avec un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050. Notons qu’à l’échelle européenne, aucun cadre juridique ne fixe encore d’objectif contraignant. Sur le plan statistique, les données européennes disponibles demeurent partielles et hétérogènes du fait notamment de définitions divergentes entre États membres et de ruptures méthodologiques, précise la Cour.
Sur les espèces d’oiseaux, là, les données Eurostat montrent un réel déclin, plus marqué encore en France. Une étude de 2023 attribue ce recul aux pratiques agricoles conventionnelles, et l’utilisation de pesticides et d’engrais.
Enfin, en ce qui concerne, l’état écologique des masses d’eau était bon ou très bon pour 44 %, mais la situation reste préoccupante. Elle l’est encore plus dans les départements et régions d’outre-mer qui présentent des niveaux de dégradation plus élevés.
Trop d’assouplissements dans les réglementations environnementales au goût de la Cour
La Cour critique ensuite un certain nombre d’assouplissements apportés par l’Europe et par la France, qui risquent selon elle de freiner l’atteinte des objectifs. Le texte revient sur les paquets dits Omnibus présentés dans la foulée de la réélection d’UVDL : CSRD, MACF, conditionnalité des aides de la politique agricole commune, interdiction de vente des véhicules thermiques, …) Sur ces mesures, la Cour ne cache pas sa réprobation : « De telles initiatives sont de nature à compromettre la lisibilité de la stratégie de transition et à retarder les mesures nécessaires à la transformation de l’économie. Ces reports et assouplissements ne sont pas consensuels, surtout dans un contexte de tensions géopolitiques et stratégiques. »
Elle met en avant l’opportunité que représente la transition écologique pour garantir la souveraineté et l’autonomie stratégique de l’Europe, mais semble oublier que ces assouplissements ont été demandés par les acteurs économiques eux-mêmes, au premier rang, les représentants de l’industrie. Si l’industrie n’arrive pas à suivre les objectifs extrêmement ambitieux fixés jusque-là, elle risque surtout d’être complètement marginalisée dans la compétition économique mondiale et il en sera alors fini de la souveraineté.
Dans la foulée, la Cour critique aussi les assouplissements apportés dans la réglementation française : « Comme à l’échelle européenne, le législateur tend à restreindre la portée de certaines dispositions du droit environnemental au nom de la compétitivité et de la souveraineté » (loi Duplomb, loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, assouplissement sur les ZFE, ZAN, ou le DPE…).
Mais c’est sur la partie financière que le rapport de la Cour est le plus intéressant
Il existe plusieurs façons de mesurer l’effort en matière écologique : selon que la dépense est publique, privée ou totale, qu’elle couvre l’investissement uniquement ou l’ensemble des dépenses. Enfin on distingue les dépenses d’atténuation des effets du changement climatique (lutte contre les GES), les dépenses d’adaptation et les dépenses de protection de l’environnement.
Investissements en faveur du climat, tous acteurs confondus
La Cour reprend les chiffres de l’institut de l’économie pour le climat (I4CE) présidé par Jean Pisani-Ferry qui les évalue, acteurs publics et privés confondus, à 102 Md€ en 2024 contre 108 Md€ en 2023. Ce recul survient après une augmentation sur la période 2022-2023 davantage tirée par les prix. D’après les premières données disponibles, les investissements climat stagneraient en 2025, à hauteur de 103 milliards d’euros.
Ces dépenses d’investissement représentaient 3,5 % du PIB en 2025. Près des trois quarts sont portés par le secteur privé et un quart par le secteur public. En part de PIB, la France, selon I4CE, investit plus que la moyenne des pays européens pour la décarbonation.
Dépenses pour la protection de l’environnement
Les dépenses d’investissement évoluent peu : 0,7 % du PIB en 2011 à 0,8 % en 2023. Les dépenses totales de protection de l’environnement représentent (66,8 Md€ soit 2,4 % du PIB). Elles sont portées à 34 % par les administrations publiques, 36 % par les entreprises et 29 % par les ménages. La France se situe dans la moyenne des pays européens :
Le budget vert de l’Etat présente chaque année en annexe du PLF les dépenses en distinguant les dépenses favorables, mixtes et défavorables.
Les dépenses dites favorables de l’État sont la somme des dépenses budgétaires et fiscales de l’État qui ont un effet favorable sur au moins un des six axes de la taxonomie. Elles ont augmenté de 5 Md€ en euros courants sur la période 2021 à 2025 dans un contexte d’’inflation d’environ 3 % par an sur la période, passant de 35,1 Md€ en 2021 à 40,5 Md€ en 2025 (hors opérateurs). En part du PIB, elles ont diminué, passant de 1,40 % en 2021 à 1,36 % en 2025.
Au total, on estime les dépenses publiques à environ un tiers des dépenses en faveur de l’environnement (22,7 Mds €, 2023) et un tiers des dépenses d’investissement en faveur du climat (35,3 Mds€ au total, 2024 selon la méthodologie de l’I4CE – voir annexe), soit un peu plus de 57 Mds€. En 2023, ces dépenses correspondent à peu près à la fiscalité environnementale perçue en 2023. En revanche celle-ci augmente fortement en 2024 essentiellement en lien avec le prix de l’énergie.
Le budget vert annexé au PLF 2027 affiche 48,9 Md€ de dépenses favorables ou mixtes, stables par rapport à 2026. L'objectif de verdissement fixé par la loi de programmation des finances publiques est même atteint, mais l'objectif est atteint par la hausse des dépenses vertes et surtout mixtes, pas par la baisse des dépenses brunes, souligne la Cour. Une partie de la hausse vient des cotations elles-mêmes : les tarifs réduits d'électricité pour les industriels (1 Md€), par exemple, passent de « non coté » à « favorable ».
La ventilation des dépenses favorables par secteur en PLF 2027
Energie : 13,3 Md€
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Transports : 13,7 Md€
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Bâtiments : 5 Md€
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Agriculture : 1,4 Md€ |
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Ressources naturelles : 4,3 Md€ |
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Soutien de l’État aux collectivités : 1,51 Md€ |
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Industrie : 2,8 Md€ |
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Action extérieure de l’État et aide publique au développement : 1,2 Md€ |
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Autres : 5,8 Md€ | Dépenses suivantes dépenses de recherche, dépenses de personnel du ministère de la Transition écologique, de la Biodiversité et des Négociations internationales sur le climat et la nature, dépenses du fonds de prévention des risques naturels majeurs, de développement de la technologie spatiale au service de l’observation de la terre et des subventions de l’État pour l’IGN ou Météo-France. |
La Cour revient ensuite sur les besoins d’investissement
Ils s’établissent à + 79 Md€2024 selon la stratégie pluriannuelle des Financements de la Transition écologique (SPAFTE) en 2030, alors qu’I4CE prévoit un besoin de + 87 Md€2024 en 2030, soit un objectif de 160 à 180 Md€2024. Ces besoins peuvent être assez fluctuants en fonction de la méthodologie retenue : par exemple révisions à la hausse/à la baisse des objectifs de rénovation énergétique, objectifs de développement des véhicules électriques et traitement dans ce contexte des véhicules hybrides… Il n’en demeure pas moins que les besoins d’investissement augmenteront fortement d’ici 2030. Mais ces investissements vont se révéler plus compliqués à entreprendre dans un contexte de hausse des taux d’intérêt. De plus, la situation des finances publiques rend de plus en plus compliqué le soutien de l’Etat ou des collectivités locales. Les besoins d’investissements sont donc sous contrainte et une réflexion doit être menée sur les actions à privilégier, même si la Cour insiste sur les bénéfices de ces investissements, bien supérieurs aux coûts de l’inaction (voir annexe).
Dans ce contexte, continuer à tout financer devient un vrai problème : pour la Fondation IFRAP, il faut réallouer l'effort vers les leviers où chaque euro public évite le plus d'émissions : la sortie du chauffage fossile, la décarbonation de l'industrie, et des outils financiers (prêts, garanties, contrats pour différence) plutôt que des subventions.
Énergies renouvelables : la première dépense verte, la moins démontrée
Le soutien à l'électricité renouvelable atteint 7,3 Md€ en PLF 2027, soit 17 % des dépenses favorables de l'État. La Cour relève d’ailleurs que, dans une trajectoire de dépenses vertes en baisse, seul le secteur de l'énergie progresse, sous l'effet des tarifs de rachat. L'État concentre ainsi sa première dépense verte sur le secteur où le besoin restant est le plus faible. Le soutien finance d'ailleurs surtout des contrats anciens, signés pour 20 ans, et non les investissements de l'année : il rémunère le passé plus qu'il ne prépare 2030. Et c’est une dépense subie qui dépend des prix de gros. Dans son rapport de mars 2026 sur les charges de service public de l'énergie, la Cour chiffre les engagements à 72,4 Md€ pour les seuls contrats signés avant fin 2024. Une baisse de 10 €/MWh des prix de marché les alourdirait d'environ 14 Md€ les besoins de financement. Les tentatives de révision des contrats photovoltaïques les plus coûteux, signés avant le moratoire de 2010, ont été bloquées par le Conseil d'État.
Surtout, son utilité climatique en France est marginale. L'électricité française est déjà décarbonée à plus de 90 %. Ces capacités ne servent pas à couvrir la demande : elles se substituent à du nucléaire ou à de l'hydraulique. La multiplication des heures à prix négatifs le montre : 147 heures en 2023, 359 en 2024, 513 en 2025, 520 heures recensées dès la fin septembre 2026. Les installations sous obligation d'achat se retournent contre l'électrification, car ce soutien est financé par le budget de l'État, alimenté notamment par la fiscalité de l'électricité. Avec la sortie du bouclier tarifaire, les recettes d'accise sur l'électricité sont passées de 1,6 à 5,5 Md€ entre 2024 et 2025, le tarif remontant à près de 30 €/MWh. Le budget vert cote cette recette comme défavorable à l'environnement. Il reconnaît qu'elle interroge la cohérence avec l'électrification des usages (Budget vert, p. 219).
Rénovation énergétique : la massification sans évaluation
Les aides à la rénovation financent des travaux dont personne ne mesure les gains réels. MaPrimeRénov' fonctionne sans audit préalable ni gain de consommation minimal exigé. Le DPE, qui pilote toute la politique, est peu fiable : selon le Conseil d'analyse économique, l'écart réel de consommation entre les étiquettes AB et G est six fois plus faible que celui qu'il prédit. La Cour des comptes européenne relève, dans d'autres pays, des consommations réelles jusqu'à quatre fois supérieures aux estimations. De plus, le pilotage est défaillant. En 2024, l'ANAH a recensé 91 674 rénovations d'ampleur, loin des objectifs de la SNBC et les changements répétés du dispositif ont retardé les décisions des ménages.
La rénovation n'est pas inutile : mais c'est l'outil qui est mal conçu. Le gain climatique se trouve dans la sortie du chauffage fossile ; l'isolation relève d'abord d'une politique sociale envers les ménages en précarité énergétique.
Où l'euro public rapporterait davantage
La Cour pose elle-même le principe : « l’enjeu n’est pas tant d’afficher des financements publics importants que d’en maximiser l’impact environnemental et économique en orientant les moyens vers les instruments les plus efficaces. (…) Elle suppose donc une cohérence stratégique renforcée, appuyée sur des évaluations régulières des dispositifs de soutien et sur leur éventuelle révision. » Pour la Fondation IFRAP, les soutiens doivent prioritairement aller vers des secteurs où le gain en termes de CO2 évité est chiffré et comprendre un partage de risque et un réexamen régulier :
La décarbonation de l’industrie est aujourd’hui le levier le moins coûteux pour les finances publiques. Le premier appel d’offres « Grands projets industriels de décarbonation » a permis de soutenir 7 projets pour 1,6 Md€, qui éviteront 3,8 Mt CO₂e par an, soit environ 22 € par tonne évitée. C’est un ordre de grandeur sans commune mesure avec les autres dépenses vertes. L’aide est versée annuellement, en fonction des émissions réellement évitées, et devient nulle si le prix du carbone dépasse le prix d’enchère. Ce mécanisme partage le risque entre l’État et l’industriel. Pourtant, 19 projets demandaient plus de 8 Md€ : des réductions d’émissions à bas coût restent faute de crédits. La Fondation IFRAP propose d’élargir ces appels d’offres et d’en faire le modèle de toute aide à la décarbonation.
La sortie du chauffage fossile : Le gaz représente 61 % des émissions du secteur résidentiel (19,6 Mt CO₂e en 2024). Remplacer une chaudière fioul par une pompe à chaleur évite environ 65 tonnes de CO₂ sur la durée de vie de l’équipement. Rapportée à une aide de 3 000 à 5 000 €, la dépense publique revient à moins de 80 € par tonne évitée. Les aides doivent donc cibler le changement de vecteur. Les subventions seraient réservées aux ménages en précarité énergétique, souvent ruraux et chauffés au fioul. Pour les autres, le financement passerait par des prêts bonifiés.
Enfin, concernant les véhicules électriques, il existe plusieurs leviers d’action : malus écologique, aide à l’achat, aide aux constructeurs, réglementation … Une fiscalité plus incitative à l’achat type exonération de TVA ou TVA ultra réduite sur les véhicules neufs pourrait susciter un fort turnover du parc automobile. Il faudrait toutefois que cette aide soit réservée aux constructeurs français (voire européen) pour ne pas constituer un appel d’air pour les véhicules chinois. Malheureusement, ces conditions sont doublement interdites par les textes européens. Elles risquent de surcroît de constituer un fort effet d’aubaine. Il faudrait envisager une prime à la casse/prime à la conversion vers des véhicules avec un score environnemental (c’est-à-dire produits en Europe), mais réservée aux ménages très modestes. Cette aide devrait être suffisamment importante (5000€/7000€) pour constituer une véritable incitation, mais aussi être ouverte aux véhicules d’occasion. Cette mesure aurait un coût par tCO2 évitée plus élevé, mais dans le contexte de prix élevé des carburants, on peut considérer que l’effet prix incite déjà à l’achat de véhicules électriques et que cette aide renforcerait la tendance.
