Retraite

Fin du cumul emploi/retraite dans les agences de l’Etat : en attente...

04 février 2020 • Samuel-Frédéric Servière

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La proposition du député Thierry Benoît de loi visant à interdire le cumul d’une pension de retraite et d’une indemnité d’activité pour les personnes nommées au Conseil constitutionnel et dans les agences de l’Etat, vient de « sauter en vol » lors de son examen à l’Assemblée nationale. Pourtant, l’initiateur et rapporteur a une belle constance sur le sujet depuis de nombreuses années. Pour la Fondation iFRAP cet « enterrement de première classe » est illégitime. Il nuit à la nécessaire transparence des rémunérations publiques à l’endroit des citoyens (et pas uniquement de leurs représentants) ; il pose la question de la justification de ces rémunérations (au cas par cas) et leur plafonnement à un niveau (celui atteint par le président de la République) qui ne semble pas indécent. Reste à savoir si la proposition de loi ne doublonnerait pas avec des dispositifs déjà existants… et notre avis est que non !

La PPL dans sa version initiale visait haut et loin :

  • Limitation des exceptions prévues par l’article L.86 du Code des pensions civiles et militaires tendant à contourner l’écrêtement introduit pour les fonctionnaires s’agissant du cumul emploi/retraite à l’occasion de l’exercice d’une activité pour les membres du Conseil constitutionnel, des autorités administratives indépendantes et des agences de l’Etat (et son pendant pour les personnes non fonctionnaires (article L.161.22 du code de la Sécurité sociale) ;
  • Introduction d’un plafond général du cumul des rémunérations et indemnités pour les membres des AAI/API ou nommées au sein des agences de l’Etat au niveau de celui du président de la République (soit 181.680 euros bruts/an) ;
  • Enfin l’article 3 vise à informer le Parlement sur les rémunérations des membres nommés au Conseil constitutionnel, dans les AAI/API et au sein des agences de l’Etat.

Exit la question des rémunérations et des cumuls au sein du Conseil constitutionnel

Disons-le à titre liminaire, les questions relatives au Conseil constitutionnel n’avaient pas leur place dans la PPL pour des raisons de hiérarchie des normes. Cependant, le député Thierry Benoît avait également déposé en mars 2019 une PPLO (proposition de loi organique) en ce sens[1], mais celle-ci ne portait pas les questions de cumul des rémunérations d’emploi et de retraite au sein du Conseil constitutionnel qui étaient incluses dans la présente PPL, mais sur leur plafonnement.

Les députés de la majorité ont par ailleurs relevé à bon droit que cette question de cumul Emploi/retraite au sein du Conseil constitutionnel serait réglée dans l’article 4 de la loi organique relative à l’introduction d’un système universel de retraite[2].

Cependant, comme nous l’avons montré dans une note récente sur le sujet[3], le dispositif envisagé pour empêcher ce cumul, constitue une opération quasiment blanche pour les membres du Conseil. En effet la retraite ne sera imputée que sur la nouvelle indemnité de fonction introduite dans le projet de loi (et qui remplace l’actuelle indemnité complémentaire datant de 2001 dont la base juridique est aujourd’hui non publiée).

En clair, si le cumul des pensions de droit direct dépasse l’indemnité de fonction, celle-ci sera annulée mais le conseiller conservera sa rémunération de base correspondant au traitement afférent (…) aux deux premiers groupes supérieurs des emplois de l’Etat classés hors échelle. L’imputation des pensions ne sera donc que partielle. Il restera donc aux parlementaires à en muscler le dispositif en commission ou en séance lorsque le texte organique sur la réforme du système de retraite universelle arrivera en discussion au Parlement.

S’agissant du cumul emploi/retraite au niveau des personnes nommées dans les AAI/API et agences

Au cours de la discussion en commission des lois, le rapporteur a décidé d’exclure les agences à cause du caractère protéiforme de leur structure juridique (EPA/EPIC) et des relations avec leurs tutelles[4] ; empêchant de les classer facilement dans la catégorie des « opérateurs » au sens strict ou des ODAC (au sens de l’INSEE) pour la fraction non incluse dans la première catégorie[5].

Le dispositif actuel de plafonnement du cumul emploi/retraite

Règles de cumul emploi-retraite

Carrière privée

Fonctionnaire

Situation de cumul emploi/retraite total

 - Obtention de toutes les retraites de base et complémentaires de régimes de retraite français, étranger et des organisations internationales

Application de la limite d'âge à 70 ans

 - Obtention de toutes les retraites de base et complémentaires des régimes de retraite français, étrangers et des organisations internationales ;

Application de la limite d'âge de 67 ans

 - Et validation des conditions d'âge et de durée d'assurance

 - Validation des conditions d'âge et de durée d'assurance pour bénéficier d'une retraite de fonctionnaire à taux plein ;

 

 - ou perception d'une pension de retraite pour invalidité

Situation de cumul emploi/retraite plafonné

Lorsque les conditions précédentes ne sont pas réunies, un plafond est appliqué (passé un délai de viduité de 6 mois si même employeur ou immédiat si différent) qui équivaut à la plus favorable des deux limites suivantes : la somme de 98,25% de votre salaire brut et des montants des pensions de retraite de base et complémentaire ne doivent pas dépasser :

Lorsque les conditions susvisées ne sont pas remplies, le cumul emploi retraite intégral n'est possible que si les revenus totaux ne dépassent pas le tiers du montant annuel brut de la pension majorée de 7.046,01 € sauf exceptions pour lesquelles le cumul emploi retraite est total

- 160% du SMIC (2.463,07 €/mois en 2020

- la moyenne des salaires perçus au cours des 3 derniers mois d'activité

Exceptions au plafond

Participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, consultations données occasionnellement, participation à des jurys de concours publics ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d'un texte législatif ou réglementaire

Participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d'un texte législatif ou réglementaire

Les activités « juridictionnelles » et assimilées permettent d’échapper à l’écrêtement pratiqué dans le secteur public (jusqu’à 67ans) et dans le secteur privé (jusqu’à 70 ans). Les membres du Conseil constitutionnel, des AAI/API et des agences sont assimilés aux activités juridictionnelles ou aux instances consultatives ou délibératives « réunies en vertu d’un texte législatif ou réglementaire. »

Mais même avec un périmètre réduit et recentré sur les AAI/API stricto sensu, le dispositif destiné à supprimer l’avantage dérogatoire dont les membres et les présidents de ces autorités disposent en matière de cumul emploi/retraite n’a pas satisfait l’actuelle majorité[6] :

En effet, la loi n°2019-828 du 6 août 2019 relative à la transformation de la fonction publique a dans son article 38 vise à encadrer la rémunération des membres des autorités publiques et administratives indépendantes.

La disposition est désormais inscrite dans la loi n°2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, à l’article 8-1 du titre Ier relatif à leur organisation. Il est précisé qu’un « décret en Conseil d’Etat détermine les modalités de rémunération des membres des autorités administratives indépendantes » et qu’il prévoit les conditions dans lesquelles « le montant des pensions de retraites perçues par les membres retraités est déduit de la rémunération qui leur est versée. » Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020 en précisant tant :

  • les modalités de rémunération (ce qui doit correspondre à leur mise en cohérence) ;
  • que le dispositif de déduction des pensions de retraites (intégral/partiel, etc.) ;

Mais à l’heure actuelle ce décret… n’a pas encore été publié ! On le dit de publication « imminente »… reste la question du dessaisissement du Parlement en la matière qui en renvoie la détermination au règlement, ce qui constitue un manque de contrôle du législateur sur des entités qu’il est pourtant le seul à pouvoir créer, encadrer et habiliter à exercer leurs pouvoirs de régulation… en toute indépendance.

Impossible d’introduire un plafond global des rémunérations des AAI/API/Agences de l’Etat pour le moment

Mais si le cumul emploi/retraite pour les AAI/API pouvait avoir été balisé par l’article 38 de la loi pour la transformation de la vie publique (à l’exception des agences de l’Etat), rien n’existe en matière de plafonnement global des rémunérations dans les AAI/API et Agences en droit public français.

En l’état actuel du droit public il existe un principe de plafonnement des rémunérations au sein de la fonction publique d’Etat (et par application du principe de parité dans les deux autres fonctions publiques FPH et FPT) par application d’un traitement indiciaire hors échelle pouvant atteindre la lettre G[7]. Il est d’usage de placer au sommet de cette pyramide indiciaire le poste de vice-président du Conseil d’Etat servant de référence pour l’ensemble de la fonction publique[8].

Mais ces rémunérations ne tiennent pas compte de l’ensemble des primes, donc du régime indemnitaire qui autorise au sein même de la FPE des rémunérations dépassant celle du président de la République. Par ailleurs les agences (opérateurs et ODAC non classés en tant qu’opérateurs[9]) ainsi que les AAI et les API et certains postes juridictionnels ou diplomatiques dépassent largement ce niveau.

S’agissant des entreprises publiques, le ministère du budget a publié un décret n°2012-915 du 26 juillet 2012 relatif au contrôle de l’Etat sur les rémunérations des dirigeants des entreprises publiques. Celui-ci impose un plafond réglementaire de 450.000 euros/an[10] (comprenant la part fixe et la part variable. Il s’accompagne d’une doctrine administrative déclinant ce plafond à raison des compétences exercées. Cette limitation a récemment défrayé la chronique avec un effet d’alignement « par le haut » ; la dirigeante de la RATP Catherine Gouillard augmentant son salaire de 12,5% afin de rejoindre celui du patron de la filiale de la SNCF Kéolis[11].

Le principe de plafonnement des rémunérations en Europe

A la suite de la crise de 2008, et face aux mesures d’austérité décidées par les pouvoirs publics, la Hollande a mis en place un dispositif intitulé « The Standard of Remuneration Act [12]» effectif au 1er janvier 2013. Ce dispositif a conduit à la limitation de la rémunération des plus hauts postes des secteurs public et parapublic en les plafonnant au niveau du salaire d’un ministre d’Etat.  Pour 2017, ce plafonnement s’élevait à 181.000 euros.

Le gouvernement hollandais a publié un rapport très important sur le sujet permettant des comparaisons internationales fructueuses sur le sujet en mars 2017 sous l’égide de l’EIPA, l’Institut européen d’administration publique[13].

  • Il apparaît en particulier que seule la Hollande et l’Italie se sont dotées d’un dispositif de plafonnement des rémunérations au sein de leurs administrations publiques ;
  • Par ailleurs seuls quatre pays sur 28 ont introduit des plafonnements de rémunérations sur leurs entreprises publiques, les établissements publics ou leurs agences : la France (pour les entreprises publiques), la Hollande, l’Italie et la Pologne (entreprises publiques). L’enquête montre qu’encore une fois seule l’Italie et la Hollande ont mis en place une limitation des rémunérations par fonction exercée, tandis que la France et la Pologne préfèrent un dispositif par multiplicateur pour leurs entreprises publiques (limite de 1 à 20 fois le salaire minimum pour la France, limite de 1 à 6 fois le salaire moyen dans le secteur privé pour la Pologne).

Il a été reproché lors des discussions en commission et en séance d’avoir voulu arrimer le plafond global envisagé au niveau de celui du président de la République et du Premier ministre, alors que ceux-ci n’étaient pas assez stables et pouvaient varier à tout moment à raison de leur fixation réglementaire « discrétionnaire[14] ». Risquant ainsi de déstabiliser l’ensemble du plafond retenu.

Mais pour parer à cette éventualité le rapporteur avait déposé un amendement en séance visant à plafonner la rémunération des membres des AAI/API c’est-à-dire « tous traitements, indemnités et avantages confondus (…) au double du traitement afférent au premier groupe supérieur des emplois de l’Etat classés hors échelle.[15] »

L’argument qui lui sera opposé sera celui de la rareté des profils, généralement en fin de carrière qu’il conviendrait d’attirer au sein de ces instances… Un argument que la Fondation iFRAP ne considère pas recevable puisqu’il s’agit de missions de régulation, relevant de l’intérêt général pour lesquelles les profils ne sont pas aussi internationaux que ceux des « agences » lorsqu’elles ont une vocation industrielle et commerciale et sont donc actives sur un marché concurrentiel. En la matière s’agissant des AAI/API il s’agit de missions de service public pour lesquelles il n’y a pas de marché. L’intérêt du service public devrait suffire. Pourtant le dispositif a là encore une fois été repoussé.

Restait la publication des rémunérations des AAI/API et agences

Sur ce point il est exact que l’article 95 de la loi pour la transformation de la fonction publique d’août 2019 prévoit que « le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport précisant le montant des rémunérations des membres nommés au Conseil constitutionnel, des autorités administratives et publiques indépendantes et des agences de l’Etat ». Pour autant la rédaction actuelle ne prévoit pas explicitement sa publication. La création d’une annexe budgétaire spécifique (un « jaune » par exemple ou un « document de politique transversale » (un « orange »)) pourrait être introduite en loi de finances en ce sens.

En effet la situation actuelle n’est pas brillante en la matière. Et les comparaisons internationales sont là encore cruelles :

Le problème du « say on pay » dans le secteur public, surtout s’agissant de la rémunération des postes à responsabilité, a trouvé un nouvel écho par la révélation du salaire des 600 fonctionnaires dont la rémunération est supérieure à celle du président de la République (REM 600). La liste bien entendu n’a pas été rendue publique afin de ne pas alimenter le « fonctionnaire bashing ». Celui prospère néanmoins sous le manteau de l’opacité du système[16]. Ce phénomène n’est pas propre d’ailleurs à la fonction publique mais existe également dans la fonction parlementaire où le député Philippe Vigier (UDI) rapporteur spécial du budget Pouvoirs publics, s’est heurté à un refus de communication illégal des services de l’Assemblée[17], limitant son pouvoir de contrôle sur pièce et sur place en sa qualité de rapporteur spécial de la Commission des finances.

   

Transparence des hautes rémunérations dans le secteur public britannique

Pour autant la transparence salariale de la haute administration est une tradition chez certains de nos voisins européens comme au Royaume-Uni où les services du Premier ministre rendent publics la liste et le montant des salaires dépassant les 150.000 livres annuelles[18] :

  • Dans les départements ministériels ; 
  • Dans les agences ;
  • Dans les autorités administratives indépendantes (non-departemental public bodies).

Par ailleurs un rapport du Premier ministre à la Chambre des communes est remis sur base annuelle sur la politique salariale relative à ces hautes rémunérations (dernier en date juillet 2019[19]) et rendu public.

Enfin, la doctrine administrative s’agissant de l’objectivation de la politique salariale pour les très hauts fonctionnaires (Very Senior Managers) dans les opérateurs de l’Etat (Arms-Length Bodies) est aussi rendue accessible au public[20].

La loi du 6 août 2019 relative à la transformation de la fonction publique dans son article 37 procède à une première communication annuelle récurrente sur le montant des plus hautes rémunérations, ainsi que des indications statistiques relatives à la « pantoufle » au sortir des grandes Ecoles. Les premiers alinéas sont rédigés comme suit :

« Les départements ministériels, les régions, les départements, les collectivités territoriales de plus de 80 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants et les établissements publics hospitaliers dotés d'un budget de plus de 200 millions d'euros publient chaque année, sur leur site internet, la somme des dix rémunérations les plus élevées des agents relevant de leur périmètre, en précisant également le nombre de femmes et d'hommes figurant parmi ces dix rémunérations les plus élevées.

Le Gouvernement remet au Parlement, en annexe au rapport annuel sur l'état de la fonction publique, avant le 1er novembre de chaque année, un état des hautes rémunérations dans la fonction publique. Pour chacune des trois fonctions publiques, cette annexe précise le montant moyen et le montant médian des rémunérations au dernier centile, le nombre d'agents concernés et les principaux corps ou emplois occupés.

Cette annexe comprend également les informations mentionnées au premier alinéa. »

Cependant, ces dispositions ne font pas état d’une publication explicite en direction du public. L’information est en outre insuffisamment précise et les postes ne sont pas identifiés clairement, les pouvoirs publics se réfugiant derrière la question épineuse du secret statistique. In fine, dans son état actuel, le rapport demandé à l’article 38 de la loi du 6 août 2019 ne devrait pas apporter beaucoup plus d’information que la note statistique de l’INSEE publiée récemment sur le sujet (février 2019[21]). Tout repose donc sur la volonté du Parlement de rendre public le rapport prévu à l’article 95 de la loi de transformation de la fonction publique sans pour autant apporter la même précision s’agissant des emplois les mieux rémunérés du secteur public dans son ensemble.

Conclusion

La PPL examinée fait figure de mesure d’appel. Il s’agit d’attirer l’attention des pouvoirs publics sur un secteur de hautes rémunérations dont les régimes et les montants ne sont qu’imparfaitement connus et régulés (AAI/API, Conseil constitutionnel, défenseur des droits (qui sera retiré de la PPL à cause là aussi de son niveau organique) et agences de l’Etat). Son rejet bien que logique doit cependant interroger :

On retiendra qu’outre les questions afférentes au Conseil constitutionnel qui devraient bientôt voir le jour à l’occasion de la discussion de l’article 4 de la loi organique sur la réforme des retraites :

  • La question du cumul emploi/retraite dans les AAI et API devrait faire l’objet d’un décret dont on attend la publication imminente (il serait transmis à l’examen du Conseil d’Etat), en vertu de l’article 38 de la loi de transformation de la fonction publique ;
  • La question de la publication du montant des rémunérations dans les AAI/API, Conseil constitutionnel et agences, devrait faire l’objet d’un rapport au Parlement en vertu de l’article 95 de la loi de transformation de la fonction publique.

Reste que l’idée d’un plafonnement global des AAI/API reste pour le moment dans les limbes, même assis sur un niveau de rémunération proche de celui du président de la République. Que celui des agences… n’est même pas évoqué (alors même qu’un tel dispositif existe pour les sociétés détenues par l’Etat), pas plus que le cumul emploi/retraite à leur endroit… et que la rémunération des membres et présidents de ces instances ne sera rendue publique qu’à la discrétion du Parlement. Quant à celle des plus hauts fonctionnaires des trois fonctions publiques, elle reste impossible, pas plus que celle des agents publics au service des deux chambres du Parlement… en matière de transparence publique le travail ne fait que commencer.


[1] PPL organique déposée le 22 mars 2019 visant à plafonner les rémunérations des membres du Conseil constitutionnel et du défenseur des droits (n°1797).

[4] On comprend la logique d’efficacité qui a conduit le rapporteur à limiter sa proposition aux AAI/API en cours de discussion, cependant les exceptions au cumul existant pour les salariés du privé (et contractuels du public comme pour les fonctionnaires) on ne voit pas bien ce qui aurait empêcher d’appliquer le dispositif dans les organes délibératifs des agences.

[6] Se reporter au rapport de la commission des lois sur la PPL, http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r2613.pdf

[12] Wet normering topinkomens, voir The regulation of exective pays accros the European Union, https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/254865/summary-eipa-study-the-regulation-of-executive-pay-across-the-european-union.pdf

[13] Consulter, The regulation of exective pay in the public and semi-public sector across the European Union, mars 2017 https://www.eipa.eu/wp-content/uploads/2017/10/Paola_Bruni_Regulation_Executive_Pay_EU.pdf, ainsi que les annexes du rapport, https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/254742/eipa-the-regulation-of-executive-pay-across-the-eu-phase-2-annex.pdf

[14] Ces dispositions sont actuellement prévues par le décret n°2012-983 du 23 août 2012.

[17] Consulter son rapport spécial n°1055 du 13 juin 2018, p.18 et suivantes, http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r1055-a32.pdf

[21] INSEE, Les Hautes rémunérations dans la fonction publique, INSEE Première, n°1738, https://www.insee.fr/fr/statistiques/3719595

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