La Cour des comptes européenne pointe le manque d’efficacité des mesures de rénovation énergétique
Depuis 2021, l’Union européenne a déversé 43 milliards d’euros via la Facilité pour la reprise et la résilience pour rénover les logements. Pourtant, la Cour des comptes européenne dresse un bilan sévère : la majorité des crédits finance des rénovations moyennes, rarement profondes, et sans ciblage prioritaire des passoires thermiques ou des ménages précaires. Pire, les économies d’énergie annoncées s’avèrent souvent irréalistes : en Belgique ou à Chypre, la consommation réelle peut être jusqu’à quatre fois supérieure aux estimations du diagnostic de performance énergétique. En France, MaPrimeRénov’ a massifié les travaux sans audit préalable ni exigence de gain minimal.
Depuis 2021, la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR ou RRF en anglais) a mobilisé 43 milliards d'euros pour la rénovation énergétique des logements. Dans un rapport[1] rendu au mois de juillet, la Cour des comptes européenne rappelle que les bâtiments résidentiels représentent 26 % de la consommation énergétique de l'UE. L'audit qu’elle a mené a porté sur 4 États membres (Belgique, Italie, Chypre, Lituanie) et 28 mesures (18 investissements, 10 réformes) et pointe, malgré un soutien financier massif, des faiblesses qui questionnent la fiabilité des économies d'énergie obtenues.
Le rapport regrette tout d’abord un ciblage insuffisant des opérations de rénovation : ainsi, 83 % des coûts estimés visent des rénovations moyennes alors que les rénovations profondes sont les plus efficaces. Elles ne sont pourtant jamais ciblées (sauf cas de la Roumanie). Pour 17% des mesures soutenues par le FRR, aucun seuil d’efficacité énergétique n’était précisé. Le rapport souligne aussi le risque de sélection des projets fondée sur de simples critères d'éligibilité (souvent peu sélectifs, sans évaluation comparative de la qualité), sans ciblage prioritaire sur les passoires thermiques ou des ménages les plus vulnérables. Autre point soulevé : le règlement FRR ne distingue pas clairement « réforme » et « investissement » ; l'effet réel des réformes (ex. guichets uniques) sur les investissements et les économies d'énergie n'a pas pu être démontré.
Le rapport insiste particulièrement sur les faiblesses des données d’économies d'énergie et pointe un écart de performance important entre consommation estimée et réelle (« performance gap ») :
Belgique : jusqu'à 400 % d'écart pour les bâtiments les moins performants
Chypre : consommation réelle jusqu'à 377 % supérieure à l'estimation
Italie : jusqu'à 80 % d'écart
Lituanie : 18 à 77 % d'écart pour les bâtiments les mieux notés
C’est la conclusion à laquelle était aussi parvenu le Conseil d'analyse économique (CAE) qui a cherché à savoir si le DPE était un bon outil de prédiction de la consommation réelle : le résultat de son étude était que le rapport des consommations réelles d’énergie entre les étiquettes AB et G est divisé par 6 par rapport à celui prédit par le modèle du DPE.
Dans cette étude, les méthodologies diffèrent d'un État à l'autre, rendant les DPE non comparables entre pays. Mais ce qu’elle montre que le DPE joue un rôle central dans la mise en œuvre des politiques publiques en faveur du logement. Or, il s’avère peu fiable au sein des pays documentés : taux d'anomalies élevés lors des contrôles nationaux (jusqu'à 1 EPC sur 8 sanctionné en Flandre en 2023 ; 9 % de certificats rejetés en Lituanie en 2024).
La Cour des comptes européenne souligne enfin que le règlement FRR n'impose aucune obligation de suivre le coût par kWh économisé. Or il y a, selon la Cour, une forte variabilité du coût/m² et coût/kWh selon les pays. Le cas le plus critiquable est le « Superbonus » italien, financé à hauteur de 110 % des coûts (fonds italiens + RRF), jugé non conforme aux principes de bonne gestion financière : coût estimé passé à 123 Md€ (contre 9 Md€ dans le scénario coût-optimal initial), coût par kWh économisé : 9,72 €, soit près de 4 fois plus cher que le coût optimal envisagé en 2020. Le rapport pointe aussi un effet d’aubaine important puisque 27 % des projets auraient pu être réalisés sans aide publique. A l’inverse, le rapport cite en exemple la Lituanie, plus efficiente avec un dispositif qui cible les immeubles collectifs.
La Cour en conclut 3 recommandations : il faut améliorer le ciblage des opérations de rénovation, rendre compte de façon transparente des économies réalisées et améliorer le suivi de performance des économies d'énergie pour le prochain cadre financier pluriannuel (intégrer l'écart estimé/réel, collecter des données fiables par mesure).
Il est intéressant d’en tirer des enseignements pour la politique de soutien à la rénovation mise en œuvre en France. Le rapport ne porte pas sur la France. Le seul élément fourni concerne la part des aides du FRR consacrées aux rénovations moyennes (par opposition à des rénovations profondes).
Le chiffre officiel français est fourni par le Plan national de relance et de résilience (PNRR), déclinaison du FRR, financé à hauteur de 40 Md€ par l'UE sur les 100 Md€ du plan France Relance. Le PNRR indique que 5,8 Md€ ont été consacrés au volet « rénovation énergétique », mais ce chiffre couvre l'ensemble des bâtiments (publics et privés — écoles, universités, bâtiments de l'État, logements). Il a été complété par les fonds du plan France Relance pour atteindre une enveloppe globale de plus de 7 Md€.
Le document transmis par la France à Bruxelles, qui suit l’emploi des fonds du FRR, détaille par composante les investissements et réformes mises en œuvre. Dans ce document, le gouvernement présente ainsi sa politique en faveur de la rénovation énergétique :
Objectif : parvenir à une réduction de 20 % de la consommation d'énergie d'ici 2030 (par rapport à 2012, objectif national fixé pour 2030),
La France doit investir chaque année entre 15 et 25 milliards d'EUR supplémentaires jusqu'en 2030 dans la rénovation des bâtiments, en augmentant à la fois le rythme et l'ampleur des rénovations.
Les réformes mises en avant dans le PNRR sont la réforme de la politique du logement afin d'accroître l'efficience de la dépense publique (baisse des APL, disparition progressive de la mesure Pinel) – sujets assez lointains de la rénovation énergétique - et la révision de la réglementation thermique des bâtiments neufs (RE2020).
En matière d’investissements, les mesures soutenues sont essentiellement la création et la massification du dispositif MaPrimeRénov' qui finance des travaux d'isolation, chauffage, ventilation et audit énergétique des maisons individuelles et appartements, réalisés obligatoirement avec des entreprises RGE. Ce dispositif a connu une forte montée en puissance à la fin de l’année 2020 avec l’ouverture à tous les propriétaires (y compris les bailleurs. Le montant de l'aide varie selon les revenus (jusqu'à 90 % du coût des travaux pour les ménages modestes) et peut atteindre 20 000 € sur cinq ans. D’autres investissements sont également prévus dans le PNRR (voir encadré).
On comprend ainsi que la création et la massification de MaPrimeRénov', versée par l'Anah (Agence nationale de l'habitat), a été permise en 2021-2022, par l'enveloppe « Plan de relance » (environ 2 Md€), elle-même partiellement remboursée à la France par l'UE via le FRR sous condition de résultats. Depuis 2023, le financement est redevenu un financement budgétaire national classique, sans lien direct avec le FRR, ce qui explique sans doute les difficultés du dispositif depuis.
Dès 2021, la Cour des comptes (française) avait pointé ce risque. Dans un audit flash consacré au dispositif, elle notait que la subvention avait été étendue à tous avec des objectifs très largement revus à la hausse (500 000 rénovations par an).
La Cour appelait aussi à trouver un équilibre entre quantité et qualité :
Si l’objectif de massification est très perceptible, la vérification de la qualité et de l’efficacité des travaux en matière de lutte contre les passoires thermiques et la précarité énergétique n’est pas assurée. MaPrimeRénov’ se borne à afficher aujourd’hui des gains théoriques, qui devront être vérifiés et consolidés.
L’Anah constate que MaPrimeRénov’ concerne principalement des changements de chauffage (72 %) et accessoirement un renforcement de l’isolation (26 %) (…) Ces changements de mode chauffage permettent, même sans isolation, de réduire la consommation d’énergie et de réduire l’émission de particules fines, mais la nature des gains énergétiques ne donne lieu à aucune mesure précise à ce jour.
La Cour soulignait aussi que MaPrimeRénov' se déploie sans aucun diagnostic ou audit énergétique préalable, et sans gain de consommation minimal requis pour être éligible. C'est très précisément la même critique que formule la Cour des comptes européenne pour une part des fonds du FRR versés (17%) « sans exigence minimale ».
La Cour concluait que la réussite du dispositif dans le temps devait s’accompagner d’un financement stable et pérenne et rompre avec une tradition d’aides ayant fluctué en appellation et en montant.
Malheureusement, la suite n’a pas donné raison à la Cour : les restrictions budgétaires ont entrainé d’incessants changements de configuration de MaPrimeRénov’ entre recentrage et dérogations sous la pression des professionnels du bâtiment pour soutenir l’activité dans un contexte de marché très déprimé. Le dispositif a souffert également d’une mauvaise image en lien avec le % de fraude.
Conclusion
Les exemples de l’audit de la Cour des comptes européenne et de la France montrent que la stratégie de rénovation énergétique doit trancher un vrai dilemme : faut-il cibler les rénovations lourdes éventuellement conditionnées à un audit avant/après en termes de gains d’efficacité énergétique ? Cette approche ciblée permettra le meilleur effet de levier de tout euro d’aide publique dépensé, mais mettra un temps très long avant de produire ses effets sur la consommation d’énergie des bâtiments et ne parviendra pas à baisser les émissions de GES liés essentiellement au chauffage. L’autre solution est d’encourager tous les gestes auprès de tous les occupants, en partant de l’idée que les gestes vont s’additionner et permettre une amélioration tendancielle de l’efficacité énergétique du parc de logements. Cela sera peut-être plus rapide, mais risque de coûter plus cher aux finances publiques.
Dans ce contexte, il faut garder à l’esprit l’objectif à atteindre : baisser les GES doit rester la priorité. Cela doit permettre d’améliorer notre souveraineté énergétique, puisque l’essentiel des émissions est lié au gaz importé utilisé pour le chauffage, et surtout de réduire l’impact du logement sur l’environnement. Pour répondre à ce défi, l’électrification des usages doit désormais primer sur la baisse de la consommation d’énergie. Surtout dans un pays comme la France qui bénéficie d’une électricité décarbonée et n’a plus d’argent public pour soutenir financièrement les opérations de rénovation énergétique. Le gouvernement semble en avoir bien pris conscience puisqu’il a acté par un arrêté du 19 août 2026, la révision du facteur de conversion de l’énergie finale en énergie primaire pour l’électricité abaissé de 1,9 à 1,7 (à noter que ce coefficient était déjà passé de 2,3 à 1,9 au 1er janvier dernier). Concrètement, cette diminution rendra les notes DPE des logements chauffés à l’électricité plus favorables, sans nécessiter de travaux supplémentaires. L’étude d’impact transmise début août au Conseil supérieur de l’énergie évalue un effet direct sur les logements classés F ou G. Selon ce document, « l'abaissement du facteur de conversion aura pour effet mécanique d'améliorer la classe de DPE d'un nombre significatif de logements, avec une réduction de 14% du nombre de passoires dans le parc locatif privé, soit 125 000 logements ».
La 2e conclusion qu’il est possible de tirer de ces exemples c’est que le DPE est un outil imparfait pour améliorer la consommation d'énergie. La baisse de consommation d'énergie doit rester ce qu'elle était au départ en France, à savoir une politique sociale qui vise les ménages précaires pour qui le coût de l'énergie pèse sur le budget. Pour ces ménages en situation de précarité énergétique, il faut coupler aide à l'isolation et le changement de mode de chauffage. Mais pour les autres, la lutte contre les émissions de GES doit s'affranchir du DPE : d'abord parce que la réglementation énergétique améliore graduellement la qualité du parc de logements avec des logements neufs toujours plus performants, ensuite parce que l'augmentation des prix conduit les ménages comme n’importe quel agent économique rationnel à changer progressivement de modes de chauffage.
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- [1] Rapport spécial 20/2026 de la Cour des comptes européenne : « Améliorer l'efficacité énergétique des logements privés grâce à la RRF »
