Plan de relance : sur un effort de 100 milliards annoncé, seulement 26,2 milliards de dépenses financées par l'Etat et la Sécu'
Dans le cadre du semestre européen, mais à la faveur de la crise, le Programme de stabilité 2021-2027 est aujourd’hui associé, non plus à un programme national de réforme, mais à un plan de relance et résilience (PNRR) chargé de décliner au niveau national les crédits alloués par la Commission européenne dans le cadre du plan Next Generation EU (750 milliards d’euros (en euros constants 2018)). En clair, la France bénéficie de 40 milliards d’euros de subventions uniquement sur une enveloppe partageable entre les pays européens de 312,5 milliards (prix constants 2018) devenus 338 milliards d’euros à prix courant au sein de la FRR (facilité pour la relance et la résilience). Il existe par ailleurs une enveloppe complémentaire de 360 milliards d’euros (constants) de prêts sur laquelle la France n’a pas vocation à tirer.
Ces 40 milliards alloués sous la forme de recettes non fiscales à la France viennent financer une partie du Plan France Relance de 100 milliards d’euros dont la déclinaison est intervenue en septembre. Il peut dans ce contexte être intéressant de vérifier le séquençage et la déclinaison de ces différentes enveloppes au sein du Plan de relance. Par ailleurs nous avons intégré le séquençage du décaissement de l’enveloppe française de subvention au sein du RRF et des crédits adjacents, à savoir deux sous-enveloppes de 70% libérable d’ici 2023[1] et de 30% décaissables au-delà, soit respectivement, 24,3 milliards puis 15,05 milliards respectivement.
Mécanisme de répartition des subventions allouées à la France dans le cadre de la FRR
Afin de faciliter la présentation des différents ensembles au lecteur, nous repartons des financements européens initiaux. La répartition en euros constants 2018 serait donc la suivante :
NextGenerationEU breakdown | Integration in MFF |
| |
|---|---|---|---|
Recovery and Resilience Facility (RRF) | 672,5 | 721,9 | 2.Cohesion, resilience and values |
of which loans | 360 | ||
of which grants | 312,5 | ||
Au sein du budget pluriannuel | 77,5 | ||
ReactEU | 47,5 | ||
RescEU | 1,9 | ||
Horizon Europe | 5 | 10,6 | 1.Single Market and digital |
InvestEU | 5,6 | ||
Rural development | 7,5 | 17,5 | 3.Natural resources and environment |
Just Transition Funds | 10 | ||
Total | 750 | 750 |
|
Sources : Commission européenne (2020). Les subventions se trouvent dans la catégorie « grants ».
On peut par ailleurs retrouver cette ventilation au sien du budget pluriannuel européen (MFF) là encore en euros constants 2018 :
Répartition du NGEU au sein des catégories du MFF | MFF | NextGenerationEU | Total |
|---|---|---|---|
1. Single Market and digital | 132,8 | 10,6 | 143,4 |
2. Cohesion, resilience and values | 377,8 | 721,9 | 1099,7 |
3. Natural resources and environment | 356,4 | 17,5 | 373,9 |
4. Migration and border management | 22,7 |
| 22,7 |
5. Security and defense | 13,2 |
| 13,2 |
6. Neighbourhood and the wolrd | 98,4 |
| 98,4 |
7. European public administration | 73,1 |
| 73,1 |
Total MFF | 1 074,3 | 750 | 1 824,3 |
Sources : Commission européenne (2020)
Par ailleurs l’enveloppe de 338 milliards de la FRR (312,5 milliards en euros constants) serait répartie comme suit :
La France devrait donc toucher d’ici 2023 près de 24,3 milliards d’euros (enveloppe de 70%) puis ensuite près de 15 milliards d’euros de subventions européennes dans le cadre de la RFF intégrée au sein du budget européen. Ces « subventions » étant traitées en comptabilité budgétaire comme des recettes non fiscales, et en comptabilité nationale dans la catégorie des Autres recettes, c’est-à-dire des recettes hors prélèvements obligatoires et significativement dans celle des Autres transferts (D7).
Ventilation du PNRR entre 2020 et 2025
Le PNRR représente un total de 40 milliards d’euros environ d’après la Commission européenne mais ressort dans le PNRR un peu plus haut, à 40,9 milliards d’euros. Sa ventilation suit celle du Plan de Relance lui-même autour de 3 axes structurants : l’Ecologie (20,2 milliards), la Compétitivité (5,6 milliards d’euros) et la Cohésion pour 15,15 milliards d’euros.
La répartition en bloc avec les autres dépenses non financées par l’Europe au sein du Plan de relance français est la suivante :
Source : Trésor, avril 2021. Note : le total des autres programmes inclut la baisse des impôts de production.
La présentation ci-contre permet de bien ventiler le PNRR au sein du Plan de Relance, ainsi que les dépenses non financées par l’Union européenne mais sur les mêmes missions. Les premières représentent 41 milliards d’euros, les secondes 9,8 milliards d’euros, enfin les autres programmes du plan de relance représentent 49,2 milliards d’euros, dont 20 milliards sont portés par la baisse de 10 milliards des impôts de production que le gouvernement choisit de compter 2 fois : en 2021 pour une première baisse, et en 2022 de 10 milliards à nouveau comme une non hausse. Cette présentation est selon nous contestable puisque le déploiement de Plan de relance s’échelonnant jusqu’en 2030, la baisse pérenne des impôts de production ne saurait être comptabilisée pour 100 milliards en 10 ans… Il s’agit donc d’une simple convention, mais qui vient « gonfler » quelque peu les chiffres. Il en résulte que les autres mesures non financées par l’Europe et hors cofinancements budgétaires, devraient représenter (hors impôts de production) environ 29,2 milliards.
Le Programme de stabilité 2021-2027 fournit une première approximation de la trajectoire de décaissement du plan de relance jusqu’en 2021 et au-delà[2] :
Il apparaît en particulier que près de 12,7 milliards d’euros de mesures intégrées dans le périmètre des 100 milliards du plan de relance n’auraient pas d’effet sur le solde public en comptabilité nationale. Un rapprochement par rapport à les données exécutées dans le cadre de l’exécution des comptes de l’Etat en 2020[3], permet de mettre en évidence que la consommation des crédits en 2020 s’établit à 10 milliards d’euros en AE et de 9 milliards d’euros en CP (crédits de paiement), mais que l’effet sur le déficit public en comptabilité nationale n’est que de 1,8 milliard d’euros. Comme le relève le Trésor, en sont exclus « les transferts internes aux administrations » comme le soutien aux collectivités locales, « ainsi que les opérations financières retraitées en opérations financières » (recapitalisation), etc. qui certes n’ont pas d’impact sur le solde en comptabilité nationale mais peuvent cependant en avoir sur la dette (en augmentant l’effet stock/flux). Nous considérons en conséquence que 7,2 milliards d’euros dépensés « budgétairement » dans le cadre du Plan de relance, n’ont pas eu d’impact sur le solde public en 2020.
Les autres composantes du Plan de relance sans incidence sur le solde public se déclencheraient en 2021 puis en 2022 à parts égales. Il s’agit de dépenses qui se situent en dehors du périmètre des administrations publiques et ne relèvent pas à proprement parler de « dépenses publiques ». Celles-ci sont identifiées par le Sénat dans le cadre du PLF 2021 à un total de 5 milliards d’euros[4]. Il s’agit des plans de relance complémentaires activés par la Caisse des dépôts et consignations sous la forme d’investissements sous la forme de prêts et en fonds propres de la Banque des territoires (BdT) pour 3 milliards d’euros et de BpiFrance à hauteur de 2 milliards que nous réévaluons à 2,5 milliards d’euros[5]. Ces dépenses n’ont pas d’incidence directe sur le solde public.
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 + | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Mesures avec effet de solde en comptabilité nationale | 1,8 | 39,8 | 27,6 | 8,4 | 4,6 | 5,0 | 87,3 |
dont financements européens (recettes hors P.O.) | 0 | 17,3 | 7 | 8,4 | 4,6 | 1,9 | 39,3 |
dont PIA 4 financés sur fonds européens |
| 0,7 | 0,7 | 0,7 | 0,7 | 0,7 | 3,5 |
dont autres mesures de financement (dont 2 milliards de garanties de l'Etat) | 1,8 | 22,5 | 20,6 | 0,0 | 0,0 | 3,1 | 48 |
-Effet des baisses d'impôts de production en 2021 et 2022 |
| 10 | 10 |
|
|
| 20 |
-hors impôts de production (et hors garanties) |
| 12,5 | 10,6 | 0,0 | 0,0 | 3,1 | 26,2 |
dont PIA 4 hors FRR sur d'autres missions du PNRR |
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 2,5 |
dont PIA 4 hors FRR sur d'autres missions du Plan de relance |
| 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 5,4 |
Autres crédits budgétaires hors PIA |
| 11,4 | 9,5 | -1,1 | -1,1 | 2,0 | 18,3 |
Mesures sans effet sur le solde en comptabilité nationale | 7,2 | 2,75 | 2,75 | 0 | 0 | 0 | 12,7 |
Total du séquençage du Plan de relance (PN et PNRR) | 9 | 42,55 | 30,4 | 8,4 | 4,6 | 5,0 | 100 |
Sources : PNRR 2021, Programme de stabilité 2021-2027, calculs de la Fondation iFRAP (avril 2021). Note : le poste autres crédits budgétaires hors PIA est négatif en 2023 et 2024. Il peut s’agir d’un manque d’étalement des PIA hors PNRR sur la trajectoire ou/et des contradictions entre des séquençages successifs.
Si maintenant on ventile les financements européens du PNRR suivant le rythme de versement envisagé par la commission et selon la clé de répartition 70%/30% avec pour année pivot 2023, et que nous intégrons un décaissement rapide des autres crédits du Plan de relance sur 2 ans seulement (hors PIA 4), nous obtenons ne séquençage ci-dessus.
A noter qu’une difficulté supplémentaire est constituée par l’imbrication du PIA 4 dédié au Plan de relance (11,4 milliards) sur un total programmé jusqu’en 2030 de 20 milliards d’euros[6]. On sait d’ores-et-déjà que cette enveloppe sera portée pour partie par la Commission européenne puisque le PNRR devrait le financer à hauteur de 3,5 milliards, avec des cofinancements par l’Etat à hauteur de 2,5 milliards d’euros sur les mêmes programmes. Les autres financements soutenus par le PIA 4 dans le cadre du plan de relance s’élèveraient à 5,4 milliards d’euros. Des premiers indices de cannibalisation des PIA entre eux (les plus anciens finançant les suivants) sont visibles dans le cadre des fiches techniques du PNRR[7] : « Les crédits de paiements seront ouverts progressivement en loi de finances sur la période 2021-2025. Un montant de 3,4 Md€ sera par ailleurs assuré via les intérêts générés par les dotations non consommables (DNC) ouvertes dans le cadre des PIA 1&2 ainsi que les revenus annuels certains générés par le fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) pour le volet structurel du PIA 4. »
Des dépenses publiques supplémentaires de seulement 26,2 milliards d’euros
Il apparaît donc que hors dépenses financées par l’UE pour 41 milliards d’euros environ, et des baisses de prélèvements obligatoires de 10 milliards d’euros (bien que comptabilisés à 20 milliards dans le Plan de relance), les dépenses publiques supplémentaires financées de façon autonome par l’Etat et la sécurité sociale ne devraient représenter que 26,2 milliards d’euros. Hors PIA 4 celles-ci ne creuseraient les comptes publics que de 18,3 milliards. Cela montre à quel point derrière l’affichage le plus important possible, la réalité des décaissements publics est en réalité « modérée ». Elle est en outre très étalée. Avec une petite incertitude entre 2023 et 2024 pour les crédits budgétaires classiques hors PIA 4 qui apparaissent négatifs mais cela résulte par construction d’une prévision de décaissement des PIA 4 qui serait peut-être encore plus étalée que prévu. Cette estimation n’a d’ambition qu’à titre indicatif. La très grande fongibilité des crédits aboutira nécessairement à des redéploiements. Elle présente en tout cas une première tentative de séquençage des décaissements du PNRR et du Plan de relance, qui ne figurent malheureusement ni l’un ni l’autre dans les documents budgétaires, alors même que les effets macroéconomiques sont quant à eux modélisés par le Trésor.
[1] Voir le Guide de la FFR, https://eupportunity.eu/assets/files/euppy_papers/RRF_Reading_Guide.pdf
[2] https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/1976c42a-e398-44fa-afae-dabeefd8b71b/files/74a7f4e0-57e3-48f5-acad-67b87c06e3b1#page=21
[3] Voir PJL de règlement p.39 https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2020/projet-de-loi-de-reglement
[4] Rapport général du Sénat, tome 1, PLF 2021, p.29 https://www.senat.fr/rap/l20-138-1/l20-138-11.pdf#page=29
[5] Qui s’intègrent plus largement dans le plan de relance autonome de la Caisse des dépôts de 26 milliards d’euros. Voir https://www.caissedesdepots.fr/engage/plan-de-relance/on-a-un-plan
[6] Pour mémoire le PIA 4 de 20 milliards d’euros se divise en 2 sous-enveloppes : un volet « dirigé » de 12,5 milliards d’euros dont 2,5 milliards d’euros de fonds propres, et un volet « structurel » de 7,5 milliards d’euros.
[7] PNRR, p.297, https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/plan-de-relance/PNRR%20Francais.pdf
