La masse salariale de l’Etat : (encore) +2 milliards d’euros
Exclusif. La publication des « bleu » budgétaires en début de semaine nous permet de faire un point sur l’évolution de la masse salariale de l’Etat prévue dans le cadre du PLF 2020. Or celle-ci n’en finit pas de grimper : +2 milliards sur un an entre 2019 et 2020, soit 133,6 milliards d’euros pour les crédits inscrits au Budget général (BG) et même 134,9 milliards d’euros si l’on compte les budgets annexes (BA). Malgré le gel depuis deux ans du point de fonction publique, le déploiement de la réforme PPCR (parcours professionnels, carrières, rémunérations) et du RIFSEEP - Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel - (côté indemnitaire), mais également de la faible rationalisation des effectifs (+192 ETP), côté effectif, qui expliquent une grande part de cette dérive.
Une augmentation inédite de la masse salariale de +1,6%
Contre toute attente cette augmentation ne relève pas au premier chef d’une augmentation de la contribution d’équilibre du CAS (compte d’affectation spéciale) pensions. La rémunération hors pension augmente de 1,4 milliard d’euros tandis que la contribution au CAS s’apprécie de 0,6 milliard. En réalité le premier facteur explicatif de l’augmentation c’est le revenu d’activité (+1,3 milliard d’euros).
2019 | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Rémunération d'activité 2019 | cotisations et contributions sociales | dont contribution d'équilibre au CAS pensions | dont autres cotisations | Prestations sociales et allocations diverses | Total titre 2 | Total titre 2 hors CAS pensions |
Total BG | 75,4 | 55,5 | 43,3 | 12,2 | 0,7 | 131,6 | 88,3 |
Total BA | 1,0 | 0,3 | 0,3 | 0,0 | 0,0 | 1,3 | 1,00 |
BG+BA | 76,4 | 55,8 | 43,5 | 12,2 | 0,7 | 132,9 | 89,3 |
| 2020 | ||||||
| Rémunération d'activité 2020 | cotisations et contributions sociales | dont contribution d'équilibre au CAS pensions | dont autres cotisations | Prestations sociales et allocations diverses | Total titre 2 | Total titre 2 hors CAS pensions |
Total BG | 76,6 | 56,2 | 43,9 | 12,4 | 0,7 | 133,6 | 89,8 |
Total BA | 1,0 | 0,3 | 0,3 | 0,0 | 0,0 | 1,3 | 1,0 |
BG+BA | 77,6 | 56,5 | 44,1 | 12,4 | 0,7 | 134,9 | 90,8 |
| Variation 2019-2020 | ||||||
| Rémunération d'activité | cotisations et contributions sociales | dont contribution d'équilibre au CAS pensions | dont autres cotisations | Prestations sociales et allocations diverses | Total titre 2 | Total titre 2 hors CAS pensions |
Total BG | 1,3 | 0,8 | 0,6 | 0,2 | 0,0 | 2,0 | 1,4 |
Total BA | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
BG+BA | 1,3 | 0,8 | 0,6 | 0,2 | 0,0 | 2,0 | 1,4 |
Source : PLF 2020, retraitement Fondation iFRAP 2019
Les budgets annexes n’interviennent qu’à la marge et sont plutôt globalement stables sur deux ans. Il faut donc s’intéresser aux facteurs qui conduisent à cette inexorable augmentation de la masse salariale depuis 3 ans au niveau du budget général. Entre 2018 et 2020 en effet (même si l’exécution du présent PLF peut réserver quelques surprises), la masse salariale budgétée s’apprécierait de 4 milliards d’euros dont +2,5 milliards d’euros hors CAS.
Budget général Mds € | 2018 | 2019 | 2020 | Var 2018-2020 |
|---|---|---|---|---|
Masse salariale | Exécution | LFI | PLF | - |
MS y.c. CAS | 129,6 | 131,6 | 133,6 | 4,0 |
MS hors CAS | 87,3 | 88,3 | 89,8 | 2,5 |
CAS pensions | 42,3 | 43,3 | 43,9 | 1,6 |
Source : Cour des comptes (2019)[1], PLF 2020, retraitement Fondation iFRAP 2019
Les raisons de l’augmentation
Les déterminants de la masse salariale sont multiples[2]. Nous livrons la décomposition telle qu’elle apparaît dans les documents budgétaires :
| BG | BA | BG+BA |
|---|---|---|---|
Socle Exécution 2019 retraitée | 87,88 | 0,98 | 88,85 |
Impact du schéma d'emploi | -0,03 | 0,00 | -0,03 |
dont EAP schéma 2019 | 0,04 | 0,00 | 0,03 |
dont Schéma 2020 | -0,06 | 0,00 | -0,06 |
Mesures catégorielles | 0,90 | 0,01 | 0,91 |
Mesures générales | 0,01 | 0,00 | 0,01 |
dont rebasage GIPA | 0,00 | 0,00 | 0,00 |
dont variation du point de fonction publique | 0,00 | 0,00 | 0,00 |
dont mesures bas salaire | 0,01 | 0,00 | 0,01 |
GVT Solde | 0,39 | 0,00 | 0,39 |
GVT postif | 1,31 | 0,02 | 1,33 |
GVT négatif | -0,92 | -0,02 | -0,94 |
Rebasage de dépenses au profil atypique-hors GIPA | 0,54 | 0,01 | 0,55 |
dont indemnisation des jours de CET | 0,14 | 0,00 | 0,14 |
dont mesures de restructurations | 0,07 | 0,01 | 0,08 |
dont autres | 0,33 | 0,00 | 0,33 |
Autres variations des dépenses de personnel | 0,08 | 0,00 | 0,08 |
dont prestations sociales et allocations diverses | -0,01 | 0,00 | -0,01 |
dont Autres | 0,09 | 0,00 | 0,09 |
Total | 89,77 | 1,00 | 90,77 |
Sources : documents budgétaires, PLF 2020, retraitement Fondation iFRAP 2019 (BG+BA)
Il apparaît que le schéma d’emploi 2020 avec ses 196 ETP supplémentaires au sein du budget général corrigé à 192 ETP à cause de 4 suppressions d’emplois au sein des journaux officiels (BA), n’est pas en cause. Il est largement « contré » par l’extension en année pleine du schéma d’emploi de l’année précédente qui avait prévu une baisse de 1.571 ETP.
Les raisons de la hausse sont plutôt à rechercher du côté des mesures catégorielles (+910 millions d’euros), portées par la mise en place du protocole PPCR qui procède à une « refonte » du dispositif indemnitaire, mais aussi de mesures catégorielles ad hoc décidées pour toute une série de professions (enseignants, forces de sécurité, défense, etc.)
Le glissement vieillesse/technicité participe pour 390 millions d’euros environ, notamment parce que les départs à la retraite (GVT négatif : -940 millions d’euros) ne sont pas assez importants pour compenser les progressions de carrière (GVT positifs : 1,33 milliard d’euros).
Enfin, les dépenses de personnel atypiques possèdent également un caractère inflationniste, avec +540 millions d’euros (budget général) et +10 millions d’euros (BA), pour un quart par l’indemnisation des jours inscrits en compte épargne temps, pour 13% au titre d’indemnisations pour cause de restructuration. Les 60% restants sont liés à l’augmentation de rémunérations annexes, spécifiques à chaque ministère.
Conclusion
Le budget 2020 s’agissant de l’Etat (hors opérateurs), montre une piètre maîtrise de la masse salariale de l’Etat. Si le point de fonction publique reste gelé à cause de ses conséquences budgétaires potentielles (une revalorisation de 1 point représenterait une dépense supplémentaire immédiate en année pleine pour l’Etat de 700 millions d’euros environ[3]), la révision de l’objectif de 50.000 postes de fonctionnaires d’Etat sur le quinquennat à 15.000 suite à la crise des « gilets jaunes » en juillet dernier[4], puis son recalibrage à la baisse à 10.500[5] lors de la présentation du présent PLF pour la législature, contribue à déprimer le GVT négatif et l’impact sur les schémas d’emploi avec un effet des « non baisses » étendues en année pleine dès l’année prochaine. Puisqu’il n’est pas envisageable de ralentir les progressions de carrière, une porte de sortie pourrait être une révision des mesures catégorielles, mais là encore les marges de manœuvre sont faibles, notamment au sein des ministères régaliens.
Faute de pouvoir externaliser correctement ses propres effectifs (échec du transfert des conseillers techniques sportifs aux fédérations ; échec très récent des agences comptables auprès des grandes collectivités (avec transferts des personnels des trésoreries)), le gouvernement se retrouve sans marge de manœuvre pour piloter efficacement la masse salariale. A moins de renoncer à PPCR et au RIFSEEP ? Qui sait ?
[1] Voir Cour des comptes, rapport général Le budget de l’Etat en 2018, p.127, https://www.ccomptes.fr/system/files/2019-05/20190515-Budget-Etat-2018.pdf
[2] La masse salariale 2019 « retraitée » dans les documents budgétaires, diffère de la masse salariale LFI dans la mesure où la seconde ne tient pas compte des crédits non répartis (et des fonds de concours) et procède à des retraitements de périmètre. Le montant 2020 est cependant identique à celui affiché dans le PLF à l’arrondi près.
[3] Voir Cour des comptes rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2018 (DOFiP), p.84, note 37, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-07/20170629-RSPFP_0.pdf
[4] https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/fonctionnaires-seulement-15000-suppressions-de-postes-pour-letat-dici-a-2022-1037472
[5] https://www.la-croix.com/Economie/France/En-2020-effectifs-lEtat-fondront-47-postes-2019-09-26-1201050319
