État et collectivités

Sur-administration française : un surcoût de 84 milliards d'euros

04 juin 2020 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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En 2007, la Fondation iFRAP, évaluait le coût de la sur-administration française à 60 milliards d’euros, un coût re-évalué en 2018 à 84 milliards d'euros. Pour Valeurs Actuelles, la Fondation a listé les domaines sur-administrés à réformer pour générer des économies.

84 milliards de surcoût 

Quand on consulte les chiffres de l’OCDE qui donnent le coût annuel de production des services publics dans les différents pays membres, on constate que la France a un coût de production en parts de PIB qui est élevé : 27% en 2018 quand la moyenne des pays européens (21 pays) est de 23,6%, l’écart est donc de 3,4 points de PIB, ce qui représente 84 milliards d’euros.

Source : Government at a Glance 2019 - © OECD 2019, Chapter 2 Figure 2.52. Production costs as a percentage of GDP, 2007, 2017 and 2018

Quand on remonte dans le temps, on constate que cet écart était moindre. En 2007, toujours avec les mêmes pays, l’écart était de 2,9 points de PIB, soit 67 milliards si l'on compte en valeur du PIB 2018 (56 milliards en valeur du PIB 2007). Ces 84 milliards d’écart, c’est bon an mal an l’équivalent du déficit de l’État français (92 milliards en 2019, soit 80% du déficit de la zone euro) même si le déficit public en 2020 devrait, circonstance exceptionnelle oblige, atteindre plus de 180 milliards. Ce surcoût de production de nos services publics montre à quel point nous n’avons pas transformé notre modèle public et combien nous sommes suradministrés. Les Allemands de leur côté sont pile dans le chiffre moyen européen avec 23% du PIB en coût de production de leurs services publics.

Des pistes pour dépenser mieux et moins

  • La Poste, trop de points de contact imposés par l’État

La Poste n’a pas su répondre présente sur la continuité de son activité de proximité auprès de la population dans le cadre de la crise de Covid‑19. En zones rurales, les clients commerciaux ou privés ont été impactés (colis non livrés, services bancaires absents, maisons des services fermées au public, etc.) Bref, pour un service que nous payons collectivement cher, le service au dernier kilomètre n’a pas été au rendez--vous.

Le groupe La Poste emploie près de 251.000 salariés, dont plus de 69.200 facteurs, et dispose de 17.135 points de contact à travers toute la France. L’entreprise constitue, après l’État, le deuxième plus gros employeur du pays. Pour autant, sur le volet courrier comme sur le volet colis, l’entreprise publique perd des parts de marché. Des réformes structurelles importantes ont été mises en place, notamment en misant sur la profitabilité de son secteur financier (Banque postale), mais le déficit du service universel postal reste de 365 millions d’euros en 2018. L’entreprise, si elle veut survivre, n’échappera pas à une réforme profonde qui demandera des économies importantes.

Une réforme en trois axes est possible. Premièrement, en renforçant l’externalisation des points de contact : si le réseau coûte 223 millions d’euros par an, on peut attendre des économies de l’ordre de 10%, soit 22 millions d’euros. En second lieu, la hausse du volume de colis doit être adressée via la mise en place de consignes (robotisation, “clic&collect”). Enfin, en matière bancaire, La Poste doit pouvoir partager son réseau ou mutualiser ses services avec d’autres acteurs financiers de proximité. Il pourrait en résulter une baisse significative (environ 40 millions) des compensations versées par l’État en matière de contribution à l’aménagement du territoire et d’accessibilité bancaire.

  • Sur-administration à l’Éducation nationale

La dépense pour l’enseignement, du primaire au lycée, public et privé frôle les 100 milliards d’euros pour une règle de 80/20 qui limite la place de l’enseignement privé à 20% des dépenses (et grosso modo 20% des enseignants et des élèves). Cela permet de comparer l’utilisation de l’argent public entre l’enseignement public et le privé. Or, il en ressort que l’enseignement privé arrive à assurer la même mission que l’enseignement public pour une dépense inférieure de 30% environ. Cela s’explique par le fait que la masse salariale et les dépenses de retraites des enseignants du privé coûtent, respectivement, 10 % de moins à assurer.

Une différence notamment expliquée par des règles de calcul des retraites qui avantagent le public et un recours aux contractuels plus important dans le privé (17%, contre 4% dans le public). Mais le biais de surcoût le moins admissible relève des dépenses de fonctionnement : celles du privé sont de 10% inférieures à celles du public. Les écoles du public dépensent environ 1.200 euros de plus par écolier que le privé, les collèges, environ 900 euros et les lycées, environ 1.800 euros. Au total, la note du public, pour les mêmes missions de cantine, de vie scolaire, de matériels, est alourdie de près de 12 milliards d’euros par rapport au privé. Bref, la désorganisation des structures de l’enseignement public nous coûte cher : aux communes ont été reléguées les questions de fonctionnement des écoles, aux départements, celles des collèges et aux régions, celles des lycées… alors que bien souvent une même structure peut englober ces différents niveaux, notamment dans le second degré. Dans le privé, c’est très différent : les établissements, qu’importe le niveau, sont chapeautés par un supérieur hiérarchique unique, ce qui permet de rationaliser les dépenses de fonctionnement. Certains établissements peuvent aussi être indépendants, ce qui incite à la bonne gestion budgétaire. Décentraliser, gérer au niveau régional, responsabiliser les managers permettrait de sortir de cette suradministration de notre éducation.

  • Doublons à tous les échelons, locaux, nationaux, sociaux…

La CAF qui traite les mêmes dossiers de demande d’aides sociales que le département, qui lui-même traite le même dossier que le centre communal d’action sociale, qui lui-même traite les mêmes dossiers que les centres intercommunaux d’action sociale… Combien de fois avons-nous entendu parler du mille-feuille administratif français ? Cela va des aides à la création d’entreprises au niveau de l’Etat, de la ville, de la région, de la BPI, du fonds régional à Pôle emploi qui gère les demandeurs d’emplois mais le département qui gère les RSA longue durée et la région qui monte ses propres structures d’accompagnement vers l’emploi.

Partout, tous les échelons interviennent dans quasi toutes les politiques publiques de la culture aux transports en passant par le logement, l’éducation et l’emploi. Avec nos 35.000 communes et 1.258 intercommunalités, 101 départements, 18 régions, autant de préfectures que de  départements et encore 233 sous-préfectures, on comprend que la France soit le pays leader en termes de doublons. On a d’ailleurs pu assister, en pleine crise sanitaire, à de longs débats entre les maires et les préfets et les ARS sur le nettoyage et la désinfection de l’espace public, sur le port du masque ou non obligatoire en ville. Pour arriver à la conclusion aujourd’hui que chaque territoire doit faire comme bon lui semble, surtout dans les villes aux rues étroites ! Que de débats et de temps perdus pour rien.

Il est plus que temps de sortir de cet embrouillamini de compétences et de clarifier le « qui fait quoi » avec des missions claires pour l’Etat, pour les régions et pour les communes en ne retombant pas, comme le demandent les élus locaux, sur la clause générale de compétence qui permet que tous fassent un peu de tout (et au final, surtout mal) mais au contraire en recentrant l’Etat sur ses missions régaliennes et en décentralisant vraiment les autres (santé, emploi, culture, éducation). En consolidant les budgets entre communes et intercommunalités, en posant la question de la pertinence de l’échelon départemental qui doublonne avec les organismes sociaux. Cela permettra enfin d’avoir des budgets consolidés comparables et des économies de fonctionnement au niveau des collectivités évaluées à une dizaine de milliards d’euros. 

  • 42 milliards de frais de fonctionnement de la Sécu

La protection sociale française dépense chaque année plus de 715 milliards d’euros… dont plus de 40 milliards d’euros de frais de fonctionnement (et 6 milliards d’euros uniquement en frais financiers). Notre système de protection sociale, c’est un peu l’hydre, non pas à 3 têtes mais plutôt à 330. En effet, on compte près de 330 caisses différentes, qui sont autant de guichets. On y retrouve toutes les caisses des régimes de la Sécurité sociale, des agriculteurs (MSA) et des régimes spéciaux, des caisses de retraite complémentaires ou de l’assurance chômage. Ces caisses peuvent elles-mêmes avoir plusieurs guichets : rien qu’en matière sociale, l’annuaire des services publics recense près de 5.000 points de contact dont 928 CAF et 395 « points info famille ». Complexité supplémentaire, les montants des aides sont souvent calculés par un organisme… mais versés pour compte d’une autre entité. Ceci entraîne des échanges fastidieux d’informations et de flux financiers entre les organismes.

Emmanuel Macron avait notamment promis de mettre en place un guichet unique pour les usagers… mais si cela simplifierait les démarches pour les bénéficiaires cela ne changerait rien à la complexité du système. C’est tout le back-office qui doit être rationalisé. La tâche est immense alors autant s’y mettre le plus vite possible. Si on se compare à la moyenne européenne, en termes de frais de gestion de la protection sociale, on pourrait économiser 6% de ces dépenses, soit entre 6 et 9 milliards d’euros.

Pour une réforme ambitieuse, la Fondation iFRAP propose de mettre en place une allocation sociale unique en fusionnant les guichets et les cinquantaines de prestations non contributives que nous comptons. L’idée est d’aboutir à une fusion entre le foyer fiscal et le foyer « social » : l’attribution des aides serait, à terme, automatisée grâce à l’administration fiscale et transformable en crédit d’impôt afin de limiter les flux financiers.

  • La santé hyperadministrée

L’Allemagne dépense, avec la France, la part du PIB la plus élevée pour sa santé selon Eurostat : un peu plus de 11%. C’est nettement plus que la moyenne européenne. Pourtant la crise sanitaire a montré les faiblesses de notre système de santé. Pointée du doigt par les soignants et les élus : la sur-administration de notre système de santé. Les dépenses administratives 14,7 milliards en France, soit 5,6% des dépenses totales de santé. En Allemagne, seulement 4,6% du total (soit 17 milliards). 1% de différence qui nous coûte cher.

En  France, la gouvernance du système est éclatée entre une nébuleuse d’acteurs dont les mandats sont mal définis : les directions du ministère de la Santé (DGOS, DSS, DREES), les agences (SPF, ATIH, ANAP, HAS, ANSM), la Cnam. En aval, on trouve les Agences régionales de santé (ARS), représentants déconcentrés du ministère de la Santé et des CPAM qui représentent l’assurance maladie et qui assurent l’animation de la médecine de ville. Mais cette déclinaison locale n’est pas en réalité une organisation décentralisée où les élus pourraient avoir leur mot à dire et assurer la synthèse selon les besoins sanitaires locaux. Non, les différents acteurs ont des missions qui se recoupent mais collaborent difficilement entre eux.

Le modèle allemand est bien plus clair : le ministère est réduit à un rôle de régulation et de définition de la politique de santé publique et ne se compose que de cinq directions. Il délègue la prise de décision à des organismes paritaires (comité fédéral paritaire surtout) et aux régions. Les assureurs qui peuvent être des caisses d’assurance maladie sont en concurrence pour la couverture au premier euro de leurs affiliés. Les fonctions de régulation du secteur de la santé et de tutelle des prestataires de soins sont donc clairement séparées et identifiées.

  • L’absentéisme dans les collectivités locales

C’est par décret que la durée du travail est fixée pour les collectivités territoriales. La durée est fixée de façon annuelle pour une durée de 1.607 heures, pour un temps plein. Problème, cette durée n’est pas respectée, notamment dans les administrations qui ont décidé de conserver les jours de congé supplémentaires et les régimes dérogatoires dont les agents territoriaux bénéficiaient avant l’instauration des 35 heures et cela, bien que ceux-ci ne reposent sur aucune base légale. Les exécutifs locaux cumulent, ainsi, près de 40 motifs différents de congés dérogatoires dont : les jours du maire, des congés donnés pour le mariage d’un proche, des jours de congé pour déménagement ou encore des jours pour « rentrée scolaire ».

En 2016, alors qu’il travaille sur la « transformation de la fonction publique », le gouvernement constate que le temps de travail dans la fonction publique territoriale tourne autour de 1.562 heures par an. La Cour des comptes, de son côté, l’estime autour de 1.567 heures par an et calcule que le respect des 1.607 heures annuelles (en fait, le respect des 35 heures) représenterait un gain de 47.000 agents et une économie de 1,2 milliard d’euros. Ce qui veut dire que l’on peut supprimer un nombre équivalent de postes, réaliser plus de 1 milliard d’euros d’économies, le tout, sans aucune dégradation du service public offert.

Autre motif qui dégrade le service public : l’absentéisme pour raisons de santé. Dans l'administration, la lutte contre l'absentéisme revêt une importance particulière au nom du principe de continuité du service public et du bon fonctionnement et de la qualité du service rendu. La Fondation iFRAP a multiplié les enquêtes pour cerner le phénomène dans les collectivités. Dans notre dernière étude sur les communes, la moyenne d’absentéisme métropolitaine est de 34,2 jours (hors parentalité) dont 18,3 jours pour la seule maladie ordinaire. Les données de l'absentéisme pour les communes sont plus élevées que pour les autres collectivités que nous avons pu étudier.

  • Régions (année 2015/2016) : 31,1 jours dont 16,1 jours pour la maladie ordinaire ;
  • Départements (année 2011) : 19 jours dont 9,7 pour maladie ordinaire.

Si les congés maladie longue durée ont un impact croissant sur l’absentéisme dans les collectivités, la maladie ordinaire représente toujours la moitié des jours d’absence. A ce titre, l’introduction du jour de carence (suspendu en ce moment pour cause de crise sanitaire) a montré son efficacité.

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