Encore 8 000 agents en plus pour l'Etat en 2027
Gel du point d'indice, suspension de la Garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA) pour la 2ème année consécutive, réduction affichée des effectifs : à première vue, le PLF 2027 semble marquer le retour d'une certaine discipline salariale dans la fonction publique d'État. Pourtant, les dépenses de personnel continuent de progresser. Elles atteignent désormais 164,1 milliards d'euros, contre 161,9 milliards l'an dernier. Les effectifs de l'État augmentent encore de +8 025 ETP et le plafond d'emplois franchit le seuil des 2,03 millions d'ETPT. Dans le même temps, les opérateurs voient leurs plafonds diminuer, mais l'essentiel de cette baisse résulte d'ajustements administratifs plutôt que de suppressions réelles de postes. Quant à l'annonce gouvernementale d'une diminution de 1 076 emplois, elle repose sur un périmètre retraité qui ne correspond ni aux effectifs de l'État ni à ceux de la seule fonction publique d'État[1]. Au moment où l'exécutif invoque la nécessité de redresser les finances publiques, il est donc essentiel de distinguer les économies réelles des effets d'affichage.
La masse salariale de l’État (hors opérateurs) : 164,1 Md€ en hausse de 1,4 %
Les dépenses de personnel (titre 2) de l’État atteignent 164,1 Md€ au PLF 2027, dont 52,7 Md€ de contributions au CAS Pensions. Ce total regroupe le budget général (162,6 Md€) et les deux budgets annexes (1,6 Md€). Il progresse de +2,3 Md€ (+1,4 %) par rapport à la LFI 2026, alors même qu’aucune revalorisation du point d’indice ni GIPA n’est prévue.[2]
Trois moteurs expliquent cette hausse, que le gel du point ne neutralise pas :
Le volume : +8 025 ETP nets (+317 M€), concentrés sur l’Enseignement scolaire (+3 303), la Défense (+2 090), la Justice (+1 301) et les Sécurités (+1 234).
Le GVT solde : +669 M€. Le glissement vieillesse-technicité positif (avancements et promotions, +1 677 M€) n’est que partiellement compensé par l’effet de noria (−1 008 M€) : les agents qui partent coûtent plus cher que ceux qui les remplacent.
Les cotisations employeur : +842 M€ (+5,5 %), principalement sous l’effet de la protection sociale complémentaire (PSC) obligatoire entrée en vigueur en 2026. Les prestations sociales reculent d’autant (−492 M€), car il s’agit surtout d’un reclassement comptable.
À l’inverse, les mesures générales se limitent à 63 M€ pour les seuls « bas salaires » (alignement sur le SMIC revalorisé de 2,41 %). Les mesures catégorielles atteignent 166 M€, dont 18 % pour la seule DGAC. Le gel du point constitue la principale économie implicite : une hausse de 1 % coûterait de l’ordre de 0,7 Md€ hors CAS Pensions, et plus de 1 Md€ CAS compris.[3]
Facteurs d'évolution de la masse salariale hors CAS Pensions (M€) en 2027
| Facteur (en M€) | Total État | % du socle | Budget général | dont Défense | Budgets annexes |
|---|---|---|---|---|---|
| Prévision d'exécution 2026 hors CAS | 109 995,1 |
| 108 829,8 | 14 552,8 | 1 165,3 |
| Transferts et changements de périmètre | 35,9 | 0,03 % | 32,1 | -2,3 | 3,9 |
| Débasage des dépenses atypiques | -2 534,1 | -2,36 % | -2 527,1 | -2 156,3 | -7,0 |
| Socle d'exécution 2026 retraité | 107 496,9 |
| 106 334,7 | 12 394,2 | 1 162,2 |
| Schéma d'emplois (EAP 2026 + schéma 2027) | 317,4 | 0,30 % | 314,2 | 57,9 | 3,2 |
| Mesures catégorielles | 166,2 | 0,15 % | 135,9 | 18,6 | 30,3 |
| Mesures générales (bas salaires) | 63,2 | 0,06 % | 63,2 | 19,1 | 0,0 |
| GVT solde | 669,2 | 0,62 % | 660,2 | 53,8 | 8,9 |
| – GVT positif | 1 676,8 | 1,56 % | 1 648,1 | 267,9 | 28,6 |
| – GVT négatif (noria) | -1 007,7 | -0,94 % | -988,0 | -214,1 | -19,7 |
| Rebasage des dépenses atypiques | 2 136,3 | 1,99 % | 2 120,7 | 1 908,3 | 15,6 |
| Autres variations | 527,5 | 0,49 % | 523,6 | -1,3 | 3,9 |
| PLF 2027 hors CAS Pensions | 111 376,8 |
| 110 152,6 | 14 450,5 | 1 224,1 |
Lecture : entre le socle 2026 et le PLF 2027, la masse salariale hors CAS progresse de +3,61 % pour l'État, de +3,59 % au budget général (+1,88 % hors Défense) et de +5,33 % aux budgets annexes. Source : PAP 2027, tableaux « Éléments salariaux » ; calculs Fondation IFRAP.
Si l’on repart cependant de la LFI 2026 les évolutions apparaissent comme suit, avec un repli inédit des prestations sociales (sous-budgétisation ?) :
Titre 2 de l’État (BG + BA), LFI 2026 et PLF 2027 (Md€)
Catégorie | LFI 2026 | PLF 2027 | Évolution |
| Rémunérations d’activité | 92,4 | 94,0 | +1,8 % |
| Cotisations et contributions sociales | 67,4 | 68,8 | +2,0 % |
| dont CAS Pensions | 52,2 | 52,7 | +1,0 % |
| Prestations sociales | 1,7 | 1,2 | −28,8 % |
| Total titre 2 de l’État | 161,9 | 164,1 | +1,4 % |
| dont hors CAS Pensions | 109,7 | 111,4 | +1,6 % |
Source : PAP 2027 ; calculs Fondation IFRAP. Le recul des prestations sociales correspond surtout au reclassement de la PSC en cotisations.
Les effectifs de l’État : +8 025 ETP, un plafond qui progresse plus vite
Deux grandeurs mesurent les emplois. Le schéma d’emplois compte en ETP le solde des entrées et des sorties de l’année. Le plafond d’emplois autorise un volume maximal en ETPT (équivalents temps plein travaillé), qui pondère chaque poste par sa durée de présence dans l’année. Un recrutement au 1er septembre compte pour 1 ETP dans le schéma, mais seulement un tiers d’ETPT la première année.
Au PLF 2027, le schéma d’emplois de l’État (ministères + budgets annexes) s’établit à +8 025 ETP (172 336 entrées, 164 311 sorties, dont 42 707 départs en retraite). Le plafond passe de 2 016 588 à 2 032 750 ETPT (+16 162).[4]
Les créations se concentrent sur quatre missions, qui portent 99 % du schéma :
Enseignement scolaire : +3 303 ETP (réforme de la formation initiale, accompagnement du handicap, vie scolaire) ;
Défense : +2 090 ETP (loi de programmation militaire) ;
Justice : +1 301 ETP (magistrats, greffiers, administration pénitentiaire) ;
Sécurités : +1 234 ETP (police +970, gendarmerie +235).
Les réductions restent marginales (Agriculture −130, Économie −81, Écologie −73). Le schéma est valorisé à 317 M€ seulement, car il est chiffré en coûts d’entrée et en année partielle (33 k€ par ETPT d’impact, contre 54,8 k€ de coût moyen hors CAS). À maturité, les 8 025 ETP représenteront de l’ordre de 0,65 Md€ par an CAS compris.[5]
Le coût moyen hors CAS par ETPT s’établit à 54,8 k€ (+1,0 % malgré le gel du point). Il varie fortement : 110 k€ à la DGAC, 84 k€ dans les administrations d’état-major, 52 à 55 k€ dans les grands réseaux (Éducation, Défense, Sécurités, Finances).[6]
Les emplois de l'État au PLF 2027 : budget général et budgets annexes
| Emplois | Total État | Budget général | Budgets annexes |
|---|---|---|---|
| Plafond d'emplois LFI 2026 (ETPT) | 2 016 046 | 2 004 998 | 11 048 |
| Mesures de périmètre | +2 978 | +2 962 | +16 |
| Transferts | +494 | +493 | +1 |
| Corrections techniques | +3 617 | +3 617 | 0 |
| Impact des schémas d'emplois | +9 616 | +9 523 | +93 |
| – extension en année pleine 2026 | +5 628 | +5 570 | +59 |
| – schéma 2027 | +3 987 | +3 953 | +34 |
| Plafond d'emplois PLF 2027 (ETPT) | 2 032 750 | 2 021 592 | 11 158 |
| Sorties prévues 2027 (ETP) | 164 311 | 163 914 | 397 |
| – dont départs en retraite | 42 707 | 42 406 | 301 |
| Entrées prévues 2027 (ETP) | 172 336 | 171 824 | 512 |
| – dont primo-recrutements | 97 923 | 97 491 | 432 |
| Schéma d'emplois 2027 (ETP) | +8 025 | +7 910 | +115 |
Source : PAP 2027, tableaux « Emplois rémunérés par le programme » (ETPT) et « Évolution des emplois » (ETP) ; somme des programmes ; calculs Fondation IFRAP.
Les opérateurs : hors titre 2, mais dans le débat
Le titre 2 ne finance que les agents rémunérés par l’État. Les opérateurs (établissements publics, etc.) rémunèrent leurs propres agents sur subventions (titre 3) ou taxes affectées. Leur plafond recule de 4 107 ETPT (de 401 389 à 397 282), et leur schéma s’établit à −1 209 ETP. Près de 80 % de la baisse de plafond provient d’un abattement de vacance (−3 248 ETPT) : on réduit une autorisation non utilisée, sans supprimer de poste occupé.[7]
Environ 12 100 ETPT d’agents payés par l’État mais en fonction dans un opérateur restent inclus dans le titre 2 (environ 1 Md€ CAS compris). Le reste — près de 400 000 ETPT sous plafond et quelque 80 000 hors plafond — échappe à la masse salariale affichée de l’État. Une économie sur les emplois d’opérateurs ne se lit donc pas dans le titre 2 ; symétriquement, un transfert d’emplois entre les deux plafonds déplace la dépense d’un titre à l’autre sans la réduire.
2024-2027 : des plafonds gonflés par le périmètre
Entre la LFI 2024 et le PLF 2027, le plafond de l’État progresse de 47 443 ETPT (+2,4 %). Plus de la moitié de cette hausse (environ 25 700 ETPT) résulte de transferts et de mesures de périmètre, au premier rang desquels la bascule des AESH et AED sur le titre 2. Les schémas d’emplois n’expliquent que 39 % de la progression.[8]
La consommation réelle des emplois de l’État a atteint 1 985 329 ETPT en 2025, pour un plafond de 2 008 200. La vacance sous plafond s’élève à 22 870 ETPT (1,1 %). À périmètre constant, la consommation serait quasi stable en 2025. Les plafonds anticipent donc la réalité d’environ un exercice, et l’article 12 de la LPFP (plafond limité à 1 % au-dessus de la consommation constatée) n’est appliqué que partiellement.[9]
Schémas d’emplois cumulés 2024-2027 par portefeuille (ETP)
Portefeuille | Schéma cumulé | Tendance |
| Justice | +6 515 | Forte hausse (LOPJ) |
| Intérieur et outre-mer | +5 638 | Forte hausse |
| Armées | +4 161 | Hausse LPM |
| Éducation et recherche (hors formation) | −2 235 | Baisse nette |
| Opérateurs du Travail (France Travail…) | −2 630 | Baisse marquée |
| Bercy (services de l’État) | −1 536 | Baisse |
Source : exécution 2024-2025 (rapports AN) et PLF 2026-2027. L’Éducation affiche +11 327 ETP bruts, entièrement portés par la réforme de la formation initiale (+13 562 ETP de stagiaires).
L’affichage du PLF 2027 : une baisse en trompe-l’œil
Le Gouvernement présente un total de −1 076 ETP « y compris caisses de sécurité sociale et hors réforme de la formation initiale des enseignants et hors marche LPM ». Le passage est le suivant :[10]
Du schéma de la FPE au total de communication (ETP)
Champ | État | Total FPE |
| Schémas PLF 2027 (État + opérateurs) | +8 025 | +6 816 |
| Hors formation initiale (−4 742) | +3 283 | +2 074 |
| Hors formation et hors marche LPM (−2 150) | +1 133 | −76 |
| Caisses de sécurité sociale (hors FPE, −1 000) | — | −1 076 |
Source : Chiffres clés PLF 2027 ; exposé général du PLF 2027.
Trois enseignements. Premièrement, l’État seul reste en hausse de 1 133 ETP même après exclusion de la formation et de la LPM. Deuxièmement, les caisses de sécurité sociale (salariés de droit privé) n’appartiennent pas à la fonction publique de l’État. Troisièmement, la « marche LPM » exclue (2 150 ETP) excède le schéma des Armées (+2 090).
Conclusion
Le gel du point d’indice est réel, mais il ne stabilise pas la masse salariale. Celle-ci progresse encore de 1,4 %, portée par le volume (+8 025 ETP), le GVT (+669 M€) et les cotisations nouvelles (PSC). Les priorités sont claires — Justice, Intérieur, Armées, formation des enseignants — tandis que les économies se concentrent sur quelques opérateurs (France Travail) et administrations (Bercy).
Les plafonds progressent plus vite que les effectifs réels, sous l’effet des changements de périmètre et d’une vacance persistante (plafonds non consommés). Ils ne permettent ni de mesurer l’effort, ni de piloter durablement la dépense de personnel. Une lecture consolidée « État + opérateurs » de la masse salariale publique, et la publication systématique de séries à périmètre constant, restent indispensables pour un débat éclairé.
Enfin, les mesures catégorielles affichées en 2027 sous-estiment parfois leur coût de croisière : à la Défense, 18,6 M€ inscrits en 2027 correspondent à 80,7 M€ en année pleine. De même, les dépenses atypiques (OPEX, réserve, outre-mer…) sont rebasées 398 M€ en deçà de leur exécution 2026, ce qui constitue un risque de nouvelle sous-budgétisation en gestion.[11]
- [1] En effet, la baisse de 1076 emplois mise en avant par le gouvernement relève davantage d’un exercice de communication que d’un constat sur les effectifs de l’Etat. Pour l’obtenir, il faut retirer du calcul plusieurs milliers de créations de postes dans l’Education nationale et les Armées, puis y ajouter les suppressions d’emplois annoncées dans les caisses de Sécurité sociale pourtant extérieurs au périmètres de l’Etat. Autrement dit, la baisse affichée n’est pas celle de l’Etat réel mais celle d’un périmètre retraité construit pour les besoins de la communication budgétaire.
- [2] Projets annuels de performances (PAP) annexés au PLF 2027, tableaux « Présentation des crédits par catégorie et contributions employeurs » et « Éléments salariaux » des 47 programmes porteurs de dépenses de personnel (45 au budget général, 2 aux budgets annexes). Portail des documents budgétaires : budget.gouv.fr.
- [3] Estimation Fondation IFRAP à partir des PAP 2027 : part indiciaire des rémunérations d’activité et cotisations associées.
- [4] PLF 2027, article 63 (plafond des autorisations d’emplois de l’État) et article 64 (plafonds des opérateurs) ; direction du Budget, Chiffres clés du PLF 2027, pp. 8-9.
- [5] PAP 2027, tableaux « Emplois rémunérés par le programme » (ETPT) et « Évolution des emplois » (ETP) ; somme des 47 programmes.
- [6] PAP 2027, programme 212 (Défense) et programmes de l’Enseignement scolaire ; calculs Fondation IFRAP sur le coût moyen hors CAS Pensions rapporté au plafond d’emplois.
- [7] Annexe « Opérateurs de l’État » au PLF 2026 ; PLF 2027, article 64 et exposé des motifs.
- [8] Assemblée nationale, rapport n° 2847 du rapporteur général sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion 2025, tome I (27 mai 2026) ; rapport n° 1492 sur la gestion 2024 ; Sénat, rapport n° 736 (2025-2026).
- [9] Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour 2023 à 2027, article 12.
- [10] PLF 2027, exposé général, pp. 17 et 21 ; Chiffres clés du PLF 2027.
- [11] PAP « Défense », programme 212, tableau des mesures catégorielles et commentaire des éléments salariaux ; PAP « Contrôle et exploitation aériens », programme 613.
